我國公平競爭審查監督機制的現存問題及其對策研究

朱靜潔 / 云南財經大學

2021年7月，市場監管總局、國家發展改革委、財政部、商務部、司法部聯合印發《公平競爭審查制度實施細則》的通知。修訂后的《公平競爭審查制度實施細則》（以下簡稱《細則》）對審查機制、審查程序、審查標準、例外規定適用、第三方評估、審查監督和責任追究等問題進行了細化，有效增強了制度的可操作性1. 國家市場監督管理總局：《市場監管總局等五部門關于印發〈公平競爭審查制度實施細則〉的通知》，最后訪問日期：2021年7月8日，http://gkml.samr.gov.cn/nsjg/fldj/202107/t20210708_332422.html。。我國的公平競爭審查實質上是政府對政策措施的限制、排除競爭問題所進行的自我矯正，為保證公平競爭審查制度實施工作的有效性，有必要將“自我矯正”置于充分的“外部制約”之下。公平競爭審查的監督機制就是重要的外部約束途徑，能夠有效確保審查主體公正、高效地完成政策措施的公平競爭審查工作。本文將對監督公平競爭審查的必要性進行深入剖析，明確監督機制對于督促審查主體合理、正當行使公平競爭審查權的重要作用，在此基礎上對我國公平競爭審查的監督機制的現存問題進行全面、客觀的分析，并針對現存問題提出切實、可行的解決對策，使公平競爭審查的監督機制能夠更好地發揮作用，保障我國公平競爭審查制度的實施效果。

一、公平競爭審查中建立監督機制的必要性

公平競爭審查制度要求政府自行糾正政策措施中所存在的限制、排除競爭問題，在審查主體與被審查政策措施之間存在密切利益關系的情況下，公平競爭審查工作的效果很可能會受到影響。特別是政策制定主體及其上級機關在自我審查過程中，因自身或個別市場主體利益而怠于或不當行使公平競爭審查權的風險較高，極易造成公平競爭審查權的濫用。監督機制能夠有效防止權力的濫用。2. 參見方世榮：《論行政權力的要素及其制約》，《法商研究（中南政法學院學報）》，2001年第2期，第5頁。公平競爭審查中監督機制建立及實施就是為了對公平競爭審查權形成有效制約，保障審查主體正當、合理地行使公平競爭審查權。具體而言，可從兩個層面剖析公平競爭審查中監督機制的必要性，分別是防止公平競爭審查權異化及避免審查主體控權失靈。

（一）防止公平競爭審查權異化

公平競爭審查權的異化，是指審查主體行使公平競爭審查權偏離了制度建立之初所設定的目標，3. 參見王祿生：《論刑事訴訟的象征性立法及其后果——基于303萬判決書大數據的自然語義挖掘》，《清華法學》，2018年第6期，第146頁。導致公平競爭審查權異化成為擾亂市場競爭秩序、為審查主體或特定市場主體謀取私利的工具。當公平競爭審查權出現非公共運用，對市場競爭秩序、公共利益造成損害時，就出現了公平競爭審查權的異化。4. 參見卓越：《權力控制論》，《政治學研究》，1997年第4期，第12頁。公平競爭審查權的市場化是權力異化最典型的表現形式，即審查主體通過怠于或不當行使公平競爭審查權對市場競爭進行傾向性的干預及調節，以此為自身或特定市場主體謀取不正當利益。5. 參見徐玉生、嚴旻佳、商陽：《論權力監督的理論邏輯及其機制建構》，《河南社會科學》，2017年第1期，第23頁。根據《意見》及《細則》的相關規定，審查主體本應通過行使公平競爭審查權有效篩除或預防產生限制、排除競爭問題的政策措施，避免政策制定主體利用政策措施不當干預市場競爭，阻礙市場經濟的健康發展。然而，公平競爭審查權在市場化之后卻會成為部分審查主體擾亂市場秩序、牟取私利的工具，完全偏離公平競爭審查制度的最初目標。

可以說，公平競爭審查權貨幣化是其異化的內生動力，公平競爭審查的對象包含涉及市場主體經濟活動的眾多政策措施，公平競爭審查權與公共資源的使用及分配密切相關，因此公平競爭審查權具備貨幣化的基礎，若不將其置于充分有效的外部制約之下，公平競爭審查權的異化將不可避免。公平競爭審查權的貨幣化通常涉及兩個交換主體，即以公平競爭審查權牟取私利的審查主體及通過公平競爭審查權獲得不正當利益的特定市場主體。公平競爭審查權能夠貨幣化并供審查主體與特定市場主體交換的緣由就在于公平競爭審查權能夠為特定政策措施放行，通過特定政策措施的實施決定公共資源的分配及使用，以此為自身或特定市場主體謀取不正當利益，但代價是任由限制、排除競爭的政策措施出臺、實施，干擾市場競爭秩序、阻礙我國公平競爭市場環境的建立及維護。

