全民所有自然資源資產所有權委托代理機制研究

暢琪 董久民

（1.沈陽市規劃設計研究院有限公司，遼寧沈陽 110000；2.沈陽雪松經濟開發區管理委員會，遼寧沈陽 110000）

我國的疆域廣闊，自然資源分布廣、數量大、種類多，中央政府在實際行使所有者權利（即占有、使用、處置、收益等權利）中存在困難。同時，不同的自然資源在保護、利用工作中具有較強的專業性。黨中央國務院為了更好的保護和合理利用自然資源，提出構建全民所有自然資源資產所有權委托代理機制，構建該制度首先需要明確該制度的內涵，通過內涵的分析明確制度構建的研究方向。

一、全民所有自然資源資產內涵

目前學術界對自然資源、自然資源資產從不同角度有不同的定義，而全民所有自然資源所有權委托代理機制研究已經展開，中央政府迫切需要建立和完善相應的資源資產清單和監督管理制度，因此，建議目前研究的自然資源及自然資源資產內涵應基于現行法律法規、政策文件定義的。

《中華人民共和國憲法》第九條規定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”《憲法》《民法典》等法律對國家所有即全民所有的自然資源有較明確的規定。《自然資源分等定級通則》（TD/T 1060-2021）中對自然資源定義為天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總和。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，對自然資源資產類別進行簡要的列舉，并沒有明確具體分類和內涵。

《自然資源部辦公廳關于印發自然資源統計調查制度的通知》（自然資辦函〔2019〕1235號）中基于自然資源統計調查體系對自然資源類別做了具體規定，分為土地資源、礦產資源、森林資源、草原資源、濕地資源、水資源和海洋資源七類。自然資源統計調查可以摸清自然資源家底，為建立自然資源資產所有權資產清單服務。福建、江西等試點采用此分類。因此，目前全民所有自然資源資產應根據當前頂層設計的自然資源調查、確權等系列相關體系定義為國有的土地資源、礦產資源、森林資源、草原資源、濕地資源、水資源和海洋資源七類。

二、辨析“所有權”與“監管權”

傳統的自然資源資產管理沒有區分“所有權”與“監管權”，產權不到位、管理者不到位，造成產權不清、權責不明，從而導致湖泊濕地等全民所有自然資源被濫占。

《憲法》規定我國實行“生產資料社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。《民法典》規定“國有財產由國務院行使所有權，法律另有規定的依照其規定”，同時法律規定國務院也是我國最高的行政機關。因此，國務院既要行使“所有權”又具有行政“監管權”。

從權利性質上看，兩者有本質區別，“所有權”屬于物權，“監管權”是政府對公共事務的管理權。因此，區分兩權的根本在于區分管理行為是基于所有者的“所有權”還是基于公共事務管理者的“監管權”。從而形成權責明確，監管有效的產權制度，建立統一規范的全民所有自然資源所有權委托代理體制機制。

三、委托代理的性質

委托代理一般分為“行政委托”和“民事委托”。《民法典》中對“民事委托代理”有明確的規定，“民事主體可以通過代理人實施民事法律行為”，“代理人在代理權限內，以被代理人名義實施的民事法律行為，對被代理人發生效力”。從自然資源部統一行使所有權角度看，所有權屬于物權，具有民事委托代理的特征。但是，民事委托代理存在地方政府是否有權拒絕代理的問題。

目前我國對“行政委托代理”概念不甚清晰，主要以《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政許可法》中的相關條文作為基礎進行歸納、總結。對于行政委托的受托主體范圍、受托事項等都存在爭議。全民所有自然資源資產所有權委托代理的委托人和代理人都是行政機關，在這點上符合行政委托的特點。但是，行政委托一般不允許代理人將委托轉給第三人。這點限制了“所有權”委托代理的可操作性。

