加快城鄉統一建設用地制度改革提高土地資源使用效率

孟宇 牛成玉 詹可勝 胡昊

（錦州市自然資源服務中心，遼寧錦州 121000）

統籌安排城鄉生產、生活以及生態用地，以滿足鄉村產業和基礎設施用地合理需求為目的，促進城鄉融合發展原則進行的國土空間規劃編制是基于城鄉統一建設用地市場為前提。新修訂的《土地管理法》在賦予了農村農業行政主管部門和鄉鎮人民政府相應的行政管理職能同時,對于農村經營性建設用地市場的建設做了原則性規定，為深化農村土地制度改革、建設城鄉統一的建設用地市場奠定了法律的基石，還需要在今后工作中不斷改革、創新土地管理方式以及采取適應現實情況的管理措施，才能達到建立城鄉統一建設用地市場實現土地要素市場化配置機制。

一、現行土地市場管理制度及運行中的問題

集體土地征用和國有土地收回條件與征收標準長期以來為地方各地政府操控，國有土地一級市場也一直為政府所壟斷，多數地區集體土地仍未被允許入市，并且在集體經營性建設用地入市試點工作結束后也仍未未出臺可操作的相關國家政策。

1.國有土地使用權出讓程序的“一刀切”

國土資源部發布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》之后，各地在建設用地出讓時多以招標、拍賣或者掛牌方式出讓，特別是《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）明確“工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓”之后，掛牌出讓方式集招標出讓與拍賣出讓的優勢于一體，遵循“價高者得”之原則，以追求土地價值最大化。很多地區還允許自然人參加掛牌競買活動，但只明確了“參加競買的自然人需在一定期限內以法定代表人身份注冊具有相應資質企業的要求”，即便是對涉及行業特許經營行業的也采取掛牌交易的方式，根本不考慮掛牌競得者能否取得特許經營許可、新注冊企業能否及時取得相應資質導致流拍而引發爭議。

2.出讓土地仍存在未凈地先出讓情形

雖說多年以來各地均出現過因未凈地出讓問題引發訴訟和群體上訪事件，仍有未完成土地和地上物征收的地塊通過招標拍賣掛牌方式出讓，只是在出讓文件中中明確了“經市政府同意本次出讓地塊規劃范圍內的土地使用權由政府收回，由征收實施單位依法對土地使用權人進行安置補償，完成安置補償后，依法辦理注銷登記。”多數征收實施單位對土地和地上物補償未能完成就開始施工建設，登記機關往往根據征地單位或者被征地集體經濟組織的一紙證明就注銷了土地和地上物的所有權，因此引發大量的群眾上訪和行政訴訟案件。

3.在土地及地上附著物征收過程中錯誤的實施“同地同價”

同地不同價明顯的有違公平補償的原則，不僅給補償低的一方造成了損失，同時也在人為地制造出征收矛盾。有些地方政府錯誤的以“同地同價”理論來實施土地及地上附著物征收，根據其制定“區片綜合地價”對被征收集體土地進行補償，無論何種地類均按照耕地均價折算，菜田、大棚、溫室等農業設施則按照區片地價加附著物來補償，根本不考慮宗地對于區片綜合地價的修正系數和菜田的開發成本，對于國有土地則按照有無“土地出讓批準文件”采取無償還是有償收回。

4.征收集體土地為國有的條件被地方擅自擴大

我國對集體土地征收的前提條件一直是“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”然而上世紀90年代，許多農村“兩戶”和涉農、支農企業使用的土地被征為國有并按照使用用途辦理了出讓手續；1998年修訂的《土地管理法》明確規定了土地用途管制制度，雖農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的為法律所認可，但這些集體土地很多仍被征為國有并辦理出讓手續。

5.集體經濟組織處置土地被認定非法轉讓的問題

各地土地行政主管部門對于集體土地非法轉讓認定主要是依據《國土資源違法行為查處工作規程》，而且多數時候還要看法律后果而不只是看協議，但是對于審計、紀檢、監察和公安部門來說集體土地除了符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的外只要發生了交易就可以認定非法轉讓，因此集體經濟組織和使用集體土地的企業負責人被追究刑事責任的也不在少數。

