農村集體產權制度改革存在的問題與對策研究

付國艷

（吉林省梅河口市康大營鎮人民政府 吉林梅河口 135015）

引言

農村集體產權制度改革，是農村改革中具有“四梁八柱”性質的重要改革，是實施鄉村振興戰略的重要制度支撐，是鞏固社會主義公有制的必然要求。著力推進農村集體產權制度改革，對于切實維護農民合法權益，增加農民財產性收入，讓廣大農民分享改革發展成果，如期實現全面建成小康社會目標具有重大現實意義，是適應健全社會主義市場經濟體制的新要求。不斷深化農村集體產權制度改革，探索農村集體所有制有效實現的形式，盤活農村集體資產，構建集體經濟治理體系，形成既體現集體優越性，又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制，對于堅持中國特色社會主義道路，完善農村基本經營制度，增強集體經濟發展活力，完善鄉村治理體系，引領農民逐步實現共同富裕具有重大意義。

一、農村集體產權制度改革的現實訴求

新型城鎮化與傳統城鎮化有一定的區別。新型城鎮化作為穩定經濟增長、調整產業結構、擴大內需的重要舉措，能夠更好地促進消費和投資，促進農業現代化和產業信息化的發展。隨著我國對新型城鎮化建設重視程度的加強，越來越多的農民成了城鎮居民，在新型城鎮化建設過程中政府對農村土地進行了大量征用，導致新型城鎮的空間向農村地區延伸。在這一過程中，部分農村成了城鎮建設的重要組成部分，進而帶來了一系列行政體制機制方面的變化，比如原來的村委會變成了居民委員會或街道辦，這種變化并不是名稱上的改變，而是涉及行政管理體制內部的變化。為了適應新型城鎮化發展，必須對原有的農村集體經濟組織進行改革，以保證其能夠承擔起新型城鎮化建設的各項任務。但是在新型城鎮化建設進程中，由于法律和機制等諸多方面的復雜因素的影響，造成原有的農村集體產權權屬并不明確，很難適應當前市場經濟的發展需求，也不利于新型城鎮化建設。在這一現實背景下，推進農村集體產權制度的改革，解決農村集體產權存在的問題，激活農村集體產權活力，為新型城鎮化建設提供良好的制度基礎和經濟環境，是當前面臨的現實課題。

二、農村集體產權制度改革存在的問題

（一）農村經濟管理體系不健全

農村經濟管理部門主要負責農村經濟的組織建設，還負責與農業社會化有關的建設工作，包括合同管理、集體資產管理等。在改革的過程中，經營管理部門發揮著十分重要的作用。但是，在新一輪的機構改革完成以后，許多農村地區的經營管理體系需要進一步完善，比如，管理者所承擔的職責和機構本身的性質不相匹配，工作人員傳統的工作形式無法完成現在需要承擔的任務量等。

（二）集體土地產權主體不明晰

根據我國有關法律法規，農村土地屬于社會主義公有制，具體分為國家所有和農民集體所有。但在實際中，集體的法律概念模糊，集體土地產權主體不明確。由于法律對于集體土地產權主體并沒有明晰，導致了一系列的產權歸屬問題。隨著農村經濟的不斷完善，農村集體經濟組織的權能進一步弱化，而農村集體經濟組織與村兩委之間的關系又比較緊密，這也進一步弱化了農村土地所有權主體，難以切實保障農村土地所有權的權能。在土地管理層面，國家與集體相比顯然在土地管理過程中處于強勢地位，因此，農村土地所有權主體更多是由國家來決定，由于集體土地產權主體不明晰而導致農村集體土地在流轉和征收過程中，農民的正當權益難以得到有效保障。

（三）勞動力不足且質量低

雖然在工業發展和增長的過程中，創造了許多就業機會，但仍然存在很多問題，比如以下兩種：一方面，村莊大量青壯年勞動力外出，留守村莊的勞動力不足，盡管集體經濟組織招聘了部分65 歲以上村莊留守老人工作，但此部分勞動力不能購買保險，福利問題也不好解決；另一方面，當前集體經濟組織中的人員素質普遍偏低，村干部談及集體經濟組織中的人員現狀，認為留在農村的，90%是被市場淘汰的，其余是沒有進入市場的勞動力。低素質的勞動力不適應現代農業的發展和集體經濟組織的市場化經營。因此需要引進大量的優質勞動力，同時也需要有技能的專業型勞動力的支持。

三、深化農村集體產權制度改革的對策建議

農村集體產權制度的改革是一項十分重要的變革，這是因為改革涉及到廣大農民的切身利益，與此同時，它所帶來的影響也是十分重要的，十九大明確提出農村改革的重中之重就是集體產權制度的改革，為了能如期高質量地完成這項重要的改革任務，提出如下建議。

