事業單位固定資產管理現狀、成因及對策淺析

陳曉燕

江蘇省海涂研究中心 江蘇 南京

改革開放以來，我國在經濟發展、科技進步等現代化建設的各個方面取得了長足進步。事業單位是我國社會經濟發展中提供必要公益服務的主要載體，在促進經濟發展、社會進步和改善豐富人民群眾生活等方面發揮了舉足輕重的作用。同時隨著民眾各類公共需求的日益增長，事業單位提供的公益服務也隨之擴大，對服務水平的廣度和深度也提出了更高的要求。

2012年國務院發布《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，根據行政管理體制改革的要求，將事業單位劃分為承擔行政職能的參公事業單位、承擔公益服務屬性的財政撥款事業單位，以及從事生產經營的自收自支事業單位三個類型。隨著分類推進事業單位改革的進一步深入和事業單位隊伍的迅速壯大，固定資產規模也與日俱增，在日常工作中不難發現，事業單位固定資產管理存在諸多問題，現行的管理制度已不適應新的改革需要，本文對當下事業單位固定資產管理中存在的問題進行分析，并提供參考對策。

一、固定資產管理現狀及存在的問題

根據財政部2012年制定的《事業單位會計制度》規定，固定資產是指事業單位持有的使用期限超過1年（不含1年），單位價值在規定標準以上，并在使用過程中基本保持原有物質形態的資產。單位價值雖未達到規定標準，但使用期限超過1年（不含1年）的大批同類物資，也作為固定資產核算和管理。其中規定標準是指單位價值1000元以上、專用設備單位價值1500元以上。按照最新分類，事業單位固定資產可分為六類：房屋及構筑物；專用設備；通用設備；文物和陳列物；圖書、檔案；家具、用具、裝具及動植物。

固定資產是事業單位發展不可或缺的基石，更是生存和發展的內在動力。如何提高固定資產的利用效率，保證固定資產的完整和安全，具有十分重要的現實意義。雖然從國家到地方各個層面相繼出臺了一些規章制度，但是由于事業單位基數龐大、分類眾多、職能各異，導致事業單位資產管理工作仍然存在不少問題，不僅埋下安全隱患，而且導致資產使用效率低下，在一定程度上增加了運營成本。

1.核算不規范，會計處理不準確

在會計處理和資產入賬方面存在不合理情況，比如購入固定資產不及時入賬，應入未入，該銷未銷；零星采購物資直接列支費用。對于建造的固定資產由于資金不足或者與批復的預算不符、未進行竣工決算等原因，完工多年已使用卻一直暫掛“在建工程”而未入賬。上下級或其他單位的資產捐贈或者劃撥，只簡單地要求經辦人員簽字，未辦理正式移交手續，導致賬實不符，資產會計信息失真。部分單位對固定資產盤虧的處置不嚴謹，比如盤點時發現的已報廢毀損的資產，未及時進行賬務處理，賬實不符；對資產盤虧的原因未進行全面調查了解和分析，未及時向主管部門或同級財政報告，僅僅以事務所的清產核資報告為依據，將盤虧資產調減。尤其是一些金額較大的專用設備，因為專業技術性較強，事務所對其使用情況和殘值也不甚了解，一些僅僅使用幾年的專用重大儀器設備就早早報廢了。

2.重采購輕管理，重資金輕資產

事業單位經費多來自上級主管單位無償調撥或者財政部門下撥，而在日常財務管理中，單位更重視資產的積累而忽略了資產的日常管理，同時科研單位普遍存在重科研輕管理的思想，加上沒有統一的采購計劃，在一定程度上加劇了資產的閑置與浪費。在實際工作中部分事業單位在預算或項目資金比較寬裕的狀況下，用購買固定資產作為當年結余資金支出的方式，導致盲目購入，配置不合理。

3.資產使用效率低，增值率低

固定資產管理不僅體現在資產數量的核對一致和外觀完整上，尤其是針對具有經營性質的固定資產，更應該體現在經濟效益上。事業單位國有固定資產在日常使用中，缺乏合理有效的經營指標考核，導致資產使用效率低下，資產長期荒廢或者收益低于市場平均水平。例如對外出租的房產和閑置的專業設備出租等，未履行公開對外招租流程，更有甚者租金偏離市場公允價格，在一定程度上造成國有資產的隱形流失。