公平競爭審查權貨幣化的實現主要依靠權力尋租及賄賂兩種方式：權力尋租是審查主體以其所掌握的公平競爭審查權來獲取非生產性利益的行為，6. 參見郭亮、鄧淑華：《財政民主與權力異化的防范》，《人民論壇》，2015年第35期，第38頁。審查主體既可以通過控制特定政策措施的出臺或實施來增加部分市場主體的經濟利益，用人為的方式創造尋租機會以促使特定市場主體向其提供相對應的交換利益，也可以故意放行會導致部分市場主體利益受損的政策措施，迫使特定市場主體將部分既得利益割舍出來供審查主體享有；賄賂則是特定市場主體通過向審查主體提供貨幣化的資源來謀求其在市場中的競爭優勢或經濟利益，審查主體所掌握的公平競爭審查權能夠決定涉及市場主體經濟活動的政策措施是否能夠順利出臺或實施，存在限制、排除競爭問題的政策措施一旦出臺或實施將對市場競爭秩序造成嚴重損害，并能夠為特定市場主體帶來不正當的競爭優勢或經濟利益，所以特定市場主體傾向于通過交易操控審查主體的公平競爭審查結果，確保對其有利但卻存在限制、排除競爭問題的政策措施能夠順利通過公平競爭審查。

對于審查主體而言，如果其所掌握的公平競爭審查權不受任何外部約束，而公平競爭審查權又能為審查主體或特定市場主體帶來經濟利益或其他“好處”，那么公平競爭審查權異化的風險將大大提升，公平競爭審查權的行使將大概率偏離公平競爭審查制度設立之初的基本目標。可見，公平競爭審查權具備易腐性、擴張性的特點，7. 參見謝佑平、江涌：《論權力及其制約》，《東方法學》，2010年第2期，第64頁。加之我國公平競爭審查制度中的“自我審查”是由與政策措施存在利益關系的政策制定主體或其上級機關負責，所以審查主體怠于或不當行使公平競爭審查權的問題只會更加突出，故我國必須重視公平競爭審查的監督工作，通過完善的監督機制以有效制約公平競爭審查權，防止公平競爭審查權的異化，確保公平競爭審查制度建立的最初目標得以實現。

（二）避免公平競爭審查的控權失靈

公平競爭審查的控權失靈，是指審查主體抵抗或回避對公平競爭審查權的控制，導致公平競爭審查權的制約機制失去效用。8. 參見戴月波、徐錫清、商陽：《試論“控權失靈”的成因及對策》，《東北師大學報（哲學社會科學版）》，2014年第3期，第252頁。一方面，公平競爭審查的控權失靈可以表現為審查主體規避其他主體對公平競爭審查權的制約，其他主體對審查主體的制約仍需在公平競爭審查權的運行體系內進行，而審查主體作為內部主體能夠對公平競爭審查權的運行體系進行控制，使其他主體的制約因陷入“內部人陷阱”而難以發揮應有的效果，9. 參見戴月波、徐玉生：《論權力監督的“內部人陷阱”及其對策》，《河南社會科學》，2013年第1期，第41頁。從而規避其他主體對公平競爭審查權的制約，導致公平競爭審查的控權失靈。另一方面，單一的控權者可能與審查主體結成利益共同體，特別在二者處于統一權力系統內的情形下，控權失靈的概率將大大提升，公平競爭審查權的控權者與掌權者可能基于共同的利益進行合謀，此時控權者雖在名義上制約公平競爭審查權但實際卻是掌權者的得力助手，掌權者通過向控權者提供其利用公平競爭審查權所謀取到的部分利益，換取控權者對其濫用公平競爭審查權行為的視而不見，從而促成公平競爭審查的控權失靈。

在公平競爭審查中建立監督機制，能夠完善公平競爭審查的制約機制，形成多角度、多層面、多形式的控權機制，有效防止公平競爭審查的控權失靈。公平競爭審查的監督機制將全面擴充公平競爭審查權的控權主體范圍，避免因控權主體過于單一而無法識別“內部人陷阱”，顯著降低控權者與審查主體結成利益共同體來阻礙正常公平競爭審查工作的可能性。同時，建立監督機制能夠有效防止審查主體怠于或濫用公平競爭審查權的問題，防止公平競爭審查權的膨脹，避免審查主體利用公平競爭審查權任意決定政策措施的出臺或實施與否，并以此來為自身或特定市場主體謀取不正當利益，破壞公平的市場競爭秩序。此外，公平競爭審查的監督機制能夠有效防止權力尋租，在公平競爭審查權與利益之間建立堅固的“隔離帶”，防止公平競爭審查權被俘獲，10. 參見江必新：《健全公共權力制約監督體系》，《法治現代化研究》，2017年第3期，第3頁。確保審查主體嚴格依據審查標準及程序來正當地行使公平競爭審查權，避免公平競爭審查權成為謀取個人利益的工具，保障我國公平競爭審查制度良好的實施效果。

二、我國公平競爭審查的現行監督機制

《意見》明確提出我國公平競爭審查制度的實施中應當加強外部監督，將自我審查和外部監督有效結合起來，通過社會監督及執法監督促進審查主體按質按量完成對政策措施的公平競爭審查工作。《細則》在此基礎上進一步構建了我國公平競爭審查的監督機制，要求政策制定主體每年向同級公平競爭審查聯席會議辦公室報送本年度的公平競爭審查工作總結，并對通過公平競爭審查的政策措施的競爭影響進行定期評估，同時《細則》還確認了任何社會公眾及單位均能夠作為公平競爭審查的監督主體，就審查主體違反審查標準或未進行公平競爭審查的情況可以向政策制定機關反映，也可以向政策制定機關的上級機關或者本級及以上市場監管部門舉報，從而對公平競爭審查制度的實施工作進行全面監督。

