供給結構優化保障新市民等群體“住有所居”
——以保障性租賃住房政策為例

張 彬

（首都經濟貿易大學 北京 100070）

2017 年11 月，黨的十九大報告強調：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”2020 年10月這一條被寫入《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，且內容有所拓展，“規劃”提出“有效增加保障性住房供給”。其供給涉及人民安居樂業，社會和諧，具有重要意義。2021 年6 月，國辦印發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，要求加快保障性租賃住房的規劃和建設。

一、新市民等群體住房現狀

（一）租房群體規模龐大

我國以2020 年11 月1 日零時為標準時點開展了第七次全國人口普查，數據顯示，全國流動人口達到3.76 億，比“第六次人口普查”增長69.73%，這些流動人口和規模龐大的新就業、畢業生群體兩類匯合在一起進入北京、上海、深圳、杭州等大城市，這些大城市的租房人口占常住人口比例已達40%以上。大城市對于流動人口和畢業生群體有更大的吸引力，這些大城市往往有更多的工作機會，更高的薪資水平，更好的教育水平，更先進的醫療水平，更智能的生活方式，影響著他們的選擇。

（二）房價過高，租金過高

大城市房價漲幅過快，以2021 年11 月北京為例，平均房價在67453 元/㎡，同比增長6.14%；上海的平均房價為66256 元/㎡，同比增長12.62%。房價日益快速增長超出了新市民、畢業生等需求房子群體的承受能力，即使他們有強烈的購買欲望，卻無法支付房子費用，無相關的購買能力，最終構不成有效的需求。房價的持續飆升，帶來的后果之一就是租金的升高。他們雖有支付租金的能力，卻缺乏討價還價的能力，租金占了工資的一大部分，擠占了消費，更使他們的幸福感、歸屬感得不到滿足。這些群體的租房大部分是通過中介平臺，如58 同城、豆瓣、微博，還有貝殼找房、我愛我家、房天下等租房機構。有的租房平臺亂象叢生，充斥著大量虛假房源，穩定性、安全性差，租房者深受其害。

（三）租購不同權

我國不同地區、不同城市的城市保障福利差異較大，且教育水平、醫療水平、養老服務等公共服務產品發展不平衡。而這些社會保障及福利是與戶籍制掛鉤的，即擁有當地的戶籍在當地對于這些公共服務具有優先使用權，且不同城市的公共服務是不同的。而戶籍制在現實運作中又與落戶住房所有權為原則依據，這就意味著在城市中擁有的住房享受的公共服務使用權優先級高，而租房群體的教育、醫療等權利優先級低。以北京為例，如一對父母來北京打拼，其子女也跟隨著上學，但當中考時因為沒有北京戶口被迫回到原籍學校繼續學習，這必是影響新市民、青年人群體長期選擇流動發展的一個重要原因，且影響其租住幸福感。

二、經濟特性分析

本節將從公共經濟學的角度，對保障性租賃住房屬性及經濟特性進行探討，明確該政策頒布的必要性。

（一）保障性租賃住房屬于準公共產品

保障性租賃住房具有商品性，有一定的租金，又滿足保障性，且以保障性為主。保障性租賃住房的建設優先在大城市進行試點實驗，進而把先進的經驗推廣到全國。在使用上，一個人在消費保障性租賃住房時，無法排除他人也同時消費保障性租賃住房，而且即使這個人不愿意消費保障性租賃住房，也沒有辦法排斥其他人使用保障性租賃住房，所以在使用上具有非排他性。但增加一個使用保障性租賃住房的人會有限減少任何一個人對該產品的消費數量和質量，其他人消費該產品的額外成本不為零，換句話說，增加消費者的邊際成本不為零，即具有有限的競爭性。保障性租賃住房介于純公共物品和私人物品之間，在使用上具有非排他性和有限競爭性，即具有準公共產品的特性。

（二）保障性租賃住房具有公益性

隨著城鎮化的發展，越來越多的人涌入城市，如何融入成為以人為核心的新型城鎮化的考驗。住房具有消費與投資雙重屬性，但應強調住房是“用來住”的民生屬性。孟子曰：“民無恒產，則無恒心”。如果一味發展其投資的經濟屬性，則會加大金融風險，社會矛盾。保障性租賃住房的建設目的就是為了滿足新市民、年輕人的短期住房需求，他們最開始在大城市打拼的時候，工作不穩定，工資還不高，環境不熟悉，而保障性租賃住房的建設卻能夠使剛剛走上社會，剛剛來到大城市打拼的人們更好地過渡困難時期，得到較高的歸屬感。對新市民、青年人等群體以優惠政策提供租賃住房保障，相當于對弱勢群體適度的財富再分配，有利于共享經濟成果，促進社會公平、經濟的發展，維護社會穩定。