4.內部管理不到位

事業單位固定資產賬務管理歸口財務部門，實物管理歸口辦公室或綜合處室，具體使用部門歸口各業務處室。管用分離的初衷是為了更好地互相監管，但各部門銜接脫節、各自為政，缺乏統一的資產管理部門統籌全局，無法做到實時盤點、全程監管。制度上要求執行定期或不定期盤點，尤其在年終要全面清查。實際工作中真正做到主動對固定資產進行年終盤點的單位寥寥無幾。專職資產管理崗位的缺失、流于表面的內部管理導致固定資產管理混亂。

5.外部監督制度不健全

首先，省級財政及資產管理部門對于行政事業單位固定資產管理，特別是涉及行政事業單位機構改革的單位，近年來只是簡單對產權登記證進行審核。外部監督機制不健全導致監督力度不強。其次，管理機構設置不規范。部分事業單位國有資產歸口財政部門管理，有些歸口國資部門，財政部門與國資部門之間的職責權限不清晰，導致監管薄弱虛化。再次，管理執法懲罰力度不足。國有資產管理不善多以國有資產侵占和國有資產流失罪論處，部分情節較輕的并入瀆職罪范疇。國企改革大潮下，國有資產流失屢屢發生，但嚴肅追究相關責任人的情況還是較少。

二、固定資產管理問題的內外成因分析

1.事業單位資產會計核算基礎已不能滿足管理需求

一直以來事業單位都以收付實現制作為會計核算的基礎，在賬務處理時也未對資產進行累計折舊，均按原值在賬面上體現，導致資產負債表不能反映資產的實際使用情況。同時，隨著資產使用年限的增加，固定資產的賬面價值與其實際價值背離程度也越來越高，形成資產賬面價值虛增。

2.資產管理權責不清，監管虛化

對內，隨著事業單位改革深入，少數事業單位存在資產管理機制不完善的情況，具體體現在資產采購無預算，存在臨時性采購；未履行規范的政府采購流程；資產入庫領用不規范，管理滯后，導致資產浪費甚至流失；資產盤虧報廢手續不完善，資產賬實不符；資產管理職能交叉，職責劃分不清，各個部門間存在推諉扯皮的現象等。

對外，雖然事業單位資產的采購申請需經主管部門和財政或國資部門的層層審批，但由于事業單位從事的行業各異、專業領域繁雜，采購的設備多為專業儀器，監管部門對固定資產的實際使用和市場行情缺乏深入了解，從而導致資產采購審批和使用管理存在盲區，使審批流于表面，無法發揮真正的監管作用。

3.制度建設滯后，對資產管理重視不足

資產收益與事業單位管理脫節導致管理者對經營類資產的使用效率不重視。明顯的計劃經濟色彩的投資體制導致部分單位只關注資產規模而忽略固定資產的有效利用。缺乏對事業單位資產保值增值的合理考核方式也是造成資產閑置甚至浪費的原因之一。

三、強化固定資產管理的措施

1.落實責任，提高管理水平

落實領導干部主體責任，增強固定資產管理責任意識。目標制定部門以及績效和干部考核部門應將國有資產管理情況納入目標任務及考核范疇，單位負責人作為固定資產管理的“第一責任主體”，分管領導和部門負責人為直接責任人的分級責任制，明確有關責任人的職責范圍，定期考核履責，明確切實做好資產管理工作，將資產管理作為一項重要內容列入年度考核目標。

提高單位領導班子對于固定資產管理的責任意識，將國有資產管理情況作為一項重要內容納入部門年度考核目標，明確單位負責人是固定資產管理的“第一責任人”，切實落實領導干部主體責任，形成各相關部門負責人為二級負責人，具體經辦人員為直接負責人的分級責任制，理清責任鏈條。

從人員培訓著手，組建一支高水平的固定資產管理隊伍。一方面努力提升財務人員和資產管理人員政治素質和職業道德規范，強化法治觀念和職業道德，大公無私，嚴守底線。另一方面不斷加強專業技能培訓，提升業務能力，加強信息化等相關知識的融會貫通，尤其注重財經政策和資產管理相關法律法規的學習，將政策與實際工作緊密結合，學以致用。