（一）我國公平競爭審查的內部監督

公平競爭審查的內部監督，是指政策制定主體或其上級機關對公平競爭審查工作的監督，主要包括內部監督主體對經公平競爭審查的政策措施所進行的定期評估以及對適用例外規定的政策措施所進行的逐年評估。目前，我國公平競爭審查中內部監督的主體既包括政策制定主體也包括政策制定主體的上級機關。11. 參見劉大洪、張泊寧：《論中國公平競爭審查制度的程序構建》，《黑龍江省政法管理干部學院學報》，2017年第2期，第67頁。雖然《意見》及《細則》僅明確了政策制定主體對于公平競爭審查工作的內部監督職責，但由于政策制定主體的上級機關本來就有權審批政策制定主體所制定的政策措施，對政策措施公平競爭審查結果的準確性進行監督，因此政策制定主體的上級機關實際上也參與了公平競爭審查的內部監督，故應當將其認定為公平競爭審查的內部監督主體。

根據《意見》和《細則》的相關規定，我國公平競爭審查的內部監督主要通過監督主體對經公平競爭審查的政策措施所進行的定期評估以及對適用例外規定的政策措施所進行的逐年評估來實現。定期評估方面，內部監督主體應當對通過公平競爭審查得以出臺實施的政策措施的競爭影響進行定期評估，《細則》賦予了內部監督主體根據自身情況決定評估時間的自由，定期評估可以每三年進行一次，或者在定期清理規章、規范性文件時一并評估。另外，內部監督主體可以自行建立專門的政策措施定期評估工作機制，也可以在清理存量政策措施時一并完成定期評估工作，內部監督主體經定期評估認為政策措施阻礙市場公平競爭的，應當及時調整或廢止相關政策措施，盡快消除政策措施對市場競爭秩序的不利影響。《細則》還要求內部監督主體對適用例外規定的政策措施的競爭影響進行逐年評估，充分掌握相關政策措施的實施效果，并將評估結果以書面評估報告的形式呈現出來。對適用例外規定的政策措施所進行的逐年評估工作，是為了將其中超過實施期限或未達預期實施效果的政策措施篩查出來，并及時進行相應的調整或直接停止執行相關政策措施，從而確保適用例外規定的政策措施能夠充分發揮預期的實施效果，盡可能減少該類政策措施對正常市場競爭秩序的消極作用。簡言之，公平競爭審查的內部監督實質上是自我審查主體對經公平競爭審查政策措施定期的“再審查”，12. 參見張守文：《公平競爭審查制度的經濟法解析》，《政治與法律》，2017年第11期，第9頁。由自我審查主體自行通過內部監督機制對不符合審查標準或預期實施效果的政策措施進行及時調整或清理，有效保障公平競爭審查制度的實施效果。

（二）我國公平競爭審查的外部監督

我國公平競爭的內部監督由自我審查主體負責，而通常自我審查主體本身與政策措施存在較強的利益關系，由其包攬政策措施的審查及審查后的監督工作可能會為其提供較大的自我庇護空間，無法完全保證監督工作的公正性與準確性。一方面自我審查主體可能因自身或特定主體利益擅自操控政策措施的公平競爭審查結果，另一方面大多數自我審查主體競爭評估的專業能力有限且缺乏競爭執法經驗，其對政策措施競爭影響效果的評估及判斷的準確性也很難得到保證。因此，僅由自我審查主體對公平競爭審查進行內部監督是遠遠不夠的，必須通過外部監督來完善公平競爭審查的監督機制，并且在公平競爭審查的實際監督中應當更加倚重外部監督。13. 參見李國海：《國有企業的特殊性與公平競爭審查之實施》，《吉首大學學報（社會科學版）》，2017年第4期，第72頁。原因在于，外部監督主體與政策措施不存在直接的利益關系，其對政策措施公平競爭審查工作的監督將更加客觀、公正，并且外部監督主體能夠更加專業、全面地監督我國公平競爭審查制度的實施工作，從更廣闊的層面對政策措施的公平競爭審查工作進行充分、有效的監督。

目前，我國公平競爭審查的外部監督主體主要包括社會公眾、競爭主管部門、聯席會議及新聞媒體。社會監督是一種非常重要的監督形式，14. 參見徐志群：《論完善地方性法規、規章的立法監督機制》，《中國法學》，1999年第3期，第95頁。《意見》及《細則》明確社會公眾應當成為我國公平競爭審查的外部監督主體，社會公眾對于公平競爭審查的監督主要體現在三個方面：其一，社會公眾在發現政策措施未經公平競爭審查或未按審查標準審查時，可以向反壟斷執法機構、政策制定主體或其上級機關舉報，15. 參見孟雁北：《產業政策公平競爭審查論》，《法學家》，2018年第2期，第126頁。相關部門在接到書面舉報后應當對有關情況進行核實，若舉報屬實則自我審查主體應及時對政策措施補做審查或依據相關程序及時調整政策措施，并按照《政府信息公開條例》向社會公眾公開相關政策措施的處理情況；其二，審查主體在對政策措施進行自我審查時需要征求社會公眾或利害關系方的意見；其三，審查主體需充分保證社會公眾對公平競爭審查工作的知情權，《意見》提出應當在公平競爭審查制度的實施中推廣聽證制度以保障社會公眾參與公共決策的渠道暢通，同時審查主體在對政策措施競爭影響進行評估時應當向社會公開征求意見，并向社會公眾公開政策措施的評估結果。

