淺議政府會計制度在事業單位實施中存在的主要問題和解決策略

張蘊哲，石禹秋

（1.南開大學金融學院，天津 300350 ；2.天津航測科技中心，天津 300211）

引言

政府會計制度自2019年1月1日正式實施以來，至今已滿三年，期間筆者曾到交通系統某事業單位實習過一段期間，學習了解了政府會計制度相關內容，感受到政府會計制度相對原事業單位會計制度發生了較大變化。通過連續三年宣貫實施，會計核算人員也逐漸熟悉掌握了政府會計制度內容，但在其實施過程中，特別是實施之初，確實遇到了一些問題，至今有些問題也依然存在，需要認真對待，詳加分析，一一解決，不斷提升事業單位會計管理水平。

一、政府會計制度主要變化

（一） 統一了現行各類行政事業單位會計制度

政府會計制度有機整合了《行政單位會計制度》《事業單位會計制度》以及其他相互獨立分割的行業事業單位會計制度，會計制度第一次實現了大統一，大大提高了政府各部門、事業單位等會計信息的可比性，為合并單位、部門財務報表和逐級匯總編制部門預算奠定了堅定基礎。

（二）引入財務會計和預算會計這一全新的雙重核算體系

政府會計制度第一次實現了財務會計、預算會計雙重功能，兩種會計核算既緊密相聯又適度分離；第一次采用雙分錄、平行記賬方式登記賬簿，反映經濟活動內容更加詳實，信息更加全面。

（三）重塑單位會計要素

新政府會計制度重新規范了單位會計要素，確定單位會計要素包括財務會計要素和預算會計要素，財務會計要素包括資產、負債、凈資產、收入和費用；預算會計要素包括預算收入、預算支出和預算結余。

（四）重新定義資產類別

針對行政或事業單位常用辦公設備、房屋建筑等，設置固定資產會計科目加以核算；針對行政或事業單位公共（公益）屬性而存在的公共基礎設施，單獨設置“公共基礎設施”加以核算；針對行政或事業單位也存在保障性住房這一新生現象，設置“保障性住房”會計科目核算，分類更清晰準確地反映了資產類別屬性。

（五）固定資產計提折舊

政府會計制度明確固定資產提取折舊（除少部分類別外），進行資產攤銷，這一核算方式之前在大部分行政事業單位并未涉及，也表明政府、事業單位會計制度與企業會計制度逐步靠攏。計提折舊，也能更好地反映政府、事業單位資產狀況，便于及時摸清家底，更利于準確把握未來的投資方向，提升資金效益。

（六）基建賬務并入行政事業單位大賬

行政事業單位原基建賬務依據基建會計核算有關制度單獨核算，此次制度改革，將基本建設項目作為單位業務活動統一到事業單位核算項目上，將基建賬務納入單位“大賬”統一核算，會計信息反映更全面、及時，有利于資金統籌和加強監管。

二、政府會計制度實施過程中存在的問題

政府會計制度的實施，在會計要素、會計核算內容、方式、報表編制、信息披露等方面有很多新的變化，內容龐大，業務繁雜，給事業單位帶來了較大挑戰。實際工作中，主要存在以下幾方面的問題：

（一）財務人員素質難以適應政府會計制度核算要求

事業單位在引入了全新的財務會計核算內容后，“雙基礎”、“雙核算”、“雙報告”貫穿其中，相對原比較簡單的收付實現制，財務人員同時還要考慮權責發生制等財務要求，對財務人員在知識儲備、職業判斷等方面都提出了更高的要求，現有財務人員一時難以較好地適應會計制度的改革。如存在較大體量經營收入的事業單位，大部分財務工作人員也是初次接觸到事業單位繳納企業所得稅這一新事物，納稅籌劃意識淡薄，尚不能合法、合理地籌劃好單位的納稅事宜等，從而帶來一定財務管理風險；再如基建項目一般投資較大，大部分事業單位因體量較小等原因，沒有或多年未經歷過基建會計核算業務，一旦發生此類業務，財務人員難免無所適從。

（二）會計核算軟件不能完全適應政府會計制度改革要求

事業單位現正在使用的會計核算軟件已使用多年，雖然前期針對政府會計制度變化也對軟件做了大量的調整和升級，但由于驗證時間和內容不多，以及各單位業務內容不一等多種原因，目前該軟件尚存在一些不能完全適應政府會計制度核算要求和單位獨特性要求等問題，是一邊驗證一邊改進。如總賬系統中存在的問題：一是涉及雙分錄時，識別不夠智能，財務科目和預算科目匹配性較差；二是個別會計科目核算內容和方式還值得商榷和細化等問題。如固定資產軟件系統中存在的問題：一是設定的單位自定編碼與國標碼不一致，帶來很多不便；二是系統不能拆分卡片；三是在沖減某項資產原值時，其凈值也隨之不合理地相應減少數額；四是公共基礎設施類暫歸于現分類中文物類別中，未單獨增列公共基礎設施類等問題。

