高效便捷的公共衛生事件檔案工作機制構建探討

□巫彩云 曹丙貴

重大公共衛生事件對我國的經濟社會發展產生了重大影響，迅速改變著人們生產、生活的各個方面。加快完善各方面體制機制，著力提高應對重大突發公共衛生事件的能力和水平，是習近平總書記對抗疫斗爭提出的新要求。作為應對疫情工作的重要一環，重大公共衛生事件檔案(以下簡稱疫情檔案)工作機制的創新是題中應有之義。“檔案工作是一項記錄歷史、傳承文明、服務社會、造福人民的事業，是黨和國家發展不可或缺的一項基礎性、支撐性工件。”[1]它的存憑、留史、資政、育人功能，決定了它在應對各類重大衛生事件中的地位和作用，同樣是抗疫工作的基礎性、支撐性工作。

一、構建公共衛生事件檔案工作機制中存在的問題

在應對新冠肺炎疫情中，檔案工作發揮了不可或缺的積極作用，為人們風雨同舟、眾志成城，構筑起疫情防控的堅固防線立下了功勛。從完善疫情檔案工作的體制機制來看，在實際工作中依然存在諸多不足。一是留史的及時性、全面性不夠。歸檔難既是一個始終無法回避的問題，也是一個不能迅速有效解決的問題；已有的疫情檔案保管分散，且以行政機構、國有企事業單位檔案為主，面廣量大的民營企業、農村城市社區、非政府組織及家族個人類檔案資料較少。二是檔案工作的制度性安排不夠。法律保障不夠具體，缺少操作性，對實際工作的保障性作用不明顯。三是調檔難，反應不及時。此次應對新冠肺炎疫情，對“非典”檔案調用需求最迫切的是武漢市，而收集最集中的是北京市，跨地區、跨部門、跨系統調檔難度依然不小。四是開發利用不夠，社會化特征不明顯。已經收集的疫情檔案主要是歷史檔案材料，缺少對這些材料的針對性、系統性開發整理。一遇疫情，諸多防范知識的普及及檔案材料的利用還需從頭做起等等。這些都說明，疫情檔案應對突發重大公共衛生事件考驗的能力不足，體制機制缺乏靈活性，反應不夠及時，難以滿足全社會應對重大疫情的需求。

二、構建公共衛生事件檔案工作機制的有效措施

從已有的經驗看，重大公共衛生事件是現代社會的伴生物。重大公共衛生事件爆發的頻率將隨著現代化步伐的加快而加快，影響將越來越大，應對也將越來越困難。加上我國幅員遼闊，人口跨地區流動頻繁且日益加劇，是一個典型的重大公共衛生事件頻發的國家。建立一套與此相適應的疫情檔案工作機制迫在眉睫。

(一)明確疫情檔案工作在應對公共衛生事件中的法律地位，解決主動管的問題。疫情檔案資料是疫情發生、發展、變化并得到有效控制的原始記錄，對開展有針對性的防控工作，確保人民生命健康和安全有著不可估量的作用。同時，疫情檔案工作具有隨機性、多樣性、分散性、應急性的特點。從法律上明確疫情檔案工作的地位和作用，有利于疫情檔案工作的權威性、嚴肅性和規范性，也有利于防疫工作的統一性和及時性。同時，應對疫情，是對國家治理體系和治理能力的集中檢驗，在法律上明確疫情檔案工作的重要性，本身也是國家治理體系的組成部分。一項影響全國的工作，只有從法律上予以明確，才能真正成為體制、形成機制。一是要明確收集收齊疫情檔案，是應對公共衛生事件工作的重要組成部分，把收集收齊疫情檔案納為政府及其公共衛生管理部門和機構應急管理的主要職責之一，作為各級各類應對疫情領導指揮機構的重要工作并納入工作考核，增強各級各類應對疫情機構部門收集檔案資料的主動性。二是要明確疫情檔案收集的主要內容和形式，包括日常防疫工作中的檔案、應對突發疫情的檔案、處置結束后的善后檔案等。公共衛生事件的一大顯著特點是公共性，即影響大，涉及面廣。要把所有涉及到的單位、集體和個人的疫情檔案特別是企業、農村、城市社區、家族個人、非政府組織應對疫情的檔案，包括有關文字、圖表、音聲像、實物、電子數據等，納入必收清單[2]。三是要科學設置公共衛生檔案的方法步驟、歸檔時限、驗收標準及程序。四是要明確各地各單位在應對疫情時，要同步制定檔案應急管理方案，使檔案工作能夠與疫情防治工作同布置、同落實、同推進。

