綠色發展視角下的黃河流域區域水權交易機制研究

郭 潔

（中國人民銀行銀川中心支行 寧夏銀川 750000）

一、研究背景及意義

（一）黃河流域各省份普遍面臨水資源供給瓶頸

黃河是中華民族的母親河，是中華民族和中華文明生存發展繁榮的寶貴資源。黃河從青海發源到山東入海，沿途經過青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東9個省、自治區，自古以來就是我國北方的重要生態屏障和主要經濟地帶。水資源作為人類的生存之本，是社會發展不可或缺的基礎物質資料和重要經濟戰略資源。與我國幾大主要水系相比，黃河流域水資源緊缺，總量位于長江、珠江、淮河之后，多年平均水資源總量僅占全國水資源總量的2.5%。黃河流域人均水資源總量不到全國人均資源總量的30%，但水資源開發利用率超過80%，遠超國際公認的40%生態警戒線。受氣候變化和人類活動的影響，黃河流域水資源近幾十年呈減少趨勢。相比于北方的海河、淮河流域，黃河流域用水效率較低，黃河沿岸不少地區河道地表徑流利用已接近臨界指標，地下水普遍超采現象嚴重，導致黃河流域特別是中下游地區形成較大范圍的地下水降落漏斗，經濟發展與生態爭水矛盾突出。

（二）區域水權交易是黃河流域高質量發展的重要組成部分

2019年，習近平總書記提出推動黃河流域生態保護和高質量發展，同年在鄭州召開的座談會上明確指出黃河流域在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位，深刻闡明黃河流域生態保護和高質量發展的重大意義，作出了加強黃河治理保護、推動黃河流域高質量發展的重大部署。黃河流域經濟社會發展的關鍵包括生態保護和高質量發展兩個重要組成部分，二者相互依存、缺一不可，生態保護是高質量發展的基礎和前提，高質量發展是生態保護的重要保障。從高質量發展的角度出發，除了沿黃河各省要立足當地稟賦探索符合實際的宜農則農、宜工則工、宜商則商的特色發展之路，還應研究整個黃河流域協同發展的新路子。從資源消耗和經濟要素角度考慮，水資源作為沿黃九省農業、工業的共同消耗品，各地應打破地區界限，將水權作為共同資源協同管理，建立健全黃河流域水權交易的可行路徑，進而通過提升黃河流域水資源開發利用效率，提高區域經濟發展和人口承載能力。

（三）水權交易是重要的生態產品價值實現機制

2021 年4 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，明確提出探索在長江、黃河等重點流域創新完善水權交易機制。水資源作為農業、工業的共同消耗品，特別是在工業領域，還是能量轉換的載體和熱交換的介質，一邊聯系著重要物資資源消耗，一邊聯系著綠色生產生活方式，是實現循環經濟、節能減排、污水處理的重要媒介。在節水節能、污水廢水處理、水資源循環利用等環節中，水權交易是前置的核心環節。而以河流為基礎建立的水資源權益交易機制，能夠以效率導向合理分配水資源要素，既能打破現有水權交易局限于一省一市的空間布局，又能統籌流域整體發展。通過政府主導建立，開展市場化運作，吸引企業市場主體參與，可逐步解決水資源作為生態產品“難度量、難抵押、難交易、難變現”等問題，進一步完善綠水青山向金山銀山轉化的經濟機制，從源頭上探索形成具有中國特色的生態文明建設新模式，對實現碳達峰、碳中和的有益補充。

二、我國目前主要生態產品價值實現機制簡要研究

從制度層面看，生態產品價值實現機制主要包括生態產品調查監測機制、生態產品經營開發機制、生態產品保護補償機制、生態產品價值實現保障機制等。從生態產品的可交易規模看，目前可實現的主要包括碳排放權、排污權、用能權、水權等。本文主要從生態產品類別出發，簡要總結歸納現有生態產品價值實現機制。

（一）碳排放交易市場發展情況

2021 年7 月中旬，全國碳排放權交易市場上線，目前運行已滿半年，作為利用市場機制控制和減少溫室氣體排放，推動經濟發展方式向綠色低碳轉型的一項重要制度創新，全國碳排放權交易在過去10 多年間經歷了從試點城市先行到全國性制度探索的“兩步走”階段。2011年開始，北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳7 省市率先啟動碳排放權交易試點工作。2017年國家發展改革委印發了《全國碳排放權交易市場建設方案（電力行業）》和2020 年生態環境部出臺的《碳排放權交易管理辦法（試行）》，是全國層面的兩個整體性制度文件，也因此奠定了將發電行業首批納入全國碳排放交易市場。從經濟學角度看，碳排放交易市場采取了碳交易而非碳稅的模式，即更強調政府主導、更注重金融屬性、更注重資源配置效率。