（三）現用會計核算軟件與其它財政等系統軟件銜接轉換存在一定問題

該單位現在用的信息化管理軟件主要有會計核算軟件、國有資產報表軟件、財政部財審軟件、國管局報表軟件以及重大資產管理軟件等多套軟件系統，多套報表分別報送，各軟件系統不兼容或兼容性較差，需要倒入數據進行轉換并核對調整，有的還需要手工錄入，銜接存在問題，給財務人員平添了大量工作。

（四）平行記賬帶來復雜核算

平行記賬的好處就是可以做到財務會計與預算會計適度分離，前者采用權責發生制，后者采用收付實現制；財務報告、決算報告分別編制，各司其職，能夠提供更多元化的信息，但缺點是會計核算較舊制度變得更加復雜，如僅提現金一個簡單分錄就需要做兩筆，帶來的是會計管理成本提高。

（五）成本核算尚不能及時跟進

按照權責發生制要求，事業單位需要做好成本核算工作，與收入相匹配。目前主要存在的問題：一是政府會計制度并未象企業會計制度一樣，在成本核算方面有具體的規范，在制度規范和技術上尚存在一些空白；二是在實際工作中，該系統內事業單位以前年度因未發生經營收入等，財務人員缺少實際操作經驗，現因業務變化存在較多的非財政撥款事業收入和經營收入等，實際操作中也沒有完全按項目做到收入成本一一對應相匹配，存在一定的隨意性，禁不住嚴格核查。

（六）資產計提折舊覆蓋不全面

計提折舊能夠更好地便于摸清“家底”，掌握了解資產真實狀況，解決了原事業單位賬面資產看著很龐大、很亮麗，而大部分資產實際已不能使用或早已破舊不堪的問題。基礎設施類資產制度中規定是提取折舊的，但目前該事業單位此類資產還未開始計提折舊，原因為：一是不能準確反映此類資產現狀；二是有的資產計提折舊，有的不計提折舊，標準不統一，對會計核算以及所得稅務扣除等都帶來一定影響。

（七） 所得稅扣除項目存在不確定性

該系統事業單位存在一定量的事業收入和經營收入，相應列支成本。政府會計制度在所得稅扣除項目上，有些項目未明確是否可以抵扣所得稅，財務人員也只是根據單位資金情況和收支規模，按照自己的經驗有時甚至是需求來列支，對這些列支項目稅務最終能否認定存在不確定性，如財政購置的固定資產用于經營收入是否能夠扣除，編制類人員是否能夠列支部分成本等等。

（八）業財融合還有較大差距

新會計制度提出的目標之一就是提高“業財融合”度，但從目前來看，還存在較大提升空間。各項業務信息管理系統還沒有實現全生命周期管理，與會計軟件基本沒有銜接，存在信息孤島。如材料出入庫軟件與會計核算軟件沒有銜接，固定資產管理軟件系統既無法對浮標、燈器等資產設備進行全生命周期跟蹤，也沒有相應的業務管理系統去實現，導致此類“流動性”較強的固定資產清查盤點中無法賬實完全相符。

三、原因分析

（一）財務人員長期單一從事事業單位會計核算業務

該系統內財務人員以前從事的主要是預算會計核算內容，對財務會計核算內容接觸不多，加之財務工作環境相對封閉的特性，工作內容相對保密的特點，致使財務人員與外界實際交流不多，交流時遇到具體業務內容時也多有保留。雖然財務人員在從事職稱考試中會接觸到企業會計內容，但沒有在實踐中得到真正的應用和檢驗，理論與實際還存在差距，特別是針對復雜的成本核算等，更是缺乏頂層設計能力。

（二） 會計核算軟件系統升級不及時，完善不到位。

現該系統內事業單位單獨一套會計核算軟件，雖然也進行了適應性升級，但對一些獨特性的問題，對方并不是很了解，特別是新冠疫情期間，更多地依賴線上溝通，對方因人員不足或因成本太高等原因，有時不能積極地及時加以解決。同時對相關操作授權不夠，出現的一些技術問題必須交由軟件公司解決，給財務工作人員帶來不便。另外在該軟件與財政部久其等軟件銜接上，個別地方還未及時升級調整到位，致使存在不順暢問題。