(二)建立區域性公共衛生檔案中心，解決怎么管的問題。重大公共衛生事件具有突然性、集中性特點，雖然影響全國，但往往是在相鄰的幾個行政區域范圍內集中爆發，然后擴散漫延。這幾個相鄰的行政區域，可能同屬一個共同的上一級行政區域，也可能隸屬于不同的上一級行政區域。在應對疫情時，最理想的是能克服行政區域權限的束縛，集中調度資源，統一采取行動，在最短的時間內集中一切可以集中的力量打殲滅戰，把疫情消滅在可控的范圍內。由此看來，疫情檔案集中管理、開發共享是必然要求。如果仍然依靠各級檔案行政管理部門建立疫情檔案，在收集、管理、協調、調檔、開發利用中必然存在時效性低下、重復建設、資源浪費等情況。一是要綜合考慮某一區域人口規模、地理特點、交通狀況以及文化語言習俗、就醫飲食習慣等因素，建立跨行政區域的疫情檔案中心，統籌該區域的疫情檔案工作，面向該區域的公共提供防疫檔案服務[3]。如在江蘇省，可以分別設立蘇南、蘇中、蘇北三個疫情檔案中心，就近就便服務本區域范圍內的公共衛生事件處置工作，既統一扎口，提高應急反應的速度和效能，也能減少重復投資和行政交叉帶來的不便。二是要明確劃分區域疫情檔案中心與各級人民政府檔案管理機構在疫情檔案收集整理、開發利用等方面的權限，防止重復和交叉、重收與漏收，讓兩者各按其職能運轉。進館檔案應以電子化、數字化為主，實行全國聯網。同時，指導企業、農村、城市社區建立自身的防疫檔案，充分利用互聯網技術，構建扁平化的疫情檔案信息網絡，提高全社會的疫情檔案利用效能。區域范圍內疾控及醫療機構的疫情檔案也應該與該區域的疫情檔案中心聯網。三是要以區域疫情檔案中心為主體，建立重大疫情檔案協調機制和制度，精準對接本區域范圍內的疫情檔案需求，促進跨地區、跨部門、跨系統、跨行業的疫情檔案信息歸檔和調用。