（三）保障性租賃住房具有正外部性

保障性租賃住房是一種生產的正外部性。大城市流動弱勢群體新市民、畢業生等，本身薪資水平并不高，在大城市的根基尚未穩固。租住的租賃住房保障租金較低，并不會擠占他們過多消費，保障了生存性資金的儲存。他們的內心會獲得一種自豪滿足的情感體驗，生活幸福感提升，進而城市認同感提升，有利于工作效率的提高，社會和諧的構建，減少社會階級貧富差距，有益于生產者共享經濟發展成果，這是對所有人都有益的。

（四）保障性租賃住房堅持“誰投資、誰所有”

政府不是供給保障性租賃住房的唯一主體，而是由政府主體和市場主體多元合作進行供給。政府給多種市場主體提供政策優惠，對這些市場主體進行引導補貼，再由市場主體進行生產，能夠保障市場各個主體的活力。正確處理市場和政府的邊界與關系，并考慮到了長期可持續發展。保障性租賃住房堅持“誰投資、誰所有”，更好激勵了市場主體的活力，賦予了市場主體收益的權利，同時提供優惠政策，促使其進行經濟活動。同時產權的賦予也對其活動范圍、職責等進行約束，保證社會秩序規范、有序運行。

三、供給結構的優化

本節將從供給結構的角度分析該政策的頒布主要涉及哪些供給角度的優化，為什么提出，要解決哪些問題。

（一）保障性租賃住房產品結構的問題及優化

大城市的住房發生了從量到質的變化，即由總量短缺變為結構性供給不足。房地產開發的高杠桿、快周轉模式使得房地產企業重售輕租；但是在住房租賃這一市場上，存在小戶型不足的情況，即小戶型的租房的供給側小于需求側，而大戶型租房的供給側大于需求側。在租金上，同樣低租金的需求側遠大于需求側。新市民、青年這一群體不能享受來自于政府的保障，如廉租住房、經濟適用房等，同時，這一群體又無力購買商品房，成為住房的尷尬“夾心層”群體。而該政策的實施從保障性租賃住房產品結構進行優化，明確加快提供給這類群體與支付能力、居住需求相適應的保障性租賃住房。對于戶型大小的建設，政策要求不超過70 平方米；對于租金的收取也要低于同地段、同質量的市場；而對于保障對象也進行了擴充，其特點是從戶籍居民為主向常住人口轉變。文件要求各地應堅持供需匹配的原則，因地制宜地根據當地的實際狀況進行保障性租賃住房的建設，如采取新建、改建、改造、租賃補貼和政府的閑置住房等。

（二）保障性租賃住房供給主體的問題及優化

租賃性住房獲利性低，開發商不愿意發展長周期的租賃住房。而該政策推動了住房保障供給主體的轉變，由單一政府主體到政府、企業和社會多元力量共同參與的轉變。政府為市場活力的激發給予優惠政策，從而建立起“多主體投資、多渠道供給”保障性租賃住房的供應格局，堅持“誰投資、誰所有”。對于市場主體的資金支持方面，為了拓寬其長期資金的來源，政府支持金融機構向企業以市場化的方式提供長期貸款。并且明確利用非居住存量土地和房屋建設保障性租賃住房，不補繳土地價款，充分調動起農村集體經濟組織、企業單位、工業園區、房地產開發企業等市場主體的積極性。

（三）保障性租賃住房用地來源的問題及優化

國土部嚴控城市邊界，同時大城市的開發也趨向于飽和，城市用地越來越少，如何確定保障性租賃住房用地來源成為一大難題。以深圳市建設用地供應計劃用地類型結構2020 年度與2021 年度對比分析，2020 年產業用地占比16.5%，2021 年下降1.3%；2020 年商服用地占比8.92%，2021年下降4.32%；2020 年商業住房用地占比為10.42%，2021 年上升2.78%；2020 年公共住房占比為14.02%，2021 年上升4.88%；其中租賃住房在2021 年度才開始單獨列示，其占比為3.3%。由此可以看出工業用地計劃下降，住宅用地計劃上升，預計頒布新政后，住房租賃用地會進一步提升，滿足大城市人民迫切居住需求。該政策轉變思維方式是進行存量土地的改造和提升。規定人口凈流入的大城市和省級人民政府確定的城市，可探索利用集體經營性建設用地建設保障性租賃住房。允許利用企事業單位自有土地建設保障性租賃住房，變更土地用途，不補繳土地價款。可將產業園區配套用地面積占比上限由7%提高到15%，提高部分主要用于建設宿舍型保障性租賃住房。保障性租賃住房用地可采取出讓、租賃或劃撥等方式供應。允許將非居住存量房屋改建為保障性租賃住房，不變更土地使用性質，不補繳土地價款，這點對于那些自身有可利用土地的企業來說極具誘惑力。盤活土地和房屋存量，有利于破解發展保障性租賃住房中普遍面臨的項目獲取難、土地成本過高、收益難平衡等問題。探索新型用地方式，有利于降低建設供應成本。提供金融政策優惠，有利于降低建設運營成本；提供稅收優惠，有利于降低其綜合成本。這些措施有利于尋找大城市租賃土地來源，增強租賃人群的可支付性。對于企業本身提供租賃住房，也有利于企業提高員工的穩定性，有利于企業的長遠發展。

