大數據時代智慧政府重大風險治理研究
——以新型冠狀病毒肺炎疫情為例

李甜甜

(江西師范大學 馬克思主義學院，江西 南昌 330022)

縱觀人類社會的發展史，風險始終都走在人類前面。消除人類生存發展的重大風險是古今中外治國理政的大事，早就已經成為全球國家治理的共識。從2021年回看整個2020年，全世界人民都親眼看見了傳染性疾病等長期風險給人們帶來的深重性災難，在這個背景下，不僅全人類的生命安全受到威脅，還加大了人們在數字、健康、經濟等各方面的差距。風險社會下的重大公共政策問題如若長期治理不當，危害難以估量。黨的十九屆五中全會明確提出了防范化解重大風險體制機制不斷健全的國家治理效能要求。習近平總書記也在指導防疫工作中強調，鼓勵運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱“新冠肺炎”)疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面更好發揮支撐作用。他強調，要運用大數據提升國家治理現代化水平，要建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創新，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。[1]因此，防范應對重大風險，建立和完善數字化治理體制和機制，讓大數據的優勢得到充分發揮是現代國家治理中的關鍵任務。

1 大數據背景下的政府形態

現如今，從全球的信息化發展現狀來環視，互聯網從支持科學、軍事部門，到支持服務于通信和休閑，再到支持人類社會生活的一部分，“在線”在成為一種生活方式的同時，也在深刻地改變著傳統世界的運行模式。全球政治、經濟都在這個基礎架構上獲得了創新的動力，并以此形成了對傳統體制機制的挑戰。近十年以來，以云計算、大數據、移動互聯網、物聯網為代表的一批最新技術獲得了迅猛發展，并被廣泛地應用到電子政府中，再次在全球掀起了信息化建設的新高潮。聯合國2014年調查報告中指出，電子政府正在褪去新奇，進入一個新的發展階段，盡管降低成本仍然是提高公共服務一個很重要的考量，但是它已經逐漸被增加公共價值所取代，成為發展電子政府的首要目標。現在，電子政府正在聚焦于從各地區國家之間建立跨部門、跨組織、跨地域的體系，用高新的技術為公眾提供有價值的服務。這一點，可以從以下政府形態中得以體會。

1.1 虛擬政府

虛擬政府是實體政府在網絡空間進行辦公而形成的虛擬存在物，即實體政府在網絡虛擬空間的一種映射現象。美國的簡·芳汀教授曾指出，虛擬政府的組織不是獨立的機構，而是由網格化的計算系統組織而成，它的信息流動和傳播流動的載體是網絡而非其他官方或正式渠道[2]。電子政府最初的發展就是致力于使政府之間、政府與公民、政府與企業間進行更透明、更友好、更高效的互動，虛擬政府在成本、技術、遠程辦公、組織合作方面的低廉、便利性使得電子政府目標的實現得以可能。所以，虛擬政府是電子政府建設的始端。自虛擬政府提出以來，因其在政府部門組織機構間聯動互通的高效性，使得它一直被視作電子政府的精髓。然而，無論是政府內部的網絡建設、外部的國家信息基礎設施建設，還是相關開發人員的上網費用等都需要政府在初期建設和長期性發展方面投入大量的資源和資金，隨著新的合作環境的迅猛轉換，由單個應用程序到大型集成程序和數據共享的業務操作漸漸不適應時代的發展，陳舊的合作模式和業務流程需要進行快速更新換代。所以，這也是虛擬政府在時代發展中漸漸不受歡迎的原因。但是不可否認的是，它依舊是電子政府發展中不可取代的輝煌。

