生態修復工程管理現狀與存在問題、治理措施研究及對策建議

劉鑄民

［昆明經濟技術開發區投資開發（集團）有限公司，云南 昆明 650501］

0 引言

“綠水青山就是金山銀山”，如何實現綠水青山，使生態文明理念深入貫徹人心是國家、各級政府及相關行業的重要課題。改革開放至今，國家不斷加大生態環境治理力度，開展生態修復工程。隨著時代的發展，生態修復理念也出現相應的改變，因此針對生態修復工程開展的管理工作必須與時俱進、創新理念。目前，我國實際開展的生態修復工程管理工作存在很多不足，因此對本課題展開深入探索，提出合理化建議具有重大意義。

1 生態修復工程的發展及內涵

1.1 生態修復工程的發展

20世紀80年代以前，我國針對礦區的生態修復方式主要是造田造林。到2000年，礦區更加注重土地復墾，開展的修復工程更加具有組織性。同時國家開始對土地復墾制定相關標準，從而有效整治挖損、塌陷土地，使受損土地能夠投入實際的應用過程中[1]。

2000—2015年，生態修復工程注重土地復墾和地質環境治理共同推進。政府加強對地質環境治理方面的重視，并且在地質環境保護方面有了明確規定，在這個過程中，土地復墾工作取得了不錯成果。

2016年至今，生態修復工程得到全面開展，礦區環境治理恢復成為工程的重要組成部分。在國家政策支持下，礦山開采對地質環境產生的破壞與對土壤、水體產生的污染問題獲得全面治理。在此背景下，生態修復綜合治理理念得到全面增強，同時，生態修復機制也在不斷優化與完善。

1.2 生態修復工程的內涵

通過分析生態修復工程各階段的發展能夠了解到，隨著時代進程不斷推進，生態修復目標在不斷發生改變，工程措施落實重點不盡相同，制度及法規之間涵蓋的內容也存在差異，但土地復墾及環境治理仍是生態修復工程的重點內容[2]。此外，生態修復工程還需跟上時代發展的步伐，不斷提高其涵蓋內容的豐富性。

綜上所述，生態修復工程的內涵可以定義為：根據環境科學及土壤學等理論，從工程實際出發，運用先進工程技術，對在開采期間對地質、地貌景觀造成的破壞、對地下水層產生的破壞及生態環境受到的污染等開展修復，使土地資源再次得到充分利用。

2 生態修復工程中可能遇到的問題

昆明市滇池東岸關停礦區礦山地質環境治理示范工程地理位置較為特殊，總面積10.53 km2，共4個片區5個地塊，分3個年度實施。項目得到批準后，針對地質環境問題進行了深入研究，項目區土層稀薄、土壤貧瘠，少量零星的坡耕地產量低下，不適宜耕種，只適合恢復為建設用地和林地。針對此種情況，設計方應按實際需求開展精細化設計，并在此基礎上編制項目具體實施方案。

2.1 方案編報審查問題

首先，針對生態修復工程中的廢棄礦山，部分編制的方案中設定的修復目標缺乏合理性，設置的績效指標在實際當中無法實現，這對工程高效開展、落實及最終的項目驗收是非常不利的。其次，所開展的設計方案缺乏生態合理性，不具備先進的生態修復理念，導致生態修復工程難以和區域生態保護工作有效融合，進而對生態系統平衡性的恢復造成了限制。

在礦山生產建設方面也存在嚴重問題，例如，制定的方案過于形式化，給后續開展生態修復工作造成一定困難。部分礦山企業方案制定完成后，需將方案上報主管部門審批，審批完成后頒發采礦許可證。如果在方案報送、審核過程中，未充分了解并深入研究該區域詳細生態結構，導致項目難以順利竣工驗收。除此之外，在方案通過相關部門審查后，部分企業實際開展的開采工作未按照已審批完成方案進行，導致治理方案不具備任何可操作性及參考價值。