除了社會監督，執法監督也是我國公平競爭審查的主要監督形式，執法監督主要指反壟斷執法機構通過對政策制定主體濫用行政權力限制、排除競爭行為的查處來督促其按質按量地完成公平競爭審查工作，16. 參見李青：《中國競爭政策的回顧與展望》，《中國價格監管與反壟斷》，2018年第7期，第20頁。《細則》第25條17. 《細則》第25條規定：“政策制定機關涉嫌未進行公平競爭審查或者違反審查標準出臺政策措施的，任何單位和個人可以向政策制定機關反映，也可以向政策制定機關的上級機關或者本級及以上市場監管部門舉報。反映或者舉報采用書面形式并提供相關事實依據的，有關部門要及時予以處理。涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》的，由反壟斷執法機構依法調查。”及第26條18. 《細則》第26條規定：“政策制定機關未進行公平競爭審查出臺政策措施的，應當及時補做審查。發現存在違反公平競爭審查標準問題的，應當按照相關程序停止執行或者調整相關政策措施。停止執行或者調整相關政策措施的，應當依照《中華人民共和國政府信息公開條例》要求向社會公開。”明確規定，政策制定主體因未進行或未按審查標準對政策措施進行公平競爭審查而涉嫌違反《反壟斷法》，反壟斷執法機構應對相關情況進行必要調查。若政策制定主體行為確實違反《反壟斷法》，則反壟斷執法機構可以建議其對政策措施進行調整或是直接停止執行相關政策措施，同時反壟斷執法機構應當及時向社會公眾公開案件的相關情況及處理建議。19. 參見參見張漢東：《促進統一開放競爭有序的市場體系建設》，《行政管理改革》，2017年第1期，第42頁。

另外，國務院在2017年1月發布的相關文件明確部際聯席會議制度將全面促進公平競爭審查制度在我國的落實，并進一步強化全國公平競爭審查的監督工作，加強公平競爭審查制度實施方面的信息溝通。20. 參見王貴：《論我國公平競爭審查制度構建的基準與進路》，《政治與法律》，2017年第11期，第17頁。《細則》則要求政策制定主體每年向同級聯席會議辦公室提交本年度公平競爭審查的工作總結，由聯席會議對政策制定主體每年度的公平競爭審查工作情況進行外部監督。我國公平競爭審查的聯席會議制度還可以推動其他行政部門積極協助審查主體的公平競爭審查工作，以聯席會議為紐帶促進內部溝通，21. 參見耿啟幸：《公平競爭審查制度的現實困境和本土化實踐——基于內部審查制的思考》，《發展改革理論與實踐》，2018年第6期，第51頁。讓其他行政部門也參與到公平競爭審查的監督把關工作當中。22. 參見劉大洪、張泊寧：《論中國公平競爭審查制度的程序構建》，《黑龍江省政法管理干部學院學報》，2017年第2期， 第67頁。

此外，新聞媒體也是公平競爭審查外部監督的重要組成部分，其能夠通過輿論引導社會公眾積極參與公平競爭審查的監督工作，并能對審查主體施加一定的輿論壓力，督促其嚴格按照審查程序及審查標準完成政策措施的公平競爭審查工作。一方面，新聞媒體對于我國公平競爭審查制度實施情況的報道能夠使更多的社會公眾了解相關情況，幫助社會公眾理解公平競爭審查制度實施對我國經濟發展及社會公眾自身利益保護的重要意義，讓更多的社會成員主動參與到公平競爭審查的監督工作之中，23. 參見張玉潔、李毅：《公平競爭審查制度構建的價值維度與實踐進路》，《學習與實踐》，2018年第6期，第18頁。24. 參見王健、汪望宇：《美國競爭倡導制度研究——兼論我國如何導入競爭倡導制度》，《經濟法論叢》，第27卷，第312頁。有效提升公平競爭審查的外部監督效果。另一方面，新聞媒體對于審查主體公平競爭審查工作情況的持續性追蹤及披露，可以增強公平競爭審查制度實施情況的信息公開度，24特別對于部分審查主體怠于或不按審查標準進行公平競爭審查的新聞報道可以對所有審查主體施加一定的輿論壓力，敦促其基于自身聲譽的考慮而積極按質按量地完成公平競爭審查工作。

簡言之，我國目前采取了內部監督與外部監督相結合的公平競爭審查監督方式，25. 參見王貴：《論我國公平競爭審查制度構建的基準與進路》，《政治與法律》，2017年第11期，第14頁。由于內部監督主體與審查主體存在重合且與政策措施有較為密切的利益關系，同時自我約束的公平競爭審查內部監督難免受到所在組織的控制，26. 參見張立榮：《中國行政法制監督機制:現狀評析及改革探索》，《政治學研究》，2001年第2期，第86頁。因此很難真正對公平競爭審查工作發揮監督作用。綜上，我國應當更加倚重外部監督來保障公平競爭審查制度的實施效果，最大限度彌補公平競爭內部監督的固有缺陷，防止公平競爭審查權的異化。社會監督和執法監督作為外部監督中的兩大重要形式，27. 參見黃軍：《網約車監管領域公平競爭審查制度實施探析》，《競爭政策研究》，2017年第6期，第63頁。旨在通過社會公眾和反壟斷執法機構對審查主體所從事公平競爭審查工作的質和量進行全面、公正的監督，最終保障我國公平競爭審查秩序的構建及維護，從而確保政府干預市場的行為符合社會公共利益。