(三)大力推進疫情檔案事業改革創新，解決如何管的問題。電子化、數字化、辦公自動化的日益發展飛躍，為疫情檔案工作豐富手段、提高效率提供了無限可能。推進檔案事業的改革創新，首先要在疫情檔案工作上取得重點突破，應抓好兩個方面的改革。一方面，要推進歸檔即進館制度。疫情爆發的突然性特點，決定了疫情檔案必須及時隨時歸檔進館，便于全社會更好地應對新一輪疫情的挑戰。一個疫情過去了，誰也不知道新的疫情何時在何地爆發，社會對疫情檔案的需求從時間上來說，非常迫切。“非典”過去17年了，但因10年或20年的歸檔期限制，多數檔案資料至今未能進館，嚴重降低了疫情檔案利用的價值。改革目前的檔案歸檔進館制度涉及面較廣，難以一時奏效，但完全可以就疫情檔案實行歸檔即進館制度，讓全社會在應對疫情時經驗更加豐富，心態更加從容，自信更加有底氣。另一方面，要進一步形成“單套制”的一系列制度安排。2016年以來，上海自貿區、青島市、最高法院等在試點單套制歸檔方面取得了可喜成績，積累了較為成功的經驗。隨著互聯網、區塊鏈、云計算等技術的不斷進步，單套制歸檔從技術上說正在走向成熟。2019年、2020年國家檔案局公布了兩批電子文件歸檔電子管理試點和數字化檔案館(室)試點名單，這是進一步擴大試點、推進檔案事業改革穩中求進的舉措。國家發改委在全面推行招投標全程電子化，實質上也是推行招投標檔案的電子化，即實行單套制。就防疫檔案建設來看，以區域疫情檔案中心建設為契機，配套實行單套制歸檔進館，讓檔案工作真正實現電子化、數字化，構建現代化檔案工作運行體系，是可行的。當務之急，既要在與防疫有關的單位擴大試點，盡快形成疫情檔案單套制的成果，也要對現有試點取得的經驗進行全面的、系統的、深度的總結，盡快形成規范化制度，還要從技術上解決好疫情檔案管理與OA系統對接、元數據解決方案、電子簽名、身份認證、長期保存、異地儲存等關鍵環節。

(四)強化檔案的開發利用，解決如何利用的問題。檔案不是死的資料，而是活生生的教材和可重復使用的經驗，具有廣泛的社會價值和意義。檔案事業是否有存在價值、價值高不高，關鍵在于如何利用。習近平總書記指出：“檔案工作確實要由封閉向開放、由重保管向重服務轉變，要及時向領導機關、向社會提供有價值的信息，為經濟建設、社會發展服務。”[4]這是對檔案事業改革發展提出的原則要求和方向。實現“兩個轉變”，疫情檔案工作大有可為。近年來，許多專家學者及從業人員提出了大量有價值的建議和意見，有的已經在具體實踐中應用并產生了較好的成果。這里提幾點容易忽視的應用建議。一是高度重視防疫工程建設類檔案的開發利用。應對各種疫情，工程建設必不可少，且時間緊，任務重，要求高，專業性強，是一項與時間賽跑、與死神爭鋒的工作。利用工程建設類檔案，可最大限度地縮減時間，加快速度，提高患者的生存率，減輕疫情蔓延程度。武漢市在雷神山醫院配套供電項目建設中，利用2019年世界軍運會專題檔案中供電路徑圖資料制定方案，3天3夜完成建設任務，打了一場漂亮仗，成為利用檔案資料抗擊疫情的范例。這類檔案有很多，各類防疫檔案館應專題收集，及時更新。二是注重開發檔案的育人價值。抗疫期間，江蘇省檔案館面向社會重點征集江蘇支援湖北一線醫務人員的個人照片、工作影像、抗疫日記、“請戰書”等檔案資料，全面啟動為戰“疫”前線的“最美逆行者”建立專題檔案庫工作，為英雄建檔，讓英雄留名，激勵一線人員堅守最前線救死扶傷。同時，組織人員編寫《新中國打贏第一場沒有硝煙的疫控戰爭》、《抗擊“非典”中的江蘇行動》等疫情防控文章，用歷史事實增強抗疫必勝信心。此類典型事例在全國還有很多。根據不同需求，梳理加工不同的檔案資料，對鼓舞人心、激發斗志具有不可替代的作用。三是開展防疫檔案需求研究和防疫專題檔案資料編研，為政府決策提供信息咨詢與支持，為科研單位提供基礎資料，為民眾提供個人和家族防疫知識。應以區域公共衛生檔案中心為牽頭單位，協調衛生防疫機構和醫院、科研單位，共同研究整理防疫所需的檔案目錄、內容，按需編制各類專題檔案，形成重大疫情檔案研究成果，縮短疫情檔案利用時間，推動檔案工作轉型升級[5]，真正讓疫情檔案為民所用，為全社會所用。