（一）健全農村經濟管理體系

完善農村經濟管理體制，有利于有針對性地引進人才，有利于政府更好地履行職能。主要體現在以下幾點：1.有關部門應該更加明確村社之間存在的關系，使集體經濟的組織管理制度得到進一步健全。此外，基層組織還應該明確村兩委和集體經濟組織之間存在的關系，如果存在交叉任職情況，理事會的成員應該多由專業人士或者村民代表來擔任，以此來降低決策出現偏差的可能性。2.加強改革的頂層設計。增加市級農經編制，安排專業人才對農村經濟進行管理，政府部門應進一步加強隊伍管理，在農村地區逐步形成權責一致、職能明確的管理系統。但在改革的頂層設計中需要注意運用法制方式，用法制方式凝聚改革共識。集體經濟股份合作社的有效運轉，依賴于法律建設基礎上的制度設計。一是出臺認定集體經濟組織身份的法律法規。二是出臺關于成員身份界定的指導性文件。三是給予集體經濟組織稅收優惠等政策扶持。以此來提高和保障改革帶來的紅利，充分調動農民參與改革的積極性。

（二）確定土地產權主體

農村土地產權主體不明確不僅是農村土地制度改革的一大障礙，而且對農村集體產權制度改革產生影響。因此，有必要將確定土地產權主體作為農村集體產權制度改革的重要目標。一要形成”三權分置“的格局，完善”三權分置“辦法，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，因此必須對各級政府進行土地權利限制，通過法律形式確保農民對土地的使用權利，并進一步明確農民的土地承包權利、土地經營權利。二要通過法律形式進一步固化土地產權主體。國家相關法律規定，農民集體是農村土地權利的主體，但由于農村土地產權當前比較混亂，而且很多學者對于農民集體這一概念還持有不同觀點，因此首先就要對農民集體進行概念解讀，并明確農民集體是在行政村內具有獨立民事能力的全部公民。只有明確農民集體這一概念之后，才能讓農民集體成為農村土地產權真正的主人，才能為農民爭取最大的利益。

（三）調動各方力量，凝聚改革動力

用多種宣講方式和傳播途徑將這項改革所產生的重要意義傳播給民眾，并進一步加強對相關政策的解釋，使基層干部與人民群眾更加深刻地了解這項改革的重要意義，并將其落實到位。可以從以下幾方面著手：1.充分尊重農民的意愿且激發農民的主動性。在改革的過程中，有關部門應該更加廣泛地征求民眾的建議，使改革能夠滿足農民群眾的需求，并能夠體現農民群眾的意志。政府部門應該營造好改革氛圍，幫助基層干部消除顧慮，使各地區人民更加積極主動地參與改革，省級部門需要對基層改革進行有效的指導與監督。2.加大對農村集體經濟發展的扶持力度。一是減輕稅費負擔。對新型農村集體經濟組織按照股份向成員分配收益，將個稅征收暫時延緩。二是落實發展用地。總結土地制度改革試點經驗，加快推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革，通過留地安置補償、開發集體經營性建設用地、盤活宅基地復墾形成的節余建設用地指標等途徑，為集體經濟組織統籌安排落實發展用地，用于發展產業項目。

（四）科學設置股權規范管理

在大力改革農村集體產權制度的過程中，應以科學合理的方式設計股權規范管理，將農村集體經營資產利用份額、股份等形式科學地量化至人和戶，使廣大農民群眾可以作為農村集體經濟的受益者、所有者。為切實維護好廣大農民的切身利益，在改革的過程中，就要明確產權范圍，將其控制在農村集體經濟組織內部范圍，對于股份流轉來說，也僅可在內部實施，以保證所產生的風險均在可控的范圍之內。設置土地股、人口股、勞動貢獻股等，科學明確不同股占據的份額。在量化集體資產為股權后，集體經濟組織應將股權證書出具給股東，股東享有參與管理、憑證分紅等權利。集體股權的分化應遵循資產量化、股權設置、股權管理的原則進行，應全面清產核資農民集體所有的非經營性資產、經營性資產、資源性資產。村集體經濟成員應結合村內實際情況，在以成員股為主的情況下，決定股權設置方案。在量化集體資產為股權后，應進行靜態管理，人口增減的變動不應作為調整股權的依據。

