關于行政事業單位預算管理的幾點思考

◎霍虹

引言：

預算管理的有效落實，對行政事業單位發展而言有著不容忽視的重要意義和機制，能夠幫助單位優化內部資源配置結構，提升單位資源利用率，提高整體管理水平，從而更好地向社會提供公共服務，更好的履行行政職能。

一、行政事業單位預算管理原則及目標

（一）原則

第一，堅持全面性原則。在具體工作中，行政事業單位應確保預算管理貫穿各預算業務全過程，強化對預算資金的管控力度。

第二，遵循重要性原則。行政事業單位在堅持全面性原則實施預算管理的過程中，還需要突出重點，加大對重大（關鍵）風險點的管控力度，對各預算崗位的重點監控，針對性地落實管控措施，加強重點防范，降低管理風險發生的可能性。

第三，嚴格按照透明性原則。在新《預算法》中，明確提出行政事業單位需要進行預算公開，行政事業單位遵循透明性原則，實施預算管理能夠顯著提高預算業務的科學性、規范性和透明度，有利于單位有序推進政務公開。

第四，堅持績效性原則。行政事業單位應在實施預算管理的過程中，樹立績效管理理念，逐步建立并不斷調整與完善績效管理機制，確保實現預算管理的全過程追蹤，為問責機制的有效落實提供保障。

第五，適應性原則。以單位內部組織層級和業務層級為基礎，在結合國家政策法規的基礎上，實施與本單位實際情況相契合的預算管理。同時，加強動態化管控，持續優化和完善預算管理體系。

（二）目標

首先，為單位各預算業務活動的合法性和合規性提供保證。行政事業單位必須嚴格按照國家在預算管理、會計管理、審計管理等方面頒發的政策法規開展預算業務活動，提高單位預算業務活動的合法、合規性，有效減少甚至是完全杜絕各類違法違規行為，確保單位在法律允許的范圍內開展各預算活動。

其次，確保預算資金合理使用，為單位提升公共服務水平奠定基礎。行政事業單位的主要職能是公共服務職能和行政職能，如何提高預算資金使用率是行政事業單位實現穩健運行以及管理目標的關鍵一步。現階段，行政事業單位在預算管理實施過程中存在著諸多問題，如預算資金編制的合理性較低、預算執行不到位且管控力度不足、績效評價體系不完善等，單位整體的預算資金使用效率低下。基于此，行政事業單位需要加強預算管理，針對預算資金做好風險防控，提高預算資金使用率，為單位履行職能提供保障。

最后，降低風險發生的不確定性，加強風險防控。部分行政事業單位尚未制定完善的預算管理機制，在具體工作中也存在諸多問題，導致單位時常發生貪污腐敗等違法亂紀行為，在導致國家預算資金流失問題進一步加劇的同時，也產生了惡劣的社會影響。所以，將風險防控和加強腐敗防范作為實施預算管理的目標之一，是行政事業單位區別于企業預算管理的主要特色，現實針對性特點格外凸顯。行政事業單位應借助于預算管理優化內部業務流程，在遵循“三公”原則的基礎上，優化資源配置，實現最佳化。同時，加強廉政建設，充分發揮預算管理的控制作用，提高單位風險防控能力，降低腐敗行為發生的可能性。

二、行政事業單位預算管理實施中存在的問題及原因

（一）問題

1.預算管理理念薄弱。

正確認識預算管理，樹立預算管理理念，是行政事業單位有效落實預算管理的前提條件和重要基礎，但實際上，部分單位對預算管理的認識具有明顯的片面性和滯后性特征，對預算管理的重要性認識不到位，簡單地將預算看作一種工具，弱化了預算在管理中的優勢作用。從當下行政事業單位預算管理實施現狀來看，大部分單位都將預算管理納入了財務部門工作范疇，但在長期的運行管理中，單位內部業、財部門相互獨立，缺少必要的聯系，財務人員對單位各業務活動的掌握程度淺顯，編制的財務預算規劃極可能與單位各業務不相契合，往往需要經歷多次的溝通交流才能夠確定。

2.預算編制的科學性有待提升。

第一，部分行政事業單位對預算編制的要求、內容和程序的了解不足，難以確保預算編制環節的合法性和合規性，預算編制內容不完善。同時，大多數單位在預算編制環節所使用的預算編制模式較為單一，影響著預算編制的合理性。

第二，在預算編制前，單位各部門之間的溝通交流不到位，難以確保所搜集的各項預算編制基礎數據的真實性和完善性，甚至會滋生基礎數據鉤稽錯誤，無法真實的將單位實際的預算資金需求呈現出來。

第三，財政撥款是行政事業單位最主要的資金來源，在預算申請環節，單位為了足額獲取財政資金，甚至是超額獲取，一般不會將單位自有資金考慮在內。如某全額撥款單位，在申請財政資金時不考慮單位存量資金，影響著單位收入預算編制的全面性、準確性和合理性，存量資金一直未被有效利用，不利于單位提升資金利用率。