2.2 資金使用監管問題

當前開展的一些生態修復工程中，存在資金使用效率低的問題：①由于地方的資金配套不足，造成工期延長。②資金的投入方面缺少足夠的引導，社會資本投入缺乏激勵機制。③完成修復治理后利用效果和效益不佳，部分土地在投入較多資金完成復墾之后卻沒得到利用與產生應有的價值，造成資金與資源的浪費。

雖然各地相繼出臺了一系列資金管理制度，但是在資金使用及監管方面仍存在許多不足：①基金的使用沒有實現統一化。我國在2019年決定將土地復墾與礦山地質環境這兩個方面的生態修復方案進行合并編報，對兩種工程基金進行統籌應用及管理，然而目前一些地區所出臺的基金管理規定當中并沒有將土地復墾與礦山地質環境治理基金合并[3]。②基金的使用和管理存在較大的困難。對基金應用開展的監管工作通常采用定期報送及信息公示等方式，雖然減輕企業保證金繳納方面的壓力并實現了滯壓資金再次利用，但卻弱化了自然資源管理部門在生態修復方面的監管作用。在這樣的情況下，基金應用方面開展的監管工作還會遇到更多的困難。

2.3 工程驗收標準不夠完善

工程驗收是生態修復工程中非常重要的內容，其所發揮的作用不容小覷。工程驗收和治理基金核算方面存在不可分割的聯系，該環節是對企業使用及計提基金監管的最后一個關鍵環節，所以面臨較大的監管壓力。此方面存在的主要問題如下：①生態修復工程所涵蓋的內容非常廣泛，包括土地復墾、地質治理等內容。在工程得到統籌落實之后，卻缺乏專門的生態修復工程驗收標準。②原有的驗收質量相關標準不夠完善。實際開展生態修復工程期間，相關的質量標準包括土地復墾及地質環境治理等，且缺少統一的生態修復工程質量控制標準。③伴隨著社會化進程的不斷推進，生態修復的內涵及理念發生了改變，以往的生態修復方式不能充分體現生態系統具備的整體性。

3 生態修復工程管理對策建議

3.1 加強方案編制審查，增強方案管控效果

首先，方案編制需保證方案的合理性及可行性。針對廢棄礦山的修復和治理，需從生態系統自身具備的恢復能力方面進行充分考慮，并將其融入編制方案當中，可明確劃分為人工修復和自然恢復，這有利于減少人為工程方面的設計。同時，需從實際出發進行方案中各項指標的設定，保證方案具有足夠的合理性和可行性。其次，做好規劃引導方面的工作，實現生態修復規劃和國土空間規劃之間有機結合。同時落實相應的激勵政策，使生態修復可以有效融入現實工作體系中，在此基礎上加大力度激發潛在資源，實現修復之后資源的高效利用[4]。在方案編制過程中，編制部門或編制人員需要對礦區生態系統結構方面有一個明確的認知，了解礦區生態結構的功能及特點，做好勘察、調查，并在此基礎上綜合考慮人為生態修復及生態系統自身的修復特性，制定更具合理性的工程開展目標及采用更具有針對性的工程技術。

針對生產建設礦山，應充分貫徹和落實同步編制、同步審查及同步實施制度。在礦山地質環境治理與土地復墾相關方案合并編報方面，仍存在未充分落實的情況。針對此問題，需加大力度貫徹落實同步編制、審查及實施合并制度，最大限度避免方案編制不符合實際的情況。基于此，設計人員對已有的方案進行了優化和完善，在保證方案編制效果的基礎上，依據方案開展治理，有效盤活土地資源，充分利用廢棄礦山用地。

3.2 提高工程實施和資金應用的規范性，增強生態修復效果

建立項目法人、招投標、工程監理、合同、公告、審計、主管部門監督檢查等制度，做到規范、高效管理，確保地質災害治理、環境治理恢復取得成效。在實施的不同階段，分別制定專項目標管理責任制，明確各方的責任，為項目切實提供堅實的制度保障。

