盤活農村存量建設用地的路徑探索

曹蘇亞

（江蘇省常州市自然資源和規劃局武進分局，江蘇 常州 213161）

土地資源對社會經濟發展起到重要作用。多年來，城鄉規劃割裂、建設用地多頭規劃、多頭管理、各自為政的體制，導致我國城鄉建設用地規模龐大、粗放利用現象嚴重。而隨著城市化進程的推進，農村空心村現象愈發嚴重，已有研究表明，我國農村集體建設用地面積近2.67×107公頃。因此，盤活利用集體存量建設用地，讓沉睡資產“變活”，是實施鄉村振興的重要手段，是打通和鞏固國內大循環的重要環節。

1 集體土地利用現狀

1.1 “無規”可依與“多規”并存

受我國長期對農村“剪刀差”式的發展模式影響，我國農村地區很多村莊規劃不到位，一部分村莊發展缺乏規劃引導，村莊建設布局分散、雜亂無序。另一部分，由于原先各部門多頭管理，導致農村規劃層出不窮，各項規劃標準、內容、目標、深度等各有不同，不可避免地存在沖突。

1.2 集體土地管理混亂缺位

在我國大部分村莊，由于集體土地長期管理機制與管理、管控措施的缺失，宅基地“一戶多宅”、自建房亂搭亂建、亂占耕地、面積超標等問題屢見不鮮，而隨著城鎮化發展，農村集體土地盤活、騰退缺乏引導，集體土地閑置問題越演越烈。

1.3 農村生產要素流動不暢

受我國長期城鄉經濟社會二元分割體制的影響，農村集體土地所有權和城市國有土地所有權不對等，城鄉間要素與資源的流動極不平衡，導致城鄉二元結構嚴重失衡，城鄉之間的差距持續拉大，農村的經濟社會發展功能受到破壞。由于農村集體土地產權主體以及土地確權登記等制度還不完善，導致農村土地尤其是建設用地利用效率低下，經營性土地資產難以入市流轉，價格偏低，土地投資回報率不高，農村集體建設用地不能和城市土地一樣能夠“市場化”“資產化”。

2 研究區概況

武進是“蘇南模式”的發源地之一，靠“村村點火、處處冒煙”的鄉鎮企業起家，多年來的快速發展付出了巨大的生態資源、土地資源代價。一方面，武進土地開發強度已逼近生態臨界點，隨著永久基本農田紅線、生態保護紅線和城鎮開發邊界的劃定，后備發展空間越來越緊張。另一方面，由于缺乏精細化的規劃管控，大量的農村存量集體土地淪為低效閑置狀態，功能布局散亂、基礎設施落后、產出效益偏低、生態效益不強等問題突出。

根據調查，武進區農村建設用地約91 km2，主要的三類建設用地共計約65 km2，其中農村宅基地3 705 hm2，占建設用地的40.8%，人均約100 m2/人；公益性公共設施用地121 hm2，占建設用地的1.3%；集體經營性建設用地2 682 hm2，占建設用地的29.5%，而其中的工業用地2 521.49 hm2，共2 498 個地塊，面積小于1 公頃的地塊共1 810 個，占總地塊數的72.46%，鄉鎮工業用地破碎化指數達0.52塊/ hm2。

根據數據分析，武進區農村建設用地人均占有面積較大，人均宅基地用地較大，嚴重擠占了城鄉建設用地總規?？臻g。由于歷史原因，農村工業用地破碎程度普遍較高，不利于產業集聚效應產生。為促進鄉村振興、進一步促進城鄉融合發展，滿足國土空間規劃背景下全域國土空間用途管制的內在需求，基于農村建設用地擴張和效率低下的現狀，應全面盤活農村廢棄閑置的農民居民點和低效工礦用地等存量建設用地，統籌安排城鄉建設用地指標，科學引導農村地區土地利用布局和結構。

3 主要做法

3.1 堅持規劃引領

一是區、鎮協同推進區鎮兩級國土空間規劃，謀劃發展戰略，統籌安排村莊建設用地規模，公共服務配套設施、基礎設施一體化，明確村莊國土空間用途管制和建設管控標準，從頂層設計上高效協調鄉村生產、生活、生態空間，有效破解鄉村建設碎片化問題。二是按需推進“多規合一”的實用性村莊規劃編制工作，科學合理布局村莊用地、引導合理配置資源要素，支持農村一二三產融合發展、民生基礎設施建設和提升農村人居環境，為城鄉統籌指明發展方向和依據。三是編制《武進區鎮村布局規劃》，充分摸清農村居住現狀，科學確定集聚提升類、特色保護類、城郊融合類、搬遷撤并類和其他一般村莊五類村莊類型，分類引導自然村適度集聚。規劃遠期搬遷撤并類村莊543 個，占現狀自然村數量的28.3%，為減量宅基地的最主要來源。四是積極推進農民自建區規劃，通過基礎設施優化、人居環境品質提升等引導農村居民適度集聚，達到節約、集約的目的。

3.2 實施土地精細化綜合整治

武進是全國農村集體土地制度改革三項試點城市之一。以改革為契機，武進將增減掛鉤、同一鄉鎮小掛鉤、工礦廢棄地復墾、低效用地再開發和高標準農田建設等不同環節的政策創新整合集成，設立農村土地“精細化綜合整治工具箱”，對全區農村的低效用地調查評估、分類，集聚各類政策要素，將農村邊角地或零星土地納入周邊地塊進行整體開發，將土地整治地塊進行復墾，并通過城鄉建設用地增減掛鉤政策進行城鄉統籌利用。通過土地整治“組合拳”，每個鎮、村根據自身實際情況，選擇適合自己的一種或幾種政策進行拼裝組合，辨證施治，形成了“八仙過海各顯神通”的生動局面。清退低效產業用地、環保未達標企業用地等農村存量建設用地，鼓勵騰退并復墾整治為農用地，有條件的優先復墾為耕地或轉型升級。開展帶規劃空間指標流轉，進一步統籌配置城鄉土地資源。