1.2 信息政府

基于電子政府發展中的問題，部分學者開始關注到信息對于政府的重要性，如，有些學者提出，電子政府在提供公共服務時主要關心產出，電子治理主要關注流程。電子政府對于信息流動過于忽略，只關注技術可行與否[3]。還有一些學者認為電子政府發展到信息政府要進行流程反思，公共事務要由社會公眾共同決定[4]。信息政府的建設是信息流程作為組織設計的關鍵驅動因素已經阻礙政府發展時的科學抉擇，它不是對于電子政府的放棄，而是要通過重組組織結構，群策群力，結合社會公眾這個智囊團，共同應對諸如信息安全、隱私保護等風險問題。但是要注意的是，在這個過程中的流程反思和信息流程再造不僅涉及政府內部，還要涉及政府外部，信息政府的建設要尤其關注到對政府內外部的關系和整體改革的影響。由此可見，信息政府的建設使電子政府得以建構在安全可靠的信息流程之上，所以，信息政府不論是看作電子政府概念的相關延伸，還是電子政府發展的一個階段，它都對電子政府的路線選擇和構建路徑起到了很好的保障、引導作用，它也因此成了電子政府建設的有益補充，成為電子政府建設中重要且必須有的內容。

1.3 移動政府

移動政府是一種能夠實現集移動服務、電子民主、移動通信、電子政務于一體的政府形態。隨著智能型手機占據手機市場的主要份額，移動電信運營商在手機功能開發、應用產品生產、內容和形式創新上都取得了突破性進展。如，在移動政府的治理下，政府可以根據手機的GPS定位系統，實時了解目標機構的位置，機構到訪人數、人流情況、服務設施使用情況等，根據這樣的數據信息結合服務機構、服務設施的承受能力，分析市民可期服務的可及性和有效性，對可能出現的安全風險進行有效預測與防護。很顯然，移動政府能夠利用其打破物理邊界的巨大優勢幫助政府最大限度地縮小與公眾之間的距離，加強內部機構間的電子聯系，“即時互動性”和“零距離可觀性”使得它增加了電子政府的應用范圍，擴展了電子政府的服務空間，豐富了電子政府的應用形式，助推了電子政府的良性健康發展。但是，在成本上來講，不是所有的無線連接都能競爭得過有線連接。所以，電子政府并沒有被移動政府所取代的可能。

我們上述所提到的，無論是“虛擬政府”“信息政府”還是“移動政府”，都是電子政府的特殊形式。不管是將它們看作電子政府不同發展階段的主要工作、重點任務還是目標追求，我們都可以得出這樣一個結論：電子政府隨著時代變遷，重心有所轉移是公眾需求、客觀環境發展使然，但是，電子政府在這個過程中滿足公共服務、追求公共利益的初心一直沒有改變，電子政府力求在不同發展階段中探索“智慧治理”的主基調一直沒有改變，也不應改變。

2 政府智慧治理的現實境遇

在信息革命的驅使下，網絡化、智能化、數字化的疊加效應，前所未有的在有限的物理空間之外創造出無限的數據空間，使人類從物理生態走向智能生態，邁入智慧社會，同時也帶來諸多挑戰。新型冠狀病毒肺炎疫情作為重大突發公共衛生風險全球大流行，就是誰也未曾意想到的“黑天鵝”。在這場重大突發公共衛生風險下，傳統安全和非傳統安全的界限愈加模糊，內部風險和外部風險相互傳導，結構性風險和偶然性風險加速轉化，多樣性、跨國性、聯動性安全風險問題日益凸顯。又因其發生在信息化、全球化、大數據時代，傳播之迅速、影響之廣泛，不僅深刻影響和改變著國際經濟、政治結構，而且深刻推進著全球人類行為方式和生活方式的轉變。而在這場重大風險面前，現代政府又在“智慧治理”方面做出了怎么樣的努力？遇到了什么樣的瓶頸呢？