三、我國公平競爭審查監督機制的現存問題

目前，我國尚未構建完善的公平競爭審查監督機制，內部監督及外部監督的相關依據散見于公平競爭審查制度的配套文件之中，并且當前公平競爭審查監督機制的相關規定均較為原則化，缺乏對于公平競爭審查體系化監督的細化規定，難以為監督工作提供實際、可靠、合理的路徑依據。28. 參見郝俊淇、譚冰玉：《競爭政策視域下反壟斷指南的定位研究——兼及競爭主管機構的塑造》，《經濟體制改革》，2017年第5期，第199頁。監督機制運行不暢將直接影響我國公平競爭審查制度的實施進展，無法對公平競爭自我審查進行有效的外部約束，放任審查主體怠于或不按審查標準從事公平競爭審查工作，最終將使公平競爭審查制度成為一張“空頭支票”。為此，有必要對我國公平競爭審查監督機制相關規定本身及其實際運行中存在的問題進行全面、深入的分析，以此為基礎探尋科學、有效的公平競爭審查監督機制完善進路，從而顯著提升監督主體對公平競爭審查工作的監督力度及效果，確保我國公平競爭審查制度實施工作的順利、高效開展。

（一）內部監督方面

一方面，現行配套文件對審查主體對經公平競爭審查出臺的政策措施的定期評估規定較為隨意概括，可操作性不強，難以保證監督效果。《細則》要求審查主體定期對經公平競爭審查后出臺的文件影響全國統一市場及公平競爭的情況進行評估，定期評估不僅可以彌補事前審查的遺漏或不足，還能夠幫助審查主體發現經濟市場中出現的新變化，29. 參見時建中：《推動實施公平競爭審查制度的又一頂層設計——解讀〈公平競爭審查制度實施細則（暫行）〉》《中國價格監管與反壟斷》，2017年第11期，第23頁。及時對政策措施作出相應調整以適應當前的市場活動。然而，《細則》對于定期評估具體工作機制的規定卻較為原則，存在可操作性較弱的問題。首先，《細則》雖明確定期評估的時間間隔原則上為三年，但在之后的規定中又賦予了審查主體自行決定評估時間的權力，這將可能導致部分審查主體怠于自我監督，長期不進行定期評估，不利于對相關政策措施的及時清理或修改完善。其次，相關文件中對于定期評估的方法未作說明，政策措施對于市場競爭的影響情況并不能依靠單一的定性分析，還需要結合經濟學中的定量分析才能得出最終的結果，專業的競爭評估方法對于絕大多數內部監督主體而言又是難以完全掌握，而《細則》卻僅是鼓勵而不是要求審查主體委托第三方專業機構參與定期評估，這將直接影響定期評估結果的科學性及可信度。最后，目前沒有監督機構負責對審查主體定期評估結果的真實性及準確性進行全面復核，30. 參見葉光亮：《公平競爭審查制度：統一政府調控與市場規律的潤滑劑》，《中國價格監管與反壟斷》，2016年第9期，第27頁。相關規定也沒有說明在定期評估認定政策措施不符合審查標準時，由誰對政策措施的修改提供意見，由誰監督政策措施的二次審查，又由誰對修改后的政策措施是否達到《意見》中規定的“相關要求”進行認定，定期評估監督機制的缺乏將可能導致審查主體“自說自話”，僅進行形式化的簡單評估。

另一方面，對于審查主體逐年評估適用例外規定政策措施的實施效果的相關規定也存在較大彈性空間，政策措施的評估標準較為模糊。《細則》要求審查主體逐年評估適用例外規定政策措施的實際實施效果，將實施期限到期或是未達到預期實施效果的政策措施篩選出來。但是，相關規定中卻未明確“未達到預期實施效果”的判斷標準是什么，而是將此項關鍵標準的把控完全交由審查主體獨自負責，這既可能導致審查主體因無法完全理解相關規定而各自隨意確立不同的評估標準，影響評估的規范性及準確性，也可能為部分審查主體利用自主決定評估標準的寬泛空間來謀取自身利益提供便利。在相關政策措施已經不再具備例外規定適用條件或不能實現預期效果時，如果政策措施的繼續實施能為審查主體帶來利益，那么審查主體將可能利用其對評估結果的完全決定權讓不符合相關條件的政策措施通過評估，不顧政策措施繼續實施將對市場競爭秩序產生不利影響。同時，《細則》并未明確應當由哪個主體負責監督審查主體逐年評估結果是否正確、評估方法是否科學、評估程序是否正當等問題，這將大大提升審查主體隨意完成評估工作、操控評估結果的風險。此外，《細則》規定審查主體經評估發現適用例外規定的政策措施已達實施期限或是未達成預期實施效果的，應當及時對政策措施進行調整或停止執行。然而，審查主體在得出評估結果之后在多長時間內完成政策措施的調整或停止執行工作，《細則》卻未予以明確規定，“及時”這一表述的概括性較高，無法有效督促審查主體高效完成公平競爭審查的內部監督工作。在審查主體依據評估結果要對政策措施進行相應調整的情況下，由哪個主體來判斷調整后的政策措施就能夠達到預期的實施效果、如何確立具體的判斷標準及方式等問題也需要配套文件進一步作出規定。在缺乏相關規定的情況下審查主體或者盡量避免對相關政策措施進行評估，或者按照自行確立的標準任意評估，公平競爭審查內部監督的效果將受到較大影響。