6.集體所有的土地入市仍被嚴格限制的問題

“三塊地”試點推開之后，廣東等省對集體建設用地入市已經有了明確的說法，然而在北方很多城市和鄉村對集體土地原社隊辦公場所、廢棄學校和閑置的農村宅基地仍然限制頗多，而且城鎮建設用地增加和農村建設用地減少的增減掛鉤政策實施后城鎮新增建設用地征收稅費也不肯用于支持新農村建設，即便是農村內部利用增加掛鉤政策來實施拆舊建新，往往在拆舊未完成復墾前不肯給新增建設用地辦理相關手續，造成了超越過渡期的“違法用地”被處理。

二、影響城鄉統一建設用地市場建設的主要因素

雖說影響城鄉統一建設用地市場建設的因素很多，但是主要還是法律依據不充分、沒有可操作性規范、過度執法威懾力、法律知識的普及度和不完善的保障、救濟措施。

1.嚴重滯后的法律、法規和配套的政策性文件

從第一次提出建立城鄉統一建設用地市場到目前已經十數年，國家對于集體土地入市的試點也已完畢，雖《土地管理法》《土地管理法實施條例》進行了相應修改，由于現行制度禁止宅基地轉為經營性建設用地，用途特定的公益性建設用地多數也缺乏與經營性建設用地相互調劑的空間[1]，要想將集體經濟組織在現實中將集體經營性建設用地像自然資源管理部門出讓國有土地一樣規范化是不可能的，仍然需要各地因地制宜制定規范性文件。

2.不規范的執法體制是建立統一建設用地市場最大阻礙

繼全國性黨政機關改革之后，行政執法體系改革基本完成，但是由于審計部門、市場監管、自然資源管理與不動產登記機構、監察機關、公安機關等部門之間對于土地非法轉讓仍然存在管轄權不明、表面上的配合機制等原因，加之監察機關、公安機關對于案件發現、受理渠道以及對于涉案人員可以采取人身強制措施這一特殊手段，各單位工作人員過于對權力以及經濟利益的追求，從而阻礙城鄉統一建設用地市場的建立。

3.心目中長期存在定性思維是工作不能推進的主要原因

在實際工作中，很多基層工作人員對于工作一直保持保守心態，堅持“不求有功，但求無過”的觀點，但是部分領導以及執法人員觀點卻與之相反，想要樹立領導的權威以及展現獨特的執法手段，而且各單位執法人員對于相關法律、法規和政策性文件理解的差異造成了僵化的以文件落實文件的工作模式；更不排除一些領導和工作人員為了一己私利故意刁難、拖延造成了“新的違法”，對待違法占地和相關責任人被地方政府采取強制手段拆除房屋、公安機關和監察機關采取限制人身自由等強制措施雖有違法之嫌，但是很少有被侵權人肯告訴的，由此可見政府強制手段的威懾力不小。

4.集體經濟組織集體土地所有權、管理權弱化

1982年生產隊解體之后，很多生產隊（后來的村民組）失去了集體所有土地的管理權，后來合村并鎮之后，鄉鎮集體經濟組織管理權為各鄉鎮政府所代替，而農村集體土地所有權發證工作多發到村級集體經濟組織，雖有獨立核算的村民組存在，其土地所有權和管理權也多為村民委員會代為行使；個別地區成立了（村、組）集體經濟組織資產管理機構，但受相關法律法規和人員素質等因素限制，資產管理機構對集體經濟組織資產管理多局限于土地、房屋的出租和使用。

5.法律知識普及程度并不高

我國目前主要的普法方式多為張貼標語、開設學習講堂、開展法律知識問卷和知識競賽、組織演講和文藝演出活動、特定日期的街頭宣傳，以及各門戶網站發布相關法律條文、法律釋義、知識問答等，并且普法內容也較為固定化、簡單化。執法人員在調查取證以及走訪群眾時宣傳的條款多為是對現實處理案件有利的信息和法律、法規的禁止性條款，對法定救濟渠道以及救濟程序更不會解釋。

三、對建立城鄉統一建設用地市場的幾點建議

建立城鄉統一建設用地市場需要有完善的法律依據、規范且有可操作性的程序、強有力的執行力、法律知識的普及和相對完善的保障措施，同時更加需要基層政府和集體經濟組織的全面配合。

1.立即完善相關的法律、法規和配套的政策性文件

“三塊地”試點工作不能一再延期，針對《土地管理法實施條例》中關于集體經營性建設用地相關問題的調研和配套法律、法規擬訂工作應同步進行，應根據廣東等省市對集體土地入市的試點經驗和教訓立即制定《促進土地市場健康發展條例》或者《完善城鄉統一建設用地市場的決定》，而后國家發改革委與自然資源部抓緊制定配套文件，各地再根據實際情況參照制定地方性法規，解決無法可依和不同地域政策差異問題。