3.預算執行不到位。

一是，預算調整的隨意性凸顯。一般來講，預算一經批復，如無特殊情況，不予調整。但當執行過程中，國家政策出現重點調整和變更、公共突發事件、特大地質災害等情況時，應結合實際情況，有針對性地進行預算調整。但是在具體實務中，部分單位在預算執行過程中隨意調整預算，沒有嚴格按照預算規劃執行，隨意更改資金用途，沒有嚴格按照預算調整審批流程和權限報批，在一定程度上削弱了預算管理的約束性和嚴肅性。

二是，財務審核不嚴格，預算執行效率有待提升。在深化改革背景下，政府對降低行政運行成本的重視度不斷提升，在具體工作中，各單位也在持續規范“三公經費”的支出，但仍舊存在一定問題，如費用報銷手續不完整等。同時，預算執行控制涉及多方面內容，如政府采購、合同簽訂、收支審批等，業、財部門相互獨立，內部溝通協作水平低下，無法按照既定規劃有序推進預算執行進程，極易產生資源浪費問題。

4.預算監督效率低下。

在預算執行過程中，部分行政事業單位忽視了預算監督的重要性，單位尚未對其制定完善的監管機制，整體監管水平較低。部分事業單位雖已在內部針對預算管理構建了相應的監管機制，但落實不到位，致使其流于形式，制約著單位提升預算管理水平。部分單位尚未在內部設立獨立的監管部門，無法追蹤預算管理全過程，內部監督不到位。同時，受行政事業單位自身職能屬性的影響，單位在預算管理實施過程中，需要接受社會各方的監督和評價，以顯著提升預算管理的公開性、公正性和透明度，但在實際工作中卻落實不到位，貪污腐敗問題時常發生。

（二）原因

1.尚未建立完善的組織機制。

針對預算管理制定完善的組織機制，是行政事業單位實現預算管理貫徹落實的必然要求，直接影響著單位預算管理實施質量。具體來講，單位應建立決策機制、執行機制和監督分權制衡機制；議事決策機制和問責機制；部門溝通機制；預算公開機制；內部監督機制等。例如：如單位尚未建立完善的部門溝通機制，在具體工作中，各預算執行部門無法實現預算信息的實時共享。

2.預算分析指標的合理性不足，預算績效評價制度不完善。

從當前實際工作情況來看，部分行政事業單位忽視了預算指標分析，甚至是不開展相關工作，輕視決策分析工作開展，對決算數據分析結果的利用效率低下，這是導致單位預決算脫節的主要原因之一。

預算績效評價在行政事業單位的運用時間較短，單位的預算考評工作更多地側重于預算執行的事后評價，沒有將績效評價貫穿預算管理全過程，對預算執行環節的管控不到位，預算執行效率有待提升。

大部分行政事業單位將預算考評工作納入財務部門工作范疇，由于單位在預算編制環節，尚未制定合理的整體支出績效目標和項目支出績效目標，甚至完全不制定，導致預算執行后財務部門難以基于績效目標對項目支出進行自評，無法出具自評結果，為了完成工作任務，財務部門會以單位具體賬目為依據進行填寫，由此生成的評價報告也未反饋至各業務部門，考評報告形式化。

3.風險評估流于形式。

部分行政事業單位沒有在預算活動開展之前就預算的重點風險點開展梳理與評估工作，識別機制不完善，難以精準識別各風險因素，對后續風險防控工作的開展造成較大阻礙，一旦風險發生，單位將面臨重大損失，這無疑弱化了預算管理的優勢作用。為了加強風險防范，提高抵御風險的能力，單位必須落實風險評估，在日常管理中做好風險評估工作，及時發現各種預算管理風險，做好查漏補缺工作，以便于降低風險的不確定性，將風險控制在單位可承受的范圍之內，減少單位損失。

三、行政事業單位預算管理的優化策略

（一）樹立正確的管理理念，加強環境建設

實施預算管理，提升預算管理水平，是行政事業單位在深化改革背景下的必然要求。行政事業單位應正確認識預算管理，加大預算管理在內部的宣傳力度，在單位內部營造良好的工作氛圍，為預算管理工作開展奠定基礎。

第一，完善預算管理機制。行政事業單位應在遵循“科學、有效、透明、制衡”四大原則的基礎上，結合單位實際工作情況，設立包含預算決策機構、預算監督機構、預算執行機構在內的預算管理組織機構，將預算管理實施過程中的決策、監督和執行進行有效分離。在此基礎上細化各崗位職責權限，設置關鍵崗位，落實不相容崗位分離制。同時，行政事業單位應建立健全預算管理機制，約束和規范各預算管理活動。

