試論我國農業再保險法律體系構建

李 霓

一、引言

我國土地資源遼闊、土地類型眾多，是一個名副其實的農業大國。但我國也是一個受自然災害頻繁的國家，2019 年我國農作物直接損失達3270.9 億元。因此我國農業保險和農業再保險的開展具有重要且迫切的現實意義。在農業保險發展逐漸健全的當下，農業再保險的發展卻不能與之匹配，特別是立法方面。因而農業再保險法律體系的完善迫在眉睫。

二、我國農業再保險發展歷程

1.分散再保險（2004—2014 年）

2004 年中央一號文件首次提出了建立政策性農業保險制度，開啟了我國政策性農業保險發展的時代。2006 年頒布的《關于保險業改革發展的若干意見》第一次明確提及“農業再保險”。2012 年頒布的《農業保險條例》對我國之前農業保險試點情況進行總結，較為完善地提出了專門針對農業保險的相關制度規定。在這一階段的我國農業再保險主要是向國際再保險巨頭進行分保，其次是中國再保險。但是由于我國農業保險和農業再保險還處于初步發展階段，分出公司農險業務規模較小，議價能力較低，原保險公司在再保險合同中并不占優勢，且財政補貼的農險保費等有可能通過國際再保險公司的承保而“外流”。另外，當國際再保險公司出現巨額賠付情況而無法盈利時，國際再保險很大程度上會退出中國農業再保險市場，因此亟須一個能承擔分散中國農業再保險風險這一責任的國內機構或組織來解決困境。

2.國家農業再保險共同體階段（2014—2020 年）

為填補我國農業巨災風險分散機制的空白，更大地發揮國內農業再保險機構的作用，2014 年中國國家農業再保險共同體（以下簡稱農共體）應運而生。這是我國農業保險和農業再保險機制上的一次創新。2019 年，農共體的成員公司達34 家，累計承擔行業風險責任達1.06 萬億元，為行業提供農業再保險承保能力近6000 億元，支付賠款和手續費約288 億元。

但隨著我國農業保險不斷地發展，對農業再保險的需求越來越強烈，農共體在此基礎上暴露出較大的局限性。首先，農共體作為一個行業組織，沒有形成嚴謹完善的組織架構，管理運行較為松散，缺乏配套制度，阻礙其持續發揮分散風險的作用。其次，農共體成員由于自身利益，選擇將風險更加聚集、賠付率更高的業務多分出，將風險較低的業務多自留。過高的風險聚集，不利于農共體自身的經營穩定與我國農業再保險的穩健發展。最后，由于沒有國家財政作為最強有力的支持，一旦有大范圍甚至全國性的農業巨災發生時，農共體岌岌可危。

3.中國農業再保險公司階段（2020 年至今）

2020 年，中國農業再保險股份有限公司（以下簡稱中農再）正式成立。中農再是由財政部組織牽頭，聯合中再集團等其他8 家單位共同籌資成立的公司，其中財政部持股占比達55.9%。財政部的加入，將很大程度上解決農共體無國家財政支持，持續經營難以維系，承保能力難以擴充等難題，為促進我國農業保險和再保險高質量發展奠定基礎。作為一家實行商業化運營的政策性再保險公司，中農再既采用市場化的運作方式，又有中央財政為依托，發揮其政策性功能，實現政策目的。可以說，中農再作為國內農業再保險體系最重要的主體之一，在提升自身經營管理的同時，更重要的是將肩負著推動完善國家農業大災風險分散體系的職責與使命。

三、完善我國農業再保險體系的必要性與重要性

1.必要性

（1）逆選擇問題

在我國，大多數農戶的投保意識匱乏，即使投保也傾向于對風險發生率高，損失成本高的農作物或動物進行投保，對風險較小的農作物因較高的保費或覺得沒必要而直接放棄，導致保險經營機構的保險費率不斷升高且展業困難。這種逆選擇加大了保險公司的承保風險，這產生了對農業再保險的客觀需求。

（2）道德風險問題

道德風險是我國農業保險賠付率高的一個重要原因。據不完全統計，保險經營機構基于道德風險而受的損失較大，占向農業投保人償付賠款額度的20%。鑒于此，保險公司通常采用增加費率或提高免賠額來提升投保人的違約成本。但費率的增加又會直接使部分其他農戶望而卻步，放棄投保農業保險，從而形成惡性循環。

（3）巨災損失高，“保險+期貨”無法兜底

巨災風險一旦發生，單靠農業保險承擔賠付是遠遠不夠的，還有可能引發保險業的系統性風險。為應對這一問題，“保險+期貨”的模式應運而生。而期貨公司的加入，在為保險公司規避風險時，也存在許多問題。首先，期貨公司是以盈利為目的的商業公司，主要是為提高公眾對期貨市場的認知度而提供資助的。同時因其財力有限，缺乏財政支持，長期來看，它無法作為農業保險“兜底”的一道屏障，最終將揚棄該模式。而農業再保險不管是在當下還是未來，都能發揮不可替代作用的金融工具，能夠推進農業保險有序進行。

2.重要性

農業再保險不僅可以為農業原保險人分擔風險、擴大其承擔能力、避免過度損失，還可以使受災農戶在農業風險面前得到更多的保障、在一定程度上補償受災農戶的損失。從社會角度來看，農業再保險更是有助于提高農民的生產積極性、促進社會和諧穩定、維護國家糧食安全。

