全面推進鄉村振興背景下村莊規劃編制的思考及對策

彭兵根

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是全面建設社會主義現代化國家、促進全體人民共同富裕的一項重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手，具有重大現實意義和深遠歷史意義。鄉村振興，規劃先行。黨的十九大以來，黨中央、國務院先后出臺一系列加快推進鄉村振興戰略的重大意見，明確提出要強化鄉村振興規劃引領，各地區各部門要編制鄉村振興地方規劃和專項規劃或方案，形成城鄉融合、區域一體、多規合一的規劃體系。2019年1月，中央農辦等五部委聯合發布《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》指出，把加強村莊規劃作為實施鄉村振興戰略的基礎性工作，持之以恒推動鄉村振興戰略落實落地。2022年1月，中共中央、國務院《關于做好二〇二二年全面推進鄉村振興重點工作的意見》明確指出，統籌城鎮和村莊布局，科學確定村莊分類，加快推進有條件有需求的村莊編制村莊規劃，扎實穩妥推進鄉村建設。

村莊規劃作為鄉村振興戰略基礎工作，是鄉村地區開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、進行各項建設的法定依據，在鄉村振興中起著先導引領等重要作用。新時代新階段，如何編制管用、實用、好用的村莊規劃，進一步理清村莊發展思路、優化空間功能布局，進一步夯實農業生產能力基礎、發展壯大鄉村產業、保障農民合法權益、節約集約保護利用資源，使之更有效率、更高質量服務保障鄉村振興戰略發展大局，既是全新前沿的科學技術研究課題，更是當代國土空間規劃工作者一項重要使命和重大任務。

一、注重頂層設計，解決好村莊規劃“如何編”的問題

圍繞推進鄉村振興和實現共同富裕，科學把握鄉村差異性和發展走勢分化特征，做好頂層設計，注重規劃先行，統籌謀劃鄉村產業發展、基礎設施、公共服務、生態環境保護等主要布局，形成田園鄉村與現代城鎮各具特色、交相輝映的鄉村發展形態。

1.牢固樹立綠色發展理念

科學合理且具有辨識度的規劃理念是鄉村規劃的前提和精髓。要深入踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色科學發展理念，堅持保護優先、綠色低碳原則，嚴格轉落上位規劃確定的永久基本農田、生態保護紅線等各類控制線及管控要求，尊重村莊自然環境，細化山水林田湖草沙等自然及人文保護內容，探索推進全域土地綜合整治和生態修復，科學開展國土綠化和村莊綠化，推動鄉村生產生活方式綠色轉型。

2.科學做好村莊規劃設計

對標黨中央、國務院《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》和自然資源部《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》等要求，充分梳理國家、省、市、縣、鄉推動鄉村振興發展的宏觀背景，立足村莊實際和優勢，科學謀劃設計，提出村莊規劃的指導思想、規劃原則、建設目標、功能目標、產業目標等。按照宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商要求，統籌規劃農業生產與生活、生態空間布局，促進形成具有辨識度的村莊發展體系，避免陷入大拆大建和規劃“千村一面”的困境。

3.主動做好上下結合文章

按照因地制宜、上下對應原則，組織規劃專業人員深入鄉村調研，全面調查摸清村莊區位交通、自然資源稟賦、社會經濟發展、人口構成、土地利用、居民點分布、生態環境、歷史文化資源等現狀，結合各地區“十四五”規劃戰略部署和上位國土空間規劃要求，深度分析村莊發展潛力，系統評估研判村莊基礎建設現狀、存在問題及成因，廣泛征求群眾意見，科學確定村莊發展定位，合理提出近、遠期村莊發展目標，確保村莊規劃科學精準、上下結合、彰顯特色。

二、堅持需求導向，解決好村莊規劃“編什么”的問題

村莊規劃專業性強，牽涉面極廣，必須堅持以需求導向為目標，綜合考慮資源環境條件、經濟社會發展和人口規模等需求，統籌謀劃、全面評估，精準定位、精心編制，努力做到符合政府管控要求、滿足村集體發展需求和以人民為中心民生需求三者高度統一，切實提高村莊規劃科學性實用性，推動鄉村實現可持續發展的良性互動。

1.精準精細分區分類分型

依據省、市級上位國土空間規劃分區指引，按照“省市分區、縣級分類、鄉級分型”原則，從不同維度對村莊進行精細分區分類分型。堅持以省級國土空間規劃確定的區域發展格局為引領，綜合山水林田湖海沙草等自然資源情況，將鄉村精確區分為平原地區、山地丘陵地區、沿海沿河地區和其他重點地區，引領鄉村高效生產、品質建設。結合上位國土空間總體規劃要求，依據村莊發展潛力、人口變化、資源稟賦、人文景觀等，將行政村統一分為集聚建設、整治提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并等五種類型，強化村莊輻射帶動和示范作用。立足鄉鎮級國土空間規劃要求，在充分分析自然村人口規模、發展水平、空心化程度等要素基礎上，將行政村內自然村分為“增量型、等量型、減量型”三種類型，實現村莊用地布局優化和有機更新。