（二）外部監督方面

《意見》及《細則》對公平競爭審查的社會監督、執法監督作出了相應規定，明確了公平競爭審查的外部監督機制，但就我國公平競爭審查案例的實證統計結果來看，外部監督機制在實際運行中尚存在諸多問題，其中社會公眾舉報渠道不夠暢通高效、審查案例公開情況亟待改善、審查案例文書撰寫不夠規范、執法監督力度較弱的問題最為突出。

1.社會公眾舉報渠道不夠暢通高效

《細則》明確規定，任何單位和個人均可以向反壟斷委員會、政策制定主體或其上級機關舉報未經公平競爭審查或違反審查標準出臺的政策措施，并要求舉報人以書面形式舉報并提供相關事實及證據。目前，《細則》雖為社會公眾監督公平競爭審查工作提供了必要渠道，但不可否認的是社會公眾舉報渠道并不夠高效、暢通，這主要體現在兩個方面：第一，相關文件沒有明確舉報人所提供的事實和證據應當滿足的要求，僅提出社會公眾應當以書面行使進行舉報，這將導致舉報人無法把握書面舉報所應包含的具體信息范圍，使不滿足條件的無效舉報信息大量涌向相關接收主體，既會在一定程度上降低相關主體處理舉報信息的工作效率，還可能被部分舉報信息的接收主體利用，以舉報人提供的事實及證據不符合要求為由怠于處理舉報信息；31. 參見朱靜潔：《公平競爭審查制度實施情況的實證研究——以國家發改委公布的59個審查案例為樣本》，《競爭政策研究》，2018年第4期，第134頁。第二，舉報信息反饋機制的缺失將影響社會監督效果，并可能挫傷公眾參與監督的積極性，《細則》提出相關主體在接到有效舉報后應當核實有關情況，而對于相關舉報處理情況的信息反饋卻沒有作出具體要求。舉報人在提交舉報后很難知曉舉報事實及證據是否達到要求，相關主體是否對舉報涉及的有關情況進行了核實，極有可能出現舉報信息“石沉大海”的情況。

2.審查案例公開情況亟待改善

其一，公平競爭審查制度實施信息的公開不夠充分。雖然國家發改委和國家市場監督管理總局將公平競爭審查案例發布在其官方網站上，但是由于審查案例信息公開尚未規范化，不同審查主體撰寫的案例公開文件差異較大，案例相關信息也存在缺失。筆者收集整理了2016年6月1日至2021年6月15日，競爭主管部門公布的因未進行或未按審查標準進行公平競爭審查而制定、實施政策文件繼而構成限制、排除競爭行為的97個案例，并通過統計分析得到了公平競爭審查監督機制運行情況的相關數據。通過審查案例所屬省份和公開信息缺失統計情況的交叉分析，信息缺失的情況在四川、湖北、陜西、廣東四個地區的審查案例中較為突出，其中公平競爭審查啟動時間、涉案政策措施出臺時間及政策制定主體糾正時間信息缺失的情況最為嚴重。眾所周知，案例中重要的時間信息、結果信息，不僅能夠反映審查主體的審查周期、政策措施的制定背景及審查主體的整頓態度等，還是衡量公平競爭審查效率、制度實施情況的重要標準，公開文件中關鍵結果信息、時間信息的缺失將對審查制度的監督造成嚴重阻礙。另外，現有審查案例中審查主體對于例外規定的適用對象、適用理由、適用時間及定期評估等事項均未進行公開說明，例外規定適用情況的公開尚處于空白狀態。例外規定的適用本身就容易引起爭議，其具體適用缺乏科學可靠的判斷依據及全面公開的監督機制，不但會加劇政策制定主體對相關政策屬于適用例外情形的舉證難度，還會嚴重影響公平競爭審查制度的實施效率及公正性，不利于社會公眾對于公平競爭審查工作的監督，并可能招致社會公眾對于例外規定適用公正性及合理性的質疑。此外，公平競爭審查案例公開不夠及時的問題也較為突出，按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的相關規定，審查案例應當在信息形成或變更之日起的二十個工作日內予以公開。我國現有審查案例信息公開的及時性差異較大，大多數案例的公開時間較為滯后，近六成審查案例的公開時間是在政策制定主體采取救濟措施至少31天之后，不符合《中華人民共和國政府信息公開條例》相關規定中二十個工作日的要求。