（二）排污權交易市場發展情況

排污權是以交易污染權或污染者為污染付費的一種機制。2007 年財政部等三部委決定在天津、河北、山西等11 個省市開展排污權交易試點，隨后福建、安徽等地也自行探索地方排污權交易。一般情況下，試點地區政府部門既可以將排污權以一定價格出讓給有排污需求的企業主體，企業主體之間也可以相互轉讓所分配到的排污權，通過排污權交易實現迫使污染企業減排、提高污染防控意識的目的。從各地試點來看，大多數省份排污權交易規模差異大、企業間交易不活躍、透明度較差，同時由于缺乏全國性上位法和統一的交易制度，一地一策及標準不統一等情況，從某種程度上也讓交易價格公允性存疑。

（三）用能權（節能權）市場發展情況

用能權是指企業每年可消費的能源（電力、原煤、天然氣等）總量。國家發改委在2013年提出開展節能量交易示范試點工作，試點地區包括安徽、福建、廣東、江蘇、江西、北京、上海等。隨后在2016年國家發改委公布《用能權有償使用和交易制度試點方案》，首批試點地區包括浙江、福建、河南和四川。由于用能權、節能量交易的提出時間較晚，發展比較緩慢，至今仍然處于個別地區試點探索階段，也幾乎沒有與之配套的金融支持或融資工具。從試點實踐情況看，影響節能權、用能權交易市場建設的主要制約因素有以下幾點：一是缺乏國家層面統一的法律制度和交易機制；二是由于試點較晚，后續推廣與碳交易市場存在一定程度的重復建設；三是與碳排放相比，節能量評估、用能權配額的可操作性較差。

三、我國目前水權交易市場發展情況

（一）水權市場發展及交易情況

水權是指水資源的所有權及所有權上附著的使用權，水資源屬國家所有，水權交易一般指交易水資源的使用權。2014 年以來，寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅、廣東7 省份開展了水權交易試點。從公開信息披露情況看，上述7 省份試點主要內容包括水權制度建設、水資源使用權確權登記、水權交易流轉三個方面，所交易水權主要是農業用水居多。2016 年6 月，首個國家級水權交易平臺中國水權交易所正式開業運營，目前的主要交易類型為區域取水權交易和灌溉用水戶水權交易，采取的交易方式多為協議轉讓，比較依賴政府撮合，市場交易方式較少。從中國水權交易所公布的成交價格看，不同區域不同屬性的水權價格差異較大。如，2016 年山西中設華晉鑄造有限公司和山西運城槐泉灌區水權交易成交價1.2 元/立方米，同年寧夏京能中寧電廠和中寧國有資本運營有限公司水權交易成交價為0.93元/立方米，永定河上游官廳水庫、張家口市友誼水庫和響水堡水庫、大同市冊田水庫之間水權成交價格0.294元/立方米。

（二）寧夏新一輪水權改革重點

2021年，寧夏在全區范圍推廣用水權改革。此次用水權改革作為寧夏建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區“四權”改革的一部分，與2017 年用水權改革相比，此輪改革對象包括全區所有范圍內的生產與生態用水。其中，水權確權包括黃河水、地表水和地下水在內的所有生產用水，農業用水由上一輪確權到鄉鎮或干渠直開口或用水大戶，本輪農業用水權到村組或最適宜計量單元，有條件的確權到戶；工業用水由上一輪的按照取水許可證許可水量改為按照工業企業在公共管網覆蓋范圍內和不在公共管網覆蓋范圍兩種情況進行確權。同時，在用水權基準價方面，新建、改建、擴建工業項目實行用水權有償取得，現有工業企業中無償取得用水權的，統一按照基準價分年度繳納用水權使用費。在水價分類改革和水資源稅改革方面，農業用水實行定額內優惠水價、超定額累進加價，工業用水每超計劃量10%按現有供水價格50%加價。