實際的生態修復工程應嚴格按照規范要求使用資金，嚴格執行基本建設程序，按照全過程跟蹤審計、第三方工程量測量復核及環境治理成效監測的三級管控機制有序推進，確保資金依法依規使用和工程質量的有效控制。與此同時，加強對資金的整合，從整體上豐富生態功能區具備的服務功能，在不違背公益需求的前提下，充分發揮財政資金在生態修復工程開展過程中的引導作用。其次，在實際開展生態修復工程期間，應加強對適應性管理的探索，有利于從整體上提高工程質量，帶來更為可觀的經濟效益。

在生產建設礦山方面，首先，以當地采用的基金管理方式作為主要依據，對企業在基金計提及應用方面開展有效的監管。在應用合理監督檢查方式的基礎上，還應建立生態修復分級管控機制，圍繞企業基金的實際計提情況及在生態修復方面的職責落實情況，對企業開展相應的分級工作，以此提高企業的監管水平。其次，由于生態修復工程在實際開展中通常會選擇統籌實施，在資金方面最好采取統籌管理的方式。基于此，各部門應不斷對現有基金管理制度進行優化及完善，實現對基金的統籌管理，有效彰顯資金整合效果，同時促進監管工作開展過程中各個部門之間的協調配合。

3.3 做好工程竣工驗收工作，嚴格落實與追究修復責任

①建立合理的生態修復質量標準及驗收規范，在此基礎上不斷對其進行優化、完善。將生態系統的實際修復特點作為主要依據，進一步豐富生態修復質量標準的內容，其中需包含驗收組織、對象及相關要求等，這對提高整體驗收效率來說是非常有利的。②制定相應的驗收追責制度。例如，在生態修復工程結束驗收后發生問題，應追究相關企業與人員的責任，并及時制定解決方案。③建立多部門聯合驗收相應機制。相關企業在申請采礦許可證的過程中，不僅需要向自然資源部門提交土地復墾及地質環境保護方案，同時需編制環境影響報告書及水土保持方案，分別提交給生態部門及水土保持部門。在此基礎上，實現多部門聯合驗收，可以切實減少企業工作量，進一步增強生態修復質量控制效果。

2019年，昆明市滇池東岸關停礦區礦山地質環境治理示范工程順利通過專家驗收。通過3年的治理，其生態恢復治理工作取得了一定的成效，有效消除地質災害隱患，并且獲得了2020年度綠色礦山科學技術獎。

4 該生態修復工程項目的創新點

4.1 以科學規劃作為指導，探索礦山生態修復新思路

此次開展的工程現場土地稀薄并且土壤貧瘠，不符合耕種條件，只能應用在建設用地及林地方面。在開展修復工作期間，設計方從實際要求出發，以此為控規修編調整提供重要依據。在項目落實后，對施工存在的隱患開展全方位治理，從整體上改善礦區地質環境，使土地格局變得更加科學、合理。

4.2 立足項目實際，應用創新治理新手段

治理區所在位置具有一定的特殊性，因此需要做好綠化美化方面的工作，同時區內的邊坡高差及地形坡度已經超出國家的規范標準。對于治理措施的落實在施工安全方面有著較為嚴格的要求。針對此種情況，設計方采用圖解法及工程類比法開展設計工作，將場地平整與采坑回填結合，有效減少采坑邊坡隱患。

4.3 盤活土地資源，創新生態修復和產業發展模式

治理完成后，建設用地量顯著增加、植被恢復取得良好成果。新增建設用地采取市場公開競爭手段出讓，回收治理資金的同時推動產業發展，從整體上提高了生態修復的生態效益、經濟效益、民生效益、社會效益。

5 結語

綜上所述，生態修復是一個循序漸進的過程。目前生態修復工程開展的管理工作仍存在不足，對工作開展造成一定的限制。對此，需要參與生態修復工程的企業能夠保證生態修復方案的合理性與可行性、對工程資金的合理利用與管理、做好工程竣工驗收工作，對于促進我國生態修復目標早日實現來說意義重大。