（四）保障性租賃住房居住隔離問題及優化

在空間布局上，之前的政策住房存在“邊緣化”“集中化”及配套設施不完善等問題。由于中心城區的土地價格及政策房公共特性，地方政府“經濟人”特性使他們更樂于把政策住房建在偏遠地區。而城市空間格局本質上是社會資源和發展機會的分配。這樣本來就弱勢的群體如果住在城市的邊緣區域，就會增加他們的通勤成本和時間成本，減少公共基礎設施使用的便利性等。以北京市公共租賃住房居住隔離表現為例，呈現以下幾個特點，公共租賃住房空間隔離，選址偏遠、通勤成本增加，就業機會缺乏，配套設施不完善，社區認同感缺失、關系原子化等。那么，居住隔離問題可能產生一些社會影響，比如貧富差異的標簽化，阻礙社會流動，造成惡性循環，引發社會矛盾和社會問題。

四、住房供給側結構改革的未來暢想

（一）繼續堅定“房子是用來住”的民生屬性，避免空間隔離

住房具有消費和投資的雙重屬性，但應關注其次序和強度問題。住房首先應滿足中低收入人群的剛性消費需求，其次才是高收入者的投資需求。城市中有這樣一個奇怪的現象，房子很多，卻沒人住，投資需求顯著，房價卻很難負擔。房子對每個家庭來說都是極其重要的，若房價或租金不加管控，導致大部分人買不起房，則會造成非常嚴重的社會后果。除了能買得起房，租得起房，還要注意住房的空間分布，目前我國住房存在空間隔離現象較為嚴重，富人區在一起，老舊小區、棚戶區等在空間上都是獨立存在。應避免空間隔離，加強不同階層群體之間的交流，維護社會和諧發展。新加坡的組屋模式給我們很好的啟示，具有很強的社會屬性，從買房困難到居者有其屋的理性在一步步實現。組屋成為種族和諧、公共設施建設、養老、弱勢群體保護、社會融合等，具有一定的借鑒性。應努力構建以人為核心的新型城鎮化，促進實現全體人民住有所居。

（二）做好城市規劃，部門協調

當前，我國城鎮化率已經超過60%，步入城鎮化發展的中后期。城市更新由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重。因為房子的特殊屬性，成本高、更新也較困難，這就要求政府做好頂層用地規劃。按照產業跟著功能走、人口跟著產業走、土地跟著人口和產業走的原則，統籌用地空間布局。國家各個部門應加強業務溝通，數據共享，形成合力，使工作落到實處。事前對城市發展，城市用地進行規劃，有利于避免低水平重復無效的建設，能夠讓城市根據自身資源和定位更好地發揮其比較優勢，合理發展，提高其競爭力。

（三）拓寬供應渠道，做好政策優惠落實

關于保障性租賃住房的建設和提供，單靠政府是行不通的，其一是涉及政府和市場的邊界，當房價過高導致大部分人覺得房價、租金擠占了大部分消費，對生活充斥無力感時，政府及時介入防止市場失靈，階層分化。但政府若持續過高管控，勢必造成市場的活力不足，進而導致市場失靈，所以政府和市場的邊界要分清。其二是單靠政府無法提供持續的資金來源，導致項目的不長久，應繼續開發保障性租賃住房建設的資金來源，保障項目的可持續發展。其三是無法激發市場主體的各個活力，降低效率。所以各地政府應積極培育供應主體，激發市場活力，確保項目資金的可持續發展。進一步做好政策優惠落實，包括土地支持政策、補助資金支持、降低稅費、金融支持等，從各個方面做好激勵政策的落實和保障。

（四）重視互聯網大數據的應用

保障性租賃住房的供需匹配差異問題，很大一部分來源于信息不對稱。但網絡、大數據等智慧科技使得信息透明交流，能夠還原相對完整的經濟活動，能夠促進保障性租賃住房的供給活動。同時通過大數據等能夠精準地識別記錄保障對象的選取、變化、居住率、滿意度、投訴率，還有相關企業的經濟活動等。有利于效率的提高、成本的降低、信息的交換。應重視互聯網大數據在保障性租賃住房中的作用，建立起智能的管理平臺，落實各方責任，做到安全智能。

（五）嚴格監督管理，落實地方責任

保障性租賃住房的建設對于穩定房價、促進人民安居樂業、帶動相關產業、促進居民消費、穩定社會和諧具有重要意義。正是因為其重要性，政府要嚴格進行全過程管理，防止搭便車、徇私腐敗的發生。嚴禁變相銷售、騙取優惠等行為，強化質量安全監管。規范住房租賃中介機構，防止因信息不對稱造成對租戶的損害。落實地方責任，加強對保障性租賃住房建設、出租和運營管理的全過程監督，強化工程質量安全監管。