四、黃河流域區域水權交易機制探析

從碳排放權、排污權、用能權試點和現行地方省份水權交易經驗可知，較為完備的生態產品價值實現機制應具有以下幾個特點：一是從地方試點階段過渡到全國統一推廣階段后，必須具備完備的頂層設計，包括法律制度及交易機制等方面；二是實現價值轉化的生態產品，最好具備標準化、可操作性、公允價值可計量等特點；三是要有全國或者區域范圍的可行性和可交易性；四是新的生態產品價值實現機制應避免與現行領域重復建設，盡量減少參與主體負擔。從以上四個特點看，水資源天然具有標準化、可計量等特點，相較于排污權、用能權，是較為容易實現價值機制的生態產品。而探索建立基于河流流域的區域用水權市場，可以發揮河流流域地理空間的密切聯系，能夠打破各省市獨立運作的局面，最大程度發揮區域協調和協同效應，具有較強的可操作性，且與目前碳排放交易市場對比，能起到良好的互補作用，可在不重復增加企業負擔的基礎上，從水資源利用角度激勵企業實現全生命周期降碳，助力實現碳達峰、碳中和目標。

（一）探索建立黃河流域區域水權交易機制

面對黃河流域水資源總量相對不富裕、時空分布不均、個別地區供水用水矛盾日益突出的基本情況，應盡快建立黃河流域區域水權交易機制，解決區域間、行業間水資源開發利用低效問題，以點帶面實現水資源從城市到省域的集中分配，進而以面促體實現黃河流域全空間水權科學管理，做好水資源要素合理調配，推進整體生態保護，服務流域經濟高質量發展。一是精準確權。做好全流域分段、分行業水量初始權屬界定與分解工作，對農業用水、工業用水精準劃分，嚴格落實水資源開發利用總量控制、用水效率和水功能區限制納污“三條紅線”要求。二是搭建平臺。建立黃河流域水權交易中心及相對應的協調機制，在統一框架平臺下開展水權二級市場交易，通過完善水價調節機制、交易與補償機制，迫使用水主體提高用水效率，引導高耗水行業產業提升節水能力，督促用水主體提高水資源利用效率。三是完善制度。加強頂層設計規劃，從服務全國河流流域的角度出發，制定完備的水權市場實施辦法，明確交易規則，加強對參與主體資格、交易數量及價格的監管，完善信息共享機制，促進水權交易與管理深度融合。四是生態保護。探索建立清水增量責任指標，統一流域區域內污水排污權管理，對灘區移民和農田休耕等完善生態保護補償，大力發展節水技術和節水產業，提高工業企業水循環利用，全面提升生產生活用水保障能力。五是服務“雙碳”戰略。把水資源管理與水資源應用置于碳達峰、碳中和大背景下研究，推動優化裝備升級、綠色改造、流程再造和產業布局，從用水、排水、污水處理全生命周期角度減少碳排放、增加碳匯、實現碳循環。

（二）完善配套流域水權交易的綠色金融支持體系

綠色金融支持體系和生態產品價值實現機制相互促進，生態產品價值實現機制的健康發展是金融發揮資金配置作用的前提，完備的金融支持體系又可以提升生態產品價值市場的透明度、活躍度和流動性，兩者相輔相成。對流域水權交易而言，應從開發綠色信貸產品、推進資產證券化、支持綠色保險創新、推動投融資多元化幾個方面發展基于水權的融資工具，優化金融服務，增加金融供給，為水權價值實現更大資源配置作用提供堅實金融保障。一是積極開發與水權相關的綠色信貸產品。鼓勵銀行業金融機構按照市場化、法治化原則，創新金融產品服務，為參與水權交易的市場主體提供賬戶開立結算等相關服務，加大對參與水權交易的市場主體中長期貸款支持力度，合理降低融資成本，提升金融服務質效。建立水權抵質押制度，根據市場主體可交易的水權額度評估抵質押價值，結合企業產品訂單及參與碳減排等情況，探索“水權抵質押+項目貸”模式產品，支持區域內生態環境提升和綠色低碳發展。二是探索建立黃河流域生態補償基金。建議由中央指導黃河流域九省設立黃河流域生態補償基金，統籌九省生態領域轉移支付資金，發揮財政政策補償和撬動作用。鼓勵政府性融資擔保機構為參與水權市場建設、從事水權交易的主體提供融資擔保服務，帶動引導相關產業基金、政府基金等參與到黃河流域水權建設上來。三是推進水權及其附著產品資產證券化。支持從事水環境修復、水務處理、節水環保等行業企業發行綠色債券，針對上述企業行業壁壘較高、生產周期較長、具有穩定現金流的特點，應加快資產證券化產品落地，引導利用“新三板”和區域性股權市場實現掛牌融資。四是積極支持綠色保險創新。加大與水資源開發利用相關的政策性保險開發推廣力度，引導保險資金積極支持水權價值實現。