2.1 數據共享的智慧治理模式和信息安全的矛盾沖突

2015年，國務院在發布的《促進大數據發展行動綱要》中提出：“將大數據作為提升政府治理能力的重要手段，通過高效采集、有效整合、深化應用政府數據和社會數據，提升政府決策和風險防范水平，提高社會治理的精準性和有效性”[5]。2017年底，我國數據共享開放平臺的規劃及建設工作已經基本完成，到2020年初，已經基本實現了數據資源在省部級的共享，這也為疫情防控打下了數據基礎。在疫情防控中，浙江省在全國第一個上線“新型冠狀病毒肺炎防控公共服務管理平臺”。此后，湖北省武漢市、丁香園網、騰訊網等陸續推出了“武漢戰疫”App和“全國新冠肺炎疫情實時動態”專欄，利用政府開放的官方數據制成新冠肺炎疫情地圖，實時追蹤新冠肺炎疫情動態，向公眾共享新冠肺炎疫情信息，保障公眾的知情權。北京經濟技術開發區在大數據、人工智能的基礎上建立了新冠肺炎疫情防控可視化指揮平臺——“戰疫金盾”，幫助一線防控人員更好地進行居民健康信息登記、日常防疫指南發布等科學的“網格化”管理。很顯然，現代政府治理充分利用了時代所賦予的信息收集、信息共享、數據分析、資源整合等優勢，無論是政府部門和市場機構的數據共享，還是政府、市場和人民群眾之間的連接，都可以通過大數據抑或是信息推動“線上”與“線下”的雙向互動和能量集聚，形成一個以“伙伴關系”為特征的決策和執行整合的網絡，使政府能進行全方位、高層次、全領域的動態智慧管理。此外，在這場百年難遇的重大突發公共衛生風險面前，眾多公民的個人隱私泄露也敲響了數據安全和隱私保護的警鐘。龐大的公民個人隱私數據被記錄在存在數據失真、數據泄露、數據殺熟問題的信息設備中，各種傳媒工具就成為一些不法分子、不良商家盜取個人信息的“法外之地”。因此，必須充分認識到，如若信息安全問題不加以管制，智慧治理難免會因為逐漸喪失群眾基礎而弱化在現代國家治理中的地位。

2.2 數據開放的非專業化和信任危機的矛盾沖突

現代政府的數據開放不完全是專業化的開放，而非專業化的開放，不僅達不到最終解決問題的目標，反而反向操戈，事與愿違。“2007年12月，30位開放數據倡導者提出了數據開放的八項原則，即一手的、完整的、及時的、可獲取的、可機讀的、非歧視性的、非專屬性的、免授權的”[6]。信息查詢、統計報告、服務應用、信息發布都不叫作數據開放。數據是一手的原始記錄，未經過加工和解讀，而信息是已經被分析加工，并且被賦予了特定意義的數據。只有專業化的數據開放才是應對重大風險、推進現代社會治理的永動機。2012年，美國紐約市在面對“艾琳颶風”的侵擾時，創造了“合作眾創”的治理模式。許多救援組織使用了政府公布的“颶風疏散區域數據”來制作地圖，幫助市民應急，而這些疏散區域的原始數據是早在一年前政府就已經向公眾開放的。2020年初，新冠肺炎疫情暴發后，我們能夠在國內很多政府網站上看到有關疫情的信息和數據，這其中不乏專業化的數據，如有關病人的年齡、地址、交通信息、就診醫院等，但也有相當大一部分的非專業化數據，如個案數據、統計數據，或是上述提到的誤把信息當數據的“數據”。這些有問題的數據大多來自數據平臺，由于數據量低、可機讀率低、數據價值與需求不匹配等，沒有辦法實現機器的自動抓取進行深度利用。由于政府的數據開放對象是企業、社會，非專業化的數據開放很可能導致進行數據處理與開發的工具使用失去原有的價值，許多基于數據的研究、預測、判斷失誤，極易引發企業和社會對政府的信任危機。