第二，健全預算議事決策機制。針對預算決策，行政事業單位可以選擇適用集體研究審批法、專家詢問法等，針對重大預算決策，應嚴格落實民主集中制，以便于提高決策的科學性。針對專業性較強的預算活動，單位應聽取專家建議，或者是進行技術咨詢。同時，單位應健全并有效落實責任追究制，做到“誰決策、誰負責”。

第三，優化部門間的溝通協調機制。行政事業單位應落實歸口管理，強化各部門之間的信息交流。歸口管理是強化內部工作溝通的有效手段之一，是指單位以實際管理要求為基礎，嚴格按照管理事項的性質，在結合本單位實際情況的基礎上，清晰各業務歸口管理責任單位。所以，在實施預算管理的過程中，單位可以設立歸口管理部門，強化各部門之間的溝通。

第四，落實預算公開機制。建立并落實預算公開機制，持續推進預算公開，對行政事業單位實現預算管理的貫徹落實以及提升預算管理水平有著不容忽視的重要作用。公開預算與“三公”經費等財務信息，有利于單位降低腐敗發生的可能性，提升預算資金利用率，強化各部門預算管理，完善現代治理體系，提高現代治理能力，提升公共績效。

（二）健全預算績效管理體系

首先，合理編報績效目標，科學設置績效指標，確定目標值，從而提升編制質量；其次，實時跟蹤預算資金的績效目標，及時發現其中存在的問題并有效落實糾改措施，確保單位達成績效目標；再次，行政事業單位應在內部設立預算監督部門，在遵循“三公”原則的基礎上，有效開展預算績效評價工作，并出具評價報告；最后，行政事業單位應加強績效考評結果與獎懲機制的關聯性，以績效評價結果為依據，有針對性地落實獎懲機制。預算監督部門需要及時向各業務部門做好預算績效評價結果的反饋工作，以便于各業務部門及時掌握績效評價結果。提高評價報告的利用率，可以根據評價報告的相關內容，發現單位預算管理中存在的問題并制定相應的優化措施，為單位提升預算管理水平和績效管理實施效率奠定基礎。

（三）提高預算編制的合理性

首先，在預算編制的過程中，單位應加強財務部門與各業務部門的溝通聯系，在遵循“兩上兩下”程序的基礎上，合理編制部門預算；其次，選擇合適的預算編制方法。單位應根據實際情況，選擇多種預算編制方法進行組合使用，如滾動預算與固定預算等，尤其是要提高對零基預算編制方法的重視程度，積極在單位內部建立健全“全口徑、一體化”的預算編制體系；最后，加強項目庫管理，有效解決資金閑置問題。

（四）加強預算執行，提升預算執行效率

第一，行政事業單位應嚴格遵循現有預算管理制度，結合財政部門對預算執行時限的相關要求，科學編制預算執行方案，明確預算執行時間節點和具體的工作措施；第二，動態化監督預算執行全過程。單位應充分使用預算管理系統，實現預算執行的全過程追蹤，及時發現預算中存在的問題并進行糾正；第三，建立相應的調度制度。在執行過程中，針對預算執行過慢的支出和項目，行政事業單位可以召開專題會議以進行調度，尤其是針對規模較大的經費支出以及重點項目，應深入分析造成預算執行過慢的根本原因，并針對性地提出可行性較強的改進方案，為單位完成年度預算目標提供保障。

（五）完善監管機制，做好預算監督工作

一方面，做好風險防控。首先，行政事業單位應在內部組建風險評估小組，主要負責搜集預算管理的風險信息、風險識別和風險界定工作。相關人員應從內外部發展環節著手全面搜集信息數據，并做好篩選工作，合理歸納并進行分類。精準識別內外部風險，并深入分析造成該風險產生的原因、風險類別以及風險發生的可能性，合理評估風險等級。綜合使用定量分析與定性分析法，科學界定風險。其次，行政事業單位應嚴格按照“合規性、全面性、審慎性、適時性”原則，結合預算風險點的實際情況，制定有效的風險防控措施，將預算風險管理貫穿單位預算管理的各個環節，逐步形成并持續優化風險管理機制。

另一方面，加強預算監督。第一，行政事業單位應充分發揮內審的監督職能，制定完善的內審監督機制和預算控制機制，在提高預算編制、預算執行等環節規范性的同時，逐步在單位內部建立完善的預算監管體系；第二，行政事業單位應自覺接受外部監管，加大對出現違規違紀個人與單位的懲處力度，為單位提升預算管理水平奠定基礎。

四、結束語

總而言之，在深化改革背景下，加強預算管理已經成為行政事業單位推進精細化管理的有效手段之一，是單位更好履行職能義務的必然要求。目前，單位在具體工作中仍舊有較多問題以待解決，單位需要根據實際發生的問題針對性地落實整改策略，做好風險防控，為單位提升預算管理水平奠定基礎。