（三）系統內會計制度研究跟進力度不夠

政府會計制度在系統內實施過程中缺少系統性地研究和頂層設計，缺少有針對性的操作指南和細則，特別是對部分具有行業獨特性的會計事項未有明確規定，實施過程中不同的財務人員難免存在理解偏差。特別是新制度實施以來，具體從事財務工作的人員一邊學習新制度一邊處理日常工作，大部分很難從繁雜的日常工作中脫身出來對制度進行全面跟蹤評估，不能較好地從根本上解決制度層面、技術層面上的一些問題。

（四）財務會計核算重視不夠

實際工作中，存在重預算會計輕財務會計的現象。在法律層面上，2014年修訂的《預算法》對決算草案提請本級人民代表大會審查和批準進行了明確規定，但對政府財務報告是否提請本級人民代表大會審查和批準尚未做法律層面上的規定，在“雙報告”體系下，目前政府財務報告與政府決算報告在法律上地位就不對等。制度實施過程中，從上至下目前還是習慣更加側重于預算會計執行與考核，針對財務會計的應用和指標考核較少。以上因素，造成對財務會計重視不夠，因此出現了一些成本核算存在短板等問題。

四、解決策略

（一）加大培訓力度，提升財務人員業務能力。

人的因素在一個單位內部管理中發揮著重要甚至是決定性的作用具體做法如下：一是上至國家主管部門，下至每個基層單位，應將政府會計制度實施作為“一把手”工程，提高重視程度，而不是只當做財務人員的事情；二是加強會計從業人員對于政府會計制度的系統性全面性地學習，同時要積極開展全員培訓；三是加強財務人員輪崗交流，拓展部門內部不同崗位實踐；四是分批次選派財務人員到業務部門學習鍛煉，增強財務人員業務層面知識，不能僅局限于自身崗位知識的學習；五是加強業務交流，可到同行業單位或者是業務相似企業學習考察，或請同行業實務專家到本單位開展指導和培訓；六是豐富培訓方式和內容，在新冠疫情防控常態化的形勢下，可更多地采取網上培訓方式。

（二）加快升級迭代，優化會計信息化核算軟件。

會計信息化建設是提升會計核算、財務管理的重要手段，針對以上問題，具體做法如下：一是建議該單位協調軟件公司加大人員和財力投入力度，有針對性收集研究行業業務獨特性和存在問題，進一步升級完善會計軟件，提高與制度適配性的同時，進一步實現與財審等軟件系統數據無縫銜接；二是單位協調軟件公司采用授課講解等方式加大對單位內部財務人員軟件培訓，適當增加后臺操作授權，提升財務人員自主處理軟件問題的能力；三是加強會計信息化軟件與單位內部物資管理軟件、業務管理軟件等融通融合，實現數據實時采用，打破當前信息孤島現狀，構建功能關聯互動、信息共享的一體化信息化管理系統，提升“業財融合”深度；四是根據會計軟件系統針對特定事項增加內部控制和警示功能，便于財務人員適時糾錯。

（三）加強制度研究，做好頂層設計。

定期開展評估并不斷完善制度，是推進政府會計制度實施的重要機制，具體做法如下：一是可通過采用吸收外部或內部行業等專家人才，組織專班或專題工作組的方式等，針對制度不完善之處、技術操作層面的問題進行深入研究，出臺制定針對系統內業務特性的具體操作指南或細則，明確有關事項會計處理方式和方法，統一執行標準，實現政府會計準則制度體系的逐步完善和會計信息的高度統一。如在成本核算方面進一步細化核算規范和要求，對基礎設施類資產分類設置、計提折舊等事項盡快明確。二是加強與財政和稅務等溝通，爭取財稅部門指導，填補有關稅務方面的政策制度空白，進一步化解財政稅務等風險。三是加強財務會計的重視和對財務會計報告等結果的應用研究，真正促使事業單位財務管理工作走向管理型軌道。

結束語

政府會計制度的實施對行政事業單位特別是存在非財政收入事業單位中的實施具有積極影響和重要意義，也是我國政府事業單位會計制度與國際接軌的重要變革。隨著新制度的深入貫徹落實，政府事業單位會計管理工作將更加公開透明，信息反映將更加真實全面，行政事業單位現代化財政制度建設進入一個新的階段。相信在廣大財務從業者群策群力下，能夠確保政府會計制度不斷完善和順利實施。