（五）優化土地補償制度

土地補償是土地征用的關鍵環節，也是保障農民合法權益的重要手段和措施，土地補償多少直接關系到農民的未來生產和生活，因此，必須對當前的土地補償制度進行優化。提高農民土地補償制度的合理性，是促進土地征用順利進行的前提。在具體做法上，一要堅持公平公正的原則，在對農村土地征用之前，聘請第三方機構對所征用的土地進行科學評估，在評估過程中既要考慮到市場因素，也要考慮到農民的未來發展。由地方政府根據相關法律規定來制定相應的賠償標準，并對補償計劃進行公示，接受廣大人民群眾的監督，同時在土地征用過程中，也要考慮到土地的未來增值收益，堅決杜絕以低收高賣的方式賺取差價，應將土地未來增收收益作為土地補償的重要組成部分還給農民。二要加大對補償后資金的監管，在土地補償發放過程中，容易出現補償金被截留和克扣的問題，這些問題的出現會侵害農民的切身利益，在補償金發放過程中，紀檢監察部門要對補償金的流向進行嚴格監管，確保補償金能夠發放到位。

（六）積極研究和探討產權改革后集體資產的保值增值問題

在積極開展調研的基礎上，構建農村股份經濟合作社服務平臺，通過上級政府的引導和支持，就本區域內所屬的農村股份經濟合作社進行整合和統一規劃，以便選擇更好的項目去進行建設和發展。要讓農民真正地成為集體經濟的投資主體，通過不斷地適應市場經濟的發展，去推動經濟增長方式的轉變，保證集體經濟的后勁，為今后的發展夯實基礎。除此之外，還要注重產權制度的改革問題。通過農業要素的進一步流動，去推動農業集約化、產業化及規模化的經營發展。這也是引導農民群眾向二三產業轉移的有效選擇，是推動區域經濟向更加開放的經濟模式轉變的合理路徑。

（七）在試點中促進股權改革

農村股權制度改革試點工作的開展，可以促進農村股份合作改革工作，在充分貫徹股權制度之后，農民能在集體產權經濟組織中享有擔保、占有等權利，這樣能更好地推動農村集體產權制度改革的順利開展。另外，在改革農村集體產權制度的過程中能及時發現經濟權屬較為模糊等問題，并在第一時間解決這些問題。在對集體資產登記之后，可以提高其透明性和公正性，促進農村集體產權制度的改革，能讓農民切實了解各個款項均用在了何處，農民也可獲得較高的分紅。

四、基層推進改革的效果分析

（一）促進集體資產保值的同時，增加了群眾的財產性收入

隨著集體產權制度改革工作的落實，在很大程度上實現了“資產變股權，農民變股東”的預期目標。在這種情況下，一方面增加了村資產管理者的責任與壓力，促使其更為積極主動地去探尋集體資產增值的方式方法。另一方面，隨著集體收入的不斷增加，群眾也有了更為可靠的增收渠道。例如A 市街道的某個村在改革之后，通過與高校之間的合作，投資成立了食品科技有限公司。通過開發農業產品，實現了集體資產的增加與創收，這在以往單打獨斗式的發展過程中是難以實現的。

（二）科學確認成員身份，厘清集體成員邊界

堅持“尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可”的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累貢獻大小，科學確定成員身份，進一步厘清成員邊界，明確集體成員與社區其他居民之間的權利關系，合理保障成員的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權利和對集體經濟活動的民主管理權利。

（三）規范資產處置程序的同時，增強了村民的民主意識

隨著農村集體產權制度的不斷變革，集體資產轉化為了股份，除此之外還建立起了資產評估、登記管理、集中采購等相關制度，這也在一定程度上促進了更為嚴密規范的資產處置程序的完善。在此基礎上，各村也都建立了理事會、監事會、股東代表會的股東大會等管理機構，并明確了各自的職責和工作制度，這對于提升集體資產的經營管理水平也是大有裨益的。保證了公開民主的風氣，貫徹了改革的始終，通過公開透明的管理方式，也極大地得到了村民的認可與支持。

（四）管好用好集體資產，促進資產保值增值

通過清產核資，摸清了集體家底，理清了資產權屬關系，實現從過去的“混著過”到現在的“明算賬”，干部清白群眾明白。健全“三資”管理制度，規范資產處置行為，有效防止集體資產被平調、侵占，村民吃上“定心丸”，基層干群關系融洽。

五、結語

在新型城鎮化背景下，要實現城鄉之間的生產要素的合理流動，必須加快推進農村集體產權制度改革。國家要加強對農村集體產權制度改革的頂層設計，明確農村集體產權制度改革的目標，地方政府要落實好農村集體產權制度改革的政策任務，結合本地農村集體產權制度改革的實際需要，出臺相應的配套措施，搭建農村產權交易平臺，加大對農村產權交易平臺的監管力度，讓農民在新型城鎮化背景下，從農村集體產權交易和流轉中獲得實惠，增加農民財產性收入，增加農民收益。