四、委托代理的主體和代理事項

《意見》中明確指出“探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度。”對于國家公園范圍內的全民所有自然資源資產所有權條件成熟時“由國務院自然資源主管部門直接行使”。可見委托代理的主體級別為省級、市（地）級政府、自然資源部或相關部門。

從《意見》對代理主體的表述不難看出，不同的委托代理主體，代理的自然資源資產類別也不盡相同。具有營利性的土地、礦產等自然資源資產，需要委托省級、市（地）級政府行使所有權；對于國家公園、大江大河、重要濕地等以生態效益為主的全民所有自然資源資產，則由自然資源部或相關部門直接行使所有權。

五、委托代理機制的優勢

1.權責明晰

委托代理一般會采用書面授權方式，授權書中應載明代理人姓名或名稱、代理事項、權限和期限，并由被代理人簽名或者蓋章。中央政府和地方政府的權利、責任通過書面形式清晰體現，權利和責任相對明晰。

2.因地制宜

委托代理可以對依據各地自然資源資產的特點對地方政府進行不同內容、不同權能的委托，還可以依據不同時期的政策導向及時調整委托代理的內容，權能。委托代理使“所有權”統一行使效能大大提高。

3.優化市場資源配置

委托代理行使的為“所有權”，屬于物權，不同于傳統的行政管理。委托代理后地方政府行使所有權時主要采用資產管理方式，基于所有權創設使用權后，使用權在市場可以自由流轉，不需要每次交易都經政府審批，更加有利于發揮市場在配置資源中的決定性作用。

六、委托代理機制待解決的問題

1.立法確立自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責

目前自然資源部的三定方案中明確了其“履行全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產所有者職責和所有國土空間用途管制職責”。《土地管理法》《森林法》《礦產資源法》《草原法》等也確立了其對相應自然資源的監管者職責，而沒有明確其行使“所有者”權利的職責。因此，自然資源主管部門對國有自然資源的所有者職責還需要通過立法的形式盡快確立，這樣也可以從法理上明確“所有權”與“監管權”的關系。

2.明確委托代理的性質

基于以上的論述，全民所有自然資源資產所有權委托代理應當是兼具行政委托代理和民事委托代理特點的新型委托代理制度。應當創設一種新型的委托制度，并以法律或規章的形式加以確立。

3.明確中央和地方收益分配比例和支出結構

《意見》指出“完善全民所有自然資源資產收益管理制度，合理調整中央和地方收益分配比例和支出結構，并加大對生態保護修復支持力度。”委托代理的情況下，權責相對清晰，利益的分配與責任和權利相匹配。對于由自然資源部行使的所有者職責，如國家公園的保護、修復，大江大河的治理等事權財權，應當從全民所有自然資源資產的收益中上收到中央。由地方政府負責的土地出讓、基礎設施建設等事權對應的財權，分配給地方政府。

4.明確相對獨立的監督機制和有效的獎勵機制

建立合理的監督機制和有效的獎勵機制是構建完整的委托代理機制的重要組成部分，也是保障委托代理機制合法運行，激發地方政府積極性的重要政策。對于自然資源所有權委托代理的監督具有較強的專業性，因此應當根據不同資源的特點，有針對性的進行監督。如國家公園，大江大河在委托代理機制成熟后由中央部門直接行使所有權，其行使所有權的監督工作應當由與行使所有權同級別的、相對獨立的機構擔任。對土地、礦產、草原、森林、海洋等資源，可以由自然資源部督察機構，負責督察地方政府行使代理權的情況。

七、思考與展望

全民所有自然資源資產委托代理機制建立后，所有權得到落實，對于保護資源、節約集約利用將發揮積極的作用；同時可以更好的發揮市場在優化配置資源上的決定性作用。目前委托代理機制還處于探索階段，迫切需要以立法形式確立自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者的職責。并通過相關法律法規的修訂明確委托代理的性質、代理事項。至于委托代理的期限等問題，可以通過試點地區開展委托代理實踐情況，論證不同期限的可行性。