2.3 智慧治理的精準化和技術依賴的矛盾沖突

數據本身的特質決定了智慧治理的精準化。“政府是技術平臺的供給端，將技術設備投入到政務系統和政務流程中去，通過對社會問題的分析、數據的搜集整合、科學決策的研判，構建智能化、開放式的數據資源庫或是公共信息平臺，形成信息流通、暢通的覆蓋全社會的大數據治理網絡，最大程度降低行政成本，同時發揮多元主體互通互聯的一體化服務優勢”[7]。在新冠肺炎疫情暴發后，中國的移動、聯通、電信等公司，基于自己的通信數據優勢，建立“區域人口流動”大數據模型，開發了基于風險預報、人口流動的疫情防控大數據平臺，計算特定時間段全國的人口流動數據，尤其是自武漢到全國各省、市、縣、區的數據，及時向各方提供決策支撐，助力國家對疫情態勢的預測預警。在社區，通信大數據結合其他部門數據，對疑似患者、確診和密切接觸人員等重點人群的分布情況分析研判，并利用個人數據，建立個體身份“健康碼”，進行社區管理。在疫情之初，面對國內物資保障、醫療資源供應嚴重不足的問題，國家有關主管部門利用交通、醫療、電力等各方大數據對往返人員、地區物資和企業職工復工復產等情況進行分析、綜合判斷，爭取最短時間內、最大程度上恢復生產能力，解決疫情重災區資源不足的問題。正是由于政府利用技術在重大風險面前進行智慧治理時展現出極大的高效性，無形中也加強了政府對技術的依賴性。按照上述治理方式，社會治理中的多元主體處理事務主要依靠無形的信息技術和虛擬的網絡身份，如若當“靠技術說話”“靠數據說話”逐漸成為治理主體的慣性思維時，很容易讓一些不成熟、低端的應用技術涌入市場，而作為治理主體的社會性的人將被內卷而失效的智慧治理進一步沖擊，進而造成人被工具所異化的社會現象。

3 智慧政府重大風險治理的發展路徑

“智慧政府一詞在20世紀末才被創造出來，世界上有多少個城市，就會有多少個‘智慧城市’概念，相應地，就會有多少個城市管理者界定的‘智慧政府’概念”[8]。“當前，大數據正有力推動國家治理體系和治理能力現代化，日益成為社會管理的驅動力、政府治理的‘幕僚高參’”[9]。作為重大風險治理的現代化手段、推動智慧城市發展的主要路徑，智慧治理是數據技術賦能高質量政府治理的現實旨歸，是全球治理理念在實踐領域的深化革新。生活在大數據時代，就是要用懂、用好、用通數據。為此，政府首先要進行自我賦能，將自己武裝成智慧政府，這種武裝應是全方位的，包括從觀念到認識，從體制到機制，從知識到技能，在數商、智商和情商上，都要有質的飛躍。

3.1 提高數商：強化數據共享意識，保證數據安全

“阿里巴巴前副總裁涂子沛在《數商》中創造性提出了數商的概念，他在書中闡述到，數據是土壤，是基礎設施，更是基本生產要素，而數商則是衡量現代人類是否具備數據意識、思維、習慣和數據分析能力的重要尺度，它衡量的是數據化時代的生存邏輯”[10]。政府要想在重大風險治理上有所作為，提高數商是首要路徑。由疫情期間的治理可以看出，大數據時代賦予政府的現代化治理已經不再局限于有形產品的創新，而是有形的流程創新。智慧政府利用移動互聯網等新一代信息技術，自上而下開放數據，以合作眾創為手段鼓勵市場以數據為原料，以開發應用等形式協作支撐政府，反哺數據給政府，實現政府、市場、社會的多方協作，提高公共服務的智能化、精細化和科學化。所以，政府進行數據共享，首當其沖的，要打破數據孤島，將各部門、各領域的數據交換通道徹底打通，特別是要做到關鍵數據的全景、全局、全域流通使用。其次，要創新合作共聯模式，除了積極爭取與專業互聯網企業、先進技術團隊等進行合作外，還要妥善處理好與其之間的競爭關系，建立平穩有序的合作氛圍，為社會提供更加高效優質的政務服務。關鍵的，政府還需要有一雙“慧眼”，辨識各階段的數據價值，比如在新冠肺炎疫情的前期、中期、后期，公眾對數據的需求有所變化時，怎樣對全局數據的可度量、開放性、即時性等進行評判、篩選，大幅度提高組織的運行效率和科學性，最大限度減少決策的盲目性和隨意性。大數據是國家的戰略性資源，如何科學安全地使用關系到國家核心利益和人民群眾的安危。黨和政府需要在強化數據共享的基礎上加強數據管理，科學辨別風險相關數據，不碰數據隱私紅線，守牢數據安全底線，嚴防風險疊加，對于涉及數據安全的非法行為加大立法、執法力度。