其二，公平競爭審查案例的公開文件不夠規范。目前我國對于公平競爭審查案例的撰寫缺乏規范、統一的要求，分析審查案例的統計情況可以發現，各地區公平競爭審查案例公開文件的撰寫水平參差不齊，部分地區存在關鍵信息公開不到位、案例情況說明過于簡略的情況。例如在“廣西壯族自治區道路運輸管理局糾正濫用行政權力排除限制競爭行為”這一審查案例中，32. 中國競爭法律與政策網：“廣西壯族自治區道路運輸管理局糾正濫用行政權力排除限制競爭行為”， https://cclp.sjtu.edu.cn/Show.aspx?flag=648&info_id=4237&info_lb=672，發布時間：2017年9月9日，最后訪問日期：2021年7月21日。審查主體在撰寫公開文件時完全沒有提及涉案文件名稱、出臺時間、審查啟動時間、政策制定主體糾正時間等關鍵信息，僅就相關事實進行了記錄，更沒有對相關文件的競爭影響進行評估，案例的公開文件不能充分反映基本信息，沒有滿足公平競爭審查案例公開的規范性。這主要是由于《意見》及《細則》雖要求審查主體公開案件處理情況及結果，但是對于公開文件的撰寫框架及所需要包含的內容并沒有作出具體要求，各地區在撰寫公開文件時缺乏參照模版，導致公開文件未包含案例公平競爭審查的關鍵信息。在此情況下，社會公眾僅能對案例的事實情況進行簡單了解，而無法對審查主體是否及時啟動審查、政策措施是否的確已進行調整或清理、審查主體的公平競爭審查周期等重要問題進行了解及監督，難以實現公平競爭審查社會監督的預期目標。

四、我國公平競爭審查監督機制現存問題的解決對策

目前，我國公平競爭審查的監督機制存在諸多亟待改善之處，審查主體對公平競爭審查工作進行定期評估的相關配套規定較為隨意、概括，可操作性不高，同時審查主體逐年評估適用例外規定政策措施的實施效果的相關規定亦存在較大彈性空間，而公平競爭審查的外部監督也存在社會公眾舉報渠道不夠暢通高效、審查案例公開情況亟待改善、審查案例文書撰寫不夠規范的問題。我國公平競爭審查制度監督機制現存問題的解決，應當充分考慮當前我國的現實國情及公平競爭審查的制度框架，分別從內部監督和外部監督兩個方面探尋科學、切實、可行的對策。

（一）完善我國公平競爭審查的內部監督機制

我國公平競爭審查的內部監督主要表現為審查主體對經公平競爭審查的政策措施的定期評估以及對適用例外規定政策措施實施效果的逐年評估，現行配套文件關于內部監督的相關規定均較為原則化，為審查主體留下了過大的自主決策空間，極易導致內部監督主體利用彈性空間任意操控評估結果，最終使內部監督機制的運行流于形式，難以通過內部監督保障公平競爭審查制度的實施效果。因此，有必要在分析現存問題的基礎上對公平競爭審查的內部監督進行科學、合理的完善，確保內部監督機制的高效運行，督促審查主體高效、公正、準確的完成公平競爭審查工作。

公平競爭審查的內部監督應當以程序監督為主，首先相關規定應當確定對經公平競爭審查后政策措施進行定期評估的時間周期，審查后的定期評估需要以一定時期內的數據作為支撐，定期評估周期過短將可能導致評估缺乏足夠的數據，過長則可能難以區分政策措施與其他事件對市場競爭所造成的影響，綜合權衡之下將定期評估周期定位3年一次是較為妥當的做法。33. See OECD， Competition Assessment Toolkit: Volume 3. Operational Manual， 2015，p.117.我國可參照OECD的先進經驗將定期評估周期確定為三年，不再給予審查主體自由決定評估周期的空間。其次，定期評估應以科學、可信的競爭評估報告作為依據，可引入第三方評估機構參與定期評估，相關配套文件應對第三方評估機構的遴選、確認等問題作出明確規定。對于政策措施的定期評估不能僅停留在形式審查上，可采取定量與定性相結合的評估方法進行實質審查，政策制定主體應當將定期評估結果以書面報告的形式提交同級聯席會議，并在定期評估后對相關政策措施進行相應的清理或調整。審查主體在對政策措施進行定期評估時應當向社會公開征求意見，并且及時向社會公開評估情況、評估結果等相關信息。34. 參見時建中:《強化公平競爭審查制度的若干問題》，《行政管理改革》，2017年第1期，第45頁。最后，適用例外規定政策措施的逐年評估由政策制定主體負責，相關配套文件應當要求政策制定主體委托第三方專業評估機構進行專業評估，撰寫并公開書面評估報告，在公開書面評估報告后的6個月內清理或調整適用例外規定但實施期限到期或未達預期效果的政策措施。例外規定逐年評估的監督工作可由市場監督管理總局牽頭完成，對于不當適用例外規定或未按要求進行逐年評估的政策制定主體，應當予以嚴格懲戒，并在全國范圍內通報相關情況。

（二）優化我國公平競爭審查外的部監督機制

公平競爭審查的內部監督主體對于競爭影響評估的專業能力畢竟有限，且與政策措施存在直接的利益關系，因此內部監督不應成為我國公平競爭審查的主要監督方式。從長遠來看，我國公平競爭審查工作的監督主要還是應當依靠外部長效監督機制進行外部約束，而不能僅依靠審查主體的內部自律。35. 參見蔣季雅、鄭寧：《論我國行政立法評估主體制度的完善》，《湖南科技大學學報（社會科學版）》2011年第6期，第56頁。我國公平競爭審查外部監督機制的優化應當著力解決社會公眾舉報渠道不夠暢通高效、審查案例公開情況亟待改善、審查案例文書撰寫不夠規范這三大問題，從而有效提升外部監督機制的運行效果，改善我國公平競爭審查工作監督不力的現狀。