2.明晰權責，完善資產管理制度

建立健全固定資產管理制度，涵蓋固定資產的預算編制、采購、驗收、領用、調撥、損毀報廢等各個環節。落實資產管理部門、財務部門、資產使用部門不同崗位的責任制度，加快實現資產實物動態管理，同時加強多部門聯動，明確各人責任，落實到崗到人。嚴格執行采購審批制度，無預算不采購；購置前做好前期調研論證，根據實際需求制訂采購計劃，從節約、整合資產的角度合理批復固定資產購置申請，并按照規定流程進行資產采購；固定資產到貨后積極組織驗收，及時入庫領用；對盤點時毀損丟失以及已無使用價值的資產應慎重核銷，尤其是未到報廢年限的資產提前報廢的，不僅需要提交完整的清單明細和報廢、毀損或丟失的具體原因分析說明，對于特殊的大額專用儀器設備還需提供專業技術鑒定報告。

財務部門設置資產臺賬管理專職崗位，設立固定資產總賬和明細賬，加強對固定資產的增加、減少、調撥、報廢業務的財務核算管理，并針對財政每年度資產清查的結果進行正確的會計核算。

固定資產管理責任部門設立專職人員，負責管理資產卡片，設置固定資產臺賬，記載入庫、領用、維修保養的情況，加強動態過程控制。全面落實固定資產實物盤點工作，采用定期和不定期盤點相結合的形式對固定資產進行全面盤點，對清查盤點結果要編制資產盤盈盤虧匯總表，并查明盈虧原因，按相關流程進行處理。

3.引入市場機制，提高資產使用效率

適當引入市場機制，對常規的經營性資產設置資產保值增值考核指標，進行公開招投標，充分發揮市場經濟的作用，使資產效益最大化。對于大宗專用設備和金額較大的通用設備可以通過公務倉、資產租賃等途徑，促進資產的有效利用，減少固定資產閑置率，提高固定資產流動比率，盤活財政資金。

4.完善核算基礎，建立現代財政制度

2019年1月1日起全國各級各類行政事業單位全面施行政府會計準則制度，政府會計改革構建了“財務會計和預算會計適度分離并相互銜接”的會計核算模式，全面反映政府會計主體的預算執行信息和財務信息。體現在固定資產管理上，就是對于單位目前存在的固定資產根據原值和使用年限計提折舊，更真實地反映資產的實際價值。新制度的實施清理了一大批歷史遺留問題，大量未入賬國有資產得以入賬，進一步摸清了政府資產家底，為行政事業性國有資產報告夯實價值數據基礎。

5.利用大數據，提高信息化水平

積極利用大數據電算化手段，進一步提升資產管理系統的信息化建設水平，部分省份已上線運行行政事業單位統一的資產管理平臺，例如江蘇省財政廳牽頭開發的江蘇省行政事業單位資產云平臺，設置了多個功能模塊，將資產的日常管理、資產處置、對外使用、績效評價以及資產年報充分結合，全面推行統一系統管理，使資產管理平臺得到充分有效的利用，構建覆蓋資產全信息基礎數據庫，降低資產管理成本，提升管理效果，也為管理層資產采購決策提供有效的依據和數據支撐。

6.加強內外聯動，健全全方位監管

建立健全固定資產內部控制制度，單位內審部門或紀檢部門應定期對單位固定資產管理的全流程進行內部自查，針對固定資產采購、驗收、使用、維修保養及處置的各環節存在的風險點，進行監督審查，并形成書面的審查意見，上報單位負責人。對自查過程中發現的問題及時整改。上級主管部門和財資部門還應加強對事業單位固定資產管理的監督，利用外部專家和第三方會計師事務所對固定資產清查、內控制度等方面進行專項審計，積極組織各類專業培訓，提高資產管理意識，提升資產管理隊伍的業務水平，與單位內部管理形成合力，查找問題，彌補短板，督促整改。

固定資產管理是事業單位管理的重要組成部分，建立健全固定資產管理制度有利于與這一輪行政事業單位體制改革緊密結合，確保國有資產不流失，充分發揮市場效應，提高資產使用效率，更好地推動科學發展、轉變政府職能，創新政府管理模式，構建公益服務新格局，為促進社會和諧注入新的強大動力。