淺談遼寧存量建設用地盤活利用對策

馬紅敏 段宏博 付博

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

隨著我國城鎮化進程，城鎮數量和規模不斷增加，城鎮用地隨之增長，城鎮建設占用耕地與耕地保護、糧食安全矛盾逐漸突出，同時，城鎮建設用地粗放利用、低效利用、結構不合理等問題加劇了人地矛盾。盤活和充分利用存量土地，優化城鎮土地利用結構，提高城鎮土地集約利用水平，逐漸上升為國家戰略。2020年，中共中央國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中，將鼓勵盤活存量建設用地納入其中。要求充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，以多種方式推進國有企業存量用地盤活利用，深化農村宅基地制度改革試點，深入推進建設用地整理，完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，為鄉村振興和城鄉融合發展提供土地要素保障。盤活存量土地，節約集約用地，提升城鎮建設用地利用率，成為轉變經濟增長方式的重要抓手。如何積極盤活存量土地要素資源，促進土地節約集約利用，服務于遼寧振興，促進遼寧經濟綠色生態、高質量、可持續發展，是我們亟待研究探索的重要課題。

一、存量土地

盤活存量土地，首先要了解存量土地。所謂存量土地，廣義上講是泛指城鄉建設已占有或使用的土地，狹義上講是指現有城鄉建設用地范圍內的閑置未利用土地和利用不充分、不合理、產出低的土地，即具有開發利用潛力的現城鄉建設用地，特指現有城市建設用地中低效利用的、破產企業閑置的建設用地、需要調整的不符合城市規劃的其他建設用地。實際工作中，我們所要盤活的存量土地主要是指狹義存量土地。

二、盤活存量土地的重要意義

珍惜每寸土地，合理利用土地是由我國人多地少的國情決定的，盤活存量土地是節約集約利用土地的重要措施，也是落實國家科學發展觀，促進經濟社會可持續發展的必然選擇；盤活存量土地對于城鎮土地利用結構的優化，提高城鎮土地使用功能和產出效益，對城鎮經濟發展、城鎮形象建設具有重要意義。

三、盤活存量土地的措施建議

1. 提高認識，嚴控增量，積極盤活存量

各級政府有關部門須高度重視盤活存量建設用地、節約集約用地的重要性，建立科學合理的約束考核機制，嚴格控制土地供應總量，特別是新增建設用地數量，將盤活存量土地，提高土地利用效率納入政府績效考核，同時鼓勵市縣政府積極探索盤活存量并用好存量，使城鎮土地資源能夠有效配置，促進城鎮土地向節約集約、可持續利用發展。

2.開展存量土地調查，摸清家底

開展存量土地調查是落實國家綠色低碳可持續發展的重要措施，目的在于全面掌握城鎮建設用地中存量土地的現狀、數量、面積、權屬和分布狀況，制定可盤活路徑和方法，進一步提高城鎮土地利用效率，提升土地資源的科學利用水平，促進經濟又好又快發展。

3.完善土地儲備制度，建立長效機制

存量土地的收購和儲備是一項政府行為，需由政府主導將城鎮閑置、廢棄、粗放利用的建設用地，通過收購、置換、到期回收等方式集中起來，委托授權有關政府部門進行統一管理。首先要對收儲的地塊實施拆遷、清理和整治等工程，使其能夠達到凈地標準；然后委托權威土地評估中介機構結合收儲地塊周邊地價、交通、開發利用潛力等進行評估，確定其實時基準地價或標定地價；最后根據政府部門制定的城市土地年度供應計劃，有序地將收儲的存量土地分批投入市場，通過交易獲取土地的最大經濟效益，為收儲存量土地提供資金保障，也有利于閑置、廢棄、低效地的再利用，逐步實現存量土地收購、儲備、交易的良性循環管理。

4.加大低效用地再開發和城鄉建設用地增減掛鉤力度

遼寧省為東北老工業基地的重點省份，多數市、縣城區存在城中村、老工業企業低效用地，甚至存在建設用地閑置、廢棄等問題。如有百年產煤歷史的“煤都”撫順市，城市內分布的西排土場，占地面積達10平方公里，還有東西露天采場等低效或廢棄的建設用地，挖潛存量土地的潛力很大。政府管理部門需要通過規劃引導、置換等方式加大全省低效建設用地再開發力度，提高建設用地節約集約利用水平。隨著全省城鎮化進程，農村人口逐年減少，加上多數村莊為自發形成，缺少村莊規劃，土地利用粗放，存在一定數量的空心村、廢棄宅基地等閑置土地。建議充分利用城鄉建設用地增減掛鉤、全域土地綜合整治等政策，對農村外遷人口較多，空心村、廢棄宅基地面積較大地區的村莊進行有計劃的復墾，可結合縣和鄉鎮級國土空間規劃編制，通盤考慮農村土地利用、產業發展、居民點分布、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承等，落實鄉村振興戰略，優化村莊布局，保障農業生產、農民生活必需的建設用地，支持農村基礎設施建設，合理安排溫室栽培、畜禽養殖等設施農用地，加快農業產業化、規模化發展。實現分散的農村居民點向中心村和城鎮集中，零散工業向工業園區集中，優化城鄉建設用地布局，推進城鎮化進程。

5.差別化政策管理，探索盤活存量路徑

遼寧省城市發展不均衡，差距較大。建議構建差別化土地管理政策，充分考慮各地土地資源稟賦、區域發展階段、產業結構等差異化因素，通過政策、經濟、技術等手段，來實現土地資源配置效率精細化管理，探索多種盤活存量用地路徑，實現集約用地，促進經濟結構轉型升級，從而實現經濟又好又快發展。如經濟發展較快的城市，應著重考慮采用老城區改造等措施，通過拆舊建新，盤活存量，提高城市土地利用率；對于資源枯竭型的老工業基地城市，做好轉型規劃，積極挖潛閑置、低效的工業用地，盤活存量，減少新增。