1.建立暢通高效的社會公眾舉報渠道

為保障社會公眾舉報渠道的暢通及高效，應當在相關補充文件中對舉報人提供相關的事實、證據以及舉報書所應明確的基本信息作出要求。同時，在舉報信息接受主體內部設立處理公平競爭審查舉報信息的專門機構，負責接收、初步審核、傳送、反饋舉報信息。舉報信息接收機構接到舉報后，將對舉報書及相關事實、證據進行形式審核，認為滿足基本形式要求的則給舉報人開具接收回執，之后將相關資料交由相關的公平競爭審查主體進行審核，并在審查主體決定是否啟動調查后及時將反饋信息以書面形式遞送舉報人。此外，可以通過建立全國統一、公眾廣泛參與的公平競爭審查信息互動處理平臺來促進舉報信息的接收及反饋，36. 參見劉繼峰:《論公平競爭審查制度中的問題與解決》，《價格理論與實踐》，2016年第11期，第33頁。將中央、地方及社會公眾通過信息平臺聯系到一起，推動行政主體之間、行政主體與社會公眾之間高效、準確的信息互動。通過建立暢通、透明、高效的舉報通道，促進監督者與被監督者間的意見交涉，37. 參見孫笑俠、馮建鵬：“監督，能否與法治兼容——從法治立場來反思監督制度”，《中國法學》，2005年第4期，第23頁。強化我國公平競爭審查的社會監督，38. 參見張穹：《實施公平競爭審查制度 有力維護市場公平競爭》，《中國價格監管與反壟斷》，2016年第7期，第10頁。39. 參見李國海：《國有企業的特殊性與公平競爭審查之實施》，《吉首大學學報（社會科學版）》，2017年第4期，第69頁。提升利害關系人或社會公眾參與公平競爭審查制度實施的積極性，充分發揮利害關系人及社會公眾對審查主體的制衡監督作用。39

2.提升公平競爭審查案例信息公開的充分性、規范性和及時性

我國應著力解決公平競爭審查案例信息公開的充分性、規范性和及時性問題，向社會公眾及時、全面地公開我國公平競爭審查的案例信息，不僅能夠讓社會公眾對審查結果的公正性進行有效監督，40. 參見應品廣：《公平競爭審查制度：中國競爭政策的重大創新》，《競爭法律與政策評論》，2016年第00期，第20頁。還可以讓公眾知曉政府對審查結果的回應。41. 參見汪全勝：《日本的立法后評估制度及其對中國的啟示》，《中州學刊》，2009年第5期，第92頁。首先，現有公開文件僅涉及存量政策措施的清理工作，公開范圍較為局限，不利于社會公眾對公平競爭審查工作的全面監督，審查主體應當將增量政策措施的審查情況、經公平競爭審查后出臺政策措施的定期評估情況、例外規定的適用情況及逐年評估報告等具體情況均予以公開，保證案例信息公開的充分性。其次，市場監督管理總局應當盡快提供公平競爭審查案例撰寫的通用模版，明確案例公開文件的寫作結構及必須包含的基本信息，并對例外規定適用、審查主體意見存在分歧等需要進行詳細說明的情況作出規定，保證案例信息公開的規范性。最后，各審查主體公開案例的及時程度差異明顯、隨意性較大，有必要通過補充規定明確審查主體應當遵守《中華人民共和國政府信息公開條例》的相關規定，在案例信息形成或變更的二十個工作日內向社會公眾公開，保證案例信息公開的及時性。另外，審查主體在對政策措施進行公平競爭審查前就應當及時公布政策措施的名稱、編號、具體內容等，42. 參見王貴：《論我國公平競爭審查制度構建的基準與進路》，《政治與法律》，2017年第11期，第18頁。廣泛征求社會公眾特別是利害關系人對于政策措施的意見，并在書面審查報告中詳細、真實地記錄社會公眾或利害關系人的意見，將意見反饋情況作為公平競爭審查的考量因素之一。

在時機成熟后，可考慮建立我國的公平競爭審查結果中央數據庫，將各地區的公平競爭審查案例信息整合到中央數據庫中。相關負責主體應當利用全國公平競爭審查中央數據庫中的審查信息制作并發布公平競爭審查定期報告，43. 參見李鐳：《公平競爭審查制度研討會閉幕發言》，《中國價格監管與反壟斷》，2016年第7期，第16頁。報告至少應當反映各個地區審查主體的主動開展自我審查情況、被動啟動（被社會公眾舉報）公平競爭審查的情況、因未進行或未按審查標準進行公平競爭審查而被處分的情況、審查單個政策措施的平均周期等。44. 參見李俊峰：《公平競爭自我審查的困局及其破解》，《華東政法大學學報》，2017年第1期，第121-122頁。在此基礎上還可以上述信息為依據，對各個地區公平競爭審查工作的開展情況進行橫向、縱向的比較分析，按照各個地區公平競爭審查制度的實施工作質量進行排名，以此督促審查主體高效、公正、有序地開展公平競爭審查制度的實施工作。公平競爭審查中央數據庫的建立及運行不僅能為審查主體提供充足、權威的參考及學習資料，還能對審查案例進行實時、全面的監督，有效提升公平競爭審查制度的外部監督效果。