2.完善土地征收補償制度、適當拓寬補償規模

在土地征收工作中不僅要根據土地以及地上物的現實價值和預期收益給予相應補償，還應補償土地和房屋權利人的因土地征收和房屋拆遷而造成的經濟及其他損失，更要考慮被征收人生活水平不降低，另外，無論被征收的土地是國有土地還是集體土地，“同地同權同價同責”體現了城鄉統一的建設用地市場構建的多元目標[2]。

3.入市的集體經營性建設用地范圍應當按照國土空間規劃來控制

可以進入城鄉建設用地市場的集體經營性建設用地不應有存量與增量之分，而是以現行土地利用總體規劃和編制中的國土空間規劃為準。

第一，對于現有的存量集體經營性建設用地，符合規劃的可以入市；不符合規劃的經營性建設用地的不準入市。

第二，對于現狀用途不屬于集體經營性建設用地，但是按照規劃可以用作經營性建設用地的，例如宅基地整理后節余的建設用地按照規劃可以用作經營性建設用地的，或者按照規劃將其他公益性集體建設用地調整為經營性建設用地的，或者廢棄地等，均可以入市，從而讓農民更好地分享土地發展權的收益[3]。

4.對集體經濟組織相關人員全面開展法律培訓

國有土地一級市場長期以來由各地政府、自然資源和農村農業行政主管部門所掌控，但是涉及農村集體經濟組織時，行政機關無法越俎代庖對其進行執法。但是實際工作中，工作人員往往因為不知情等原因超越職權進行工作。故針對此現象，對于工作人員應當采取多種方式進行法律培訓，也可以采取業務指導的方式來輔助集體經濟組織負責人開展相關工作。只有工作人員對于相關法律法規制度熟記于心，才能更好地進行工作，保護土地使用人的合法權益。

5.全面實現資源共享、政務公開

各級國土空間規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃需在其有效范圍內進行公開，同時可以將各個規劃數據庫、土地利用數據庫、城鎮和鄉村土地調查數據庫、不動產登記數據庫均應掛接到智慧中國系統中來，只有完全公開透明的數據庫，才能便于市場主體在利用城鄉建設用地上可以更快地做出抉擇。

6.規范的行政執法行為、完善聯合辦案機制

建設用地市場各監管部門要嚴格按照法定程序辦理各項事務，完善調查取證、案件移送、聯合辦案機制，嚴格限制監察機關和公安機關對涉案人員采取人身強制措施范圍和時段，至少要保證對涉案人員采取人身強制措施最終認定違法行為應與采取措施前認定違法行為和情節一致，各機關對于群眾舉報、投訴要認真審核，經辦人員均需簽署個人意見，對于錯案責任不能因領導的提拔而不追究。

7.提升執法人員自身素質，建立完善的監督機制

由省市政府進一步明確審計部門、市場監管、自然資源管理與不動產登記機構、監察機關、公安機關等部門就城鄉統一建設用地市場案件的管轄權，按照“誰執法、誰普法，在執法活動中普法”原則，要求執法人員在調查取證和走訪群眾時不僅宣傳是對案件辦理有利的信息，還要宣傳在案件處理法律后果、救濟渠道，更要詳細且書面告知相應的實體程序和法律條款。

8.將主動糾正錯誤、改進工作作風納入黨政機關績效考核

在各黨政機關中開展“發揮主觀能動性、創新工作方法”活動，定期、不定期對各級黨委和政府的決定涉及內容進行全面清理清查，徹底的清理、糾正與上級文件精神相悖的文件和工作做法，對工作失誤造成群眾上訪的不僅要及時改進工作方法和手段，還要認真歸納總結、吸取教訓，將清理相悖文件精神和及時糾正工作方式、總結經驗教訓材料等納入黨政機關政績考核的范疇，更好的提升工作效率以及質量。

四、結束語

建設城鄉統一的建設用地市場是新時代加快完善社會主義市場經濟體制的要求，也是促進鄉村振興的必要手段，建立城鄉統一的建設用地市場不僅需要完善社會主義市場經濟法律制度，更需要進一步完善權力制約和監督機制。