3.2 提高智商：加強數據開放專業度，降低信任危機

政府開放數據，對內是為了提高政務服務效率，改善服務質量，降低行政成本；對外是為了促成政府和社會的協同合作，鼓勵社會創新，促進經濟發展。但是，在新冠肺炎疫情期間，能夠看到諸多不符合開放數據八項原則的“數據”在疫情管理、病源排查、同行查詢等方面制造了社會難題，如未核驗更新的個人健康碼信息、形式化的個人體溫信息、錯填漏填的身份信息發布等。通過這些，可以觀察到，政府在面對數據開放時還存在多種挑戰需要跨越。如，在面對疫情防控時，開放數據的目的是什么；人民群眾需要怎樣的數據才能有效防控，保證自身安全；需要的疫情數據能不能夠開放；即便開放了，有沒有具體的管理人員，有沒有相關部門的制度和機制保障，有沒有足夠的資金持續開放；數據去哪里找，誰提供的，是否全面、專業、準確、及時等。至此，可以得出結論：面對數據開放，政府需要一個“智慧的大腦”去思考懂不懂數據開放、愿意不愿意開放數據、可以不可以開放數據、能力夠不夠去開放、數據好不好。還有數據開放的安全風險，譬如數據質量有問題被利用后帶來的損失等。為此，政府首先要加強開放數據政策的頂層設計，提升政府對數據開放的監管責任，明確數據開放清單。同時，進一步完善數據開放的相關政策及法律法規，為政府與其他組織的合作提供法律保障。在疫情期間，《突發公共衛生事件應急條例》第20條、第21條、第24條就分別規定了疫情數據報告要及時，保證了數據的即時性。《電信和互聯網用戶個人信息保護規定》和《中華人民共和國刑法》中也規定了“不當泄露個人信息，將被處以行政處罰，甚至可能涉及刑事責任”。一個智慧的政府，既要把數據用好，也要把數據管好，管好的目的是利用，數據管得好，才能有效降低風險，推動更好的利用。在這個過程中，對外可以建立政府的數據信任度，對內可以提高政府開放數據的自信心。

3.3 提高情商：平衡價值理性和技術理性，以人為本

智慧來自數據，但“大數據的核心，在于以人為本。價值理性注重公共的善，強調以人為本。智慧政府進行智慧城市建設就像在編織一條紐帶，一頭連著政府和大數據、云計算等新一代信息技術，還有一頭連著城市居民的需求。大數據時代的信息技術在重塑公眾的思維方式、價值觀念和行為方式的同時，也正在沖擊與重塑著現代社會的道德觀念和倫理秩序”[11]。馬克思說：“異化總是人的異化；而人的異化既不是從上帝那里異化，也不是從人的理念或理想異化，而是人從其本質的異化”[12]。在新冠肺炎疫情的治理中，政府不乏先從技術著手，工具脫離目標的情況；想當然，低估外圍因素的復雜性，以技術“固化”不合理的流程的情況；脫離實際移植別人的“成功經驗”的情況等。因此，作為智慧政府，要學會科學看待技術的應用效能，尋求人與技術恰當的相處之道。先進的政府IT應用必須將政策、流程、信息和技術完美地結合起來，但技術上所可能的，并不一定就是管理上可行的，或是政治和社會所能接受的。最好的解決方案和模式采用的不一定是最好的技術，再好的技術本身也糾正不了政策問題、不合理的流程和不匹配的管理等問題。沒有“必殺技”和最佳方案，只有最合適的方案。技術作為人的器官的延伸，有些方面確實優于人的自身能力，但是技術終究為人所創造，技術無法異化人，人永遠也不能被技術所異化。只有用科學的眼光審視技術與人的彼此優缺，平衡價值理性和技術理性的關系，讓技術與人都能承擔起自己合適的社會角色，才能恰如其分地將線上智能化手段與線下群眾緊密結合，協同創新，發揮智慧治理的最大功效。