四、我國農業再保險法律體系現存問題

1.缺乏具體立法，影響監管

無論是中央“一號文件”對農業再保險的高度重視還是中農再的成立，都表示社會和政府不斷持續關注著中國農業再保險的發展。但是關于農業再保險相關法規的明確規定始終未見蹤影。在現階段，全國性的大災風險分散機制還處于發展階段，仍有許多尚待完善，地方政府建立地方財政支持的農業保險大災風險分散機制還有更長遠的路要走。另外，我國農業保險在此前很長一段時間里出現監管主體不明確、權責推諉的現象。農業再保險也作為一種政策性保險，如果沒有明確的法律約束和清晰的權責界定，將會嚴重影響管理效率，增加監管成本，影響農業保險市場和農業再保險市場的長遠發展。

2.政策支持和補貼優惠力度不夠

我國農業再保險要想進一步發展，國家的政策支持和財政補貼必不可少。當前我國再保險補貼優惠制度存在以下問題：一是補貼品種少范圍窄。我國農業保險已開始探索特色農業保險領域，但在農業再保險方面，還多停留在普通常見的動植物品種，這大大限制了農業再保險作用的發揮。二是補貼方式使地方財政與待補貼地區不相匹配。我國農業再保險補貼方式為“中央+ 地方”的混合補貼，但我國地方財政實力雄厚的省份與第一產業占比大、需財政補貼農業發展的省份并不匹配，這不利于在以農業為主或第一產業占比大的地區發展農業再保險。三是稅收優惠力度不夠。在一些農業再保險發達的國家均免除農險的一切稅收種類，而我國只免征農險營業稅和印花稅。同時農險稅收優惠的幅度小，這難以促進農業保險和農業再保險積極性的提升。

3.農業巨災風險分散體系有待完善

多元有效的風險分散機制對減輕重大自然災害發生所產生的后果至關重要。農共體由于其承保能力和組織架構問題，難以擔當未來國家財政補貼農業保險主渠道的重任。中農再的成立，使得農業再保險經營機構可以降低其風險，可改善農業再保險收益與風險嚴重不對稱的現狀。但這些都依托于農業再保險的具體法律制度，沒有詳盡完善的法律引導，容易導致多方面的糾紛，影響市場效率和市場環境。由于中農再成立時間較短，短時間內還難以看出顯著成效，且在處理具體問題時的做法細則和具體行業規范是否確立、如何確立還需要進一步探討細化。

五、完善我國農業再保險法律體系的建議

1.細化農業再保險制度內容，增強可操作性

首先最重要的是要制定有關法律條文。鑒于我國現階段農業再保險發展過程中，沒有較多的實踐經驗以供參考，可以考慮先在《農業保險條例》中增設針對農業再保險的專門章節，待到我國農業保險與再保險發展更加成熟，再專門設置《農業再保險條例》，層層遞進，逐步完善。

其次，對農業再保險進行制度擬定時，可對險種、費率、經營管理等重要內容做出更細致規定，增強制度的指導性和可操作性。中農再的成員包括了發展農險較為成熟的幾大保險公司，加之政府的加入，中農再的示范效應在全社會和全行業大大增強。因此中農再可以率先訂立內部運行的規章制度作為試驗，然后逐步在實踐中進行修改完善，為之后修訂專門法規提供實踐依據和理論支撐。

2.加大國家財政支持力度，完善補貼制度

改變補貼原保險的方式，從補貼農業再保險入手，再由原保險公司作為橋梁連接再保險公司與農戶，形成更多元有效的聯動，以抵御農業大災風險和保障我國農業體系安全。

在細化農業再保險補貼優惠的法律制度時，一是在提高總體財政補貼比例的基礎上，可以有針對性地幫助偏遠貧困省份的地方政府，助其結合地域地理、氣候特點、農業特色來發展農業再保險。同時可以為地方政府的推動農業保險及農業再保險發展所做的舉措設計一套評估體系用以監督考核，評估指標包括但不限于農業保險及再保險承保賠付情況、財政補貼工作、宣傳監督工作等。二是要擴大再保險補貼范圍。除現有再保險補貼內容外，積極建立其他農業種類的再保險補貼機制。增加種類且加大優惠力度，逐步減免農業保險與農業再保險的賦稅，增強吸引力。

3.發揮各主體作用，健全農業風險分散機制

從農共體到中農再，我國社會各界對農業再保險的關注度與日俱增，越來越意識到農業再保險的重要性。政府層面的加入，不僅僅只是在財政上保障了農業再保險的發展，更有助于推動完整高效的農業再保險法律制度的制定，有助于農業再保險經營管理的規范。

同時，要注重發揮微觀主體的獨特作用，激發市場活力。第一，對于農業再保險涉及企業內部經營和操作等微觀環節，應大膽放手交由市場自行判斷，在市場反饋中不斷修繕。第二，實現農業再保險與其他多學科、多行業的跨區聯動。例如，與氣象、地質等行業相結合，以降低巨災風險發生時損失程度；與大數據，云計算等科技相結合，以更精準地測算費率和預測未來風險概率等。多領域的交互可將農業再保險這一風險分散手段打造得更加牢固。第三，積極尋求海外合作，吸引外資進入本國農業再保險市場，將風險一部分轉嫁至全球，以減輕國內壓力，實現風險共擔。