2.科學合理確定內容尺度

按照自然資源部關于加強村莊規劃促進鄉村振興通知中“八個統籌，一個明確”總體要求，根據上位所需、村莊所能、村民所盼、未來所向原則，遵循城鎮化和農業農村發展客觀規律，合理確定全省村莊規劃的編制內容的深度和尺度，將邊界劃定與管控、居民點用地規劃、配套設施規劃、歷史文化保護、安全防災減災、土地綜合整治、村莊設計與風貌營造等七項內容作為村莊規劃的核心內容，科學確定村莊“生產、生活、生態”三生空間布局，明確村莊經濟發展、國土空間開發保護、人居環境整治等各項約束性、預期性指標，重點突出村莊價值和發展動力，牢牢守住農村自然生態安全邊界。同時，在堅持紅線、底線剛性管控前提下，對規劃期內確定使用、但暫時無法明確具體規劃用途的建設用地，可采取“留白”方式處理，為未來布局優化、項目落地預留空間，提高村莊規劃編制的靈活性和匹配度。

3.因地制宜統籌產業發展

產業是鄉村振興的核心載體。結合村莊自然生態環境、特色資源要素及發展現實基礎，統籌規劃村域內第一、第二、第三產業空間布局，打造集約高效生產空間，營造宜居適度生活空間，保護山清水秀生態空間，以高質量國土空間布局引領構建融合性鄉村振興產業體系。加強城鄉統籌聯動，通過村莊規劃引導鄉村產業布局積極融入城市經濟發展戰略，狠抓一鎮一業、一村一品，積極推動農產品深加工、傳統手工業高附加值轉化，推動鄉村振興與區域經濟發展對接。圍繞保障國家糧食安全戰略目標，嚴格落實農業功能區制度，積極構建布局合理、相互融合的特色農產品優勢區和特色農業產業集群，做大做強做優特色農業產業。積極保護利用鄉土文化，在統籌保護村莊格局等整體空間形態基礎上，深入挖掘推動歷史文化、特色景觀等鄉村特色文化資源與其他產業深度融合發展，為鄉村振興提供文化滋養。

三、強化統籌協同，解決好村莊規劃“誰來編、怎么編”的問題

村莊規劃編制是一項戰略性系統性的工程，各地各有關部門嚴格對照上位規劃要求，切實發揮黨的領導和組織制度優勢，精心組織、周密部署，穩扎穩打、善作善成，高質高效推進村莊規劃編制落實落地。

1.加強組織領導，建立協同推進工作機制

認真落實中央統籌、省負總責、市縣抓落實，五級書記抓鄉村振興要求，加強對村莊規劃編制工作的領導，建立政府領導、自然資源部門牽頭、多部門協同、村民廣泛參與、專業力量支撐的工作機制，精心部署村“兩委”動員黨員、村民等共同參與編制，形成村莊規劃合力。省級自然資源主管部門統一制定印發村莊規劃編制指南、導則等，各級政府負責本轄區內的村莊規劃工作，市、縣級自然資源部門負責村莊規劃編制的技術指導、業務培訓等工作。原則上，跨鄉鎮聯合編制的村莊規劃由縣級人民政府組織編制，單個村莊規劃由鄉鎮人民政府組織編制。村莊規劃必須由具有相應規劃編制資質的單位以及具有相應規劃編制經驗的規劃師承擔。

2.堅持開門編制，充分發揮村民主體作用

村莊規劃編制工作要依托村黨組織和村民委員會開展，由鄉鎮黨委政府、縣（市）政府有關部門、規劃設計單位、村民代表共同組成村莊規劃編制工作組，開展現場踏勘和駐村調研走訪，詳細了解村莊歷史文化背景和村民意愿，結合實際確定編制內容。規劃文本形成后，應組織村民參與集體決策。規劃報批前，應在村內進行公示，經村民會議或村民代表會議討論同意，逐級報送上級政府和部門審核論證后，統一納入省級國土空間規劃“一張圖”信息系統。

3.強化調度評估，確保規劃編制落地落實

各地要將村莊規劃工作納入市縣黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略實績考核范圍，并作為向上級黨委政府報告實施鄉村振興戰略進展情況的重要內容?？h級黨委政府要加強村莊規劃工作調度，建立信息報送和工作反饋制度，及時發現和解決村莊規劃工作中存在的問題。規劃批準后要依法公開并嚴格執行，任何單位和個人不得隨意修改、違規變更，切實維護規劃的剛性，確保鄉村振興一張藍圖干到底。