3.3 開展宅基地有償退出

武進自2008 年起開展了以農村集體經濟組織為主導的土地整治、增減掛鉤等工作。農民先將閑置的宅基地退還集體，集體按照預期的收益，確定合理的補償標準。集體經濟組織負責組織編制土地整治方案、開展土地整治；騰挪指標通過農村產權交易平臺，在全區范圍內流轉使用，實現收益最大化。政府部門建立回購機制實行托底。在新型城鎮化發展的背景下，武進針對不同的人群了采取差別化的宅基地有償退出模式：在中心城區以貨幣化補償形式保障宅基地退出后統一安置在小高層或高層住宅小區；在集鎮規劃區，采用集中安置的方式，按照拆遷標準給予補償并統一安置在公寓房；在農村地區，則確保保留村的原址翻建、特色村的集中居住和控制村的異地安置，從而建立起分區域、多樣化的“戶有所居”宅基地退出模式。

3.4 完善集體建設用地權能

武進扎實推進各類集體土地確權、登記、發證，大力探索對農村集體土地“還權賦能”，逐步形成了較為明晰的農村土地產權及相應的管理制度框架。構建城鄉一體、全面覆蓋的建設用地基準地價體系，通過整合創新和靈活運用低效產業用地再開發政策和集體土地入市，開展存量集體建設用地挖潛，使之成為“活資產”。推進集體建設用地使用權抵押貸款，緩解鄉鎮企業、民營企業金融風險，維護農村集體權益及社會穩定。

3.5 優化土地增值收益分配辦法

在集體經營性建設用地入市后，武進區統籌收取20%的調節金，剩余的收益都存于鄉鎮一級的集體中，通過基礎設施建設、公益事業的投入、農民的資產分紅等形式進行二次分配，壯大了中間的鎮村一級集體。集體組織通過多種方式獲得長期收益，使土地權益得到充分保障，農民收入顯著增加，為城鄉融合發展提供“源頭活水”。

4 存在問題

4.1 宅基地有償退出方面

從武進在宅基地有償退出方面的實踐探索來看，主要由項目帶動以農戶自主出租模式為主，而農民自發退出宅基地的情況推進起來比較困難，農民閑置資產并沒有完全顯化。究其原因，一方面土地整治成本高，農民希望得到的補償要與拆遷標準一致，資金平衡難以實現。另一方面，有償退出的出資主體尚不明確，資金難以到位，若要村組自行解決有相當大的困難。

4.2 產業用地盤活方面

一方面，由于歷史原因，鄉村地區的工業大多是自發形成，往往存在布局混亂、集體建設用地與國有土地犬牙交錯的現象，導致存量土地后續再利用受阻，而國有土地復墾路徑尚未打通，使其面臨進退兩難的尷尬局面，影響地塊成片再利用。

另一方面，武進的鄉鎮企業發達，自然資源條件在發展過程中受到破壞，導致鄉村旅游發展比較困難。雖然現在部分村想通過打造美麗鄉村來發展鄉村旅游、民宿、農家樂等商旅結合的模式，但都因為資源條件缺乏、特色不突出，鄉村旅游不成體系而難以實施。

5 對策及建議

5.1 增強農民法律意識

加大宣傳力度，創新宣傳方式，以更接地氣的方式在農村地區宣傳《土地管理法》等法律法規知識，科普國土空間規劃等相關內容，增強村集體的責任意識和風險防控意識，發揮法律援助手段幫助農民維護自身權益。

5.2 規范集體土地管理

科學有序編制實用性村莊規劃，合理布局鄉鎮企業、鎮村公共設施和公益事業建設、宅基地等用地，擬實施項目納入年度計劃管理，做好流量指標歸還，保障農村發展土地資源。執法巡查農村建房亂占耕地和非法交易等行為，堅決依法處理到位。

5.3 加強宅基地“三權分置”探索

如何盤活使用權是宅基地“三權分置”的重要突破口，既可為鄉村發展建設用地的獲取提供了多種途徑，也可帶來規模效益，壯大集體經濟。目前，法律對于宅基地流轉仍然嚴格限定在集體內部，為進一步加強宅基地流轉動能，閑置宅基地資源的盤活利用，需要有更深層次的探索。

5.4 健全退出激勵機制

完善集體土地盤活和退出激勵機制，對于農村因農戶常年不在家或其他情況而產生閑置的宅基地，村集體應領導探索閑置宅基地的盤活辦法，例如通過建立股份合作社等集體經濟組織，使得閑置宅基地可以入股產生收益，進而讓農民分紅，從而最大化顯化農民的資產，增加村民的收入。對農民市民化意愿強烈且也有相應能力，則可在充分尊重其意愿的基礎上，通過內部流轉或集體建設用地入市的方式盤活存量，受讓人可將本戶應享有面積與流轉面積合并后按一戶一宅的原則建房并登記。通過集體經營性建設用地入市途徑的，將其放于市場上獲得收益，與國有土地同權同價，增加農民的收入，也避免了土地的浪費，還突破了鄉村發展的空間限制。合理設計存量建設用地退出門檻、梯度與多樣化補償機制，從部分退出、完全退出、暫時退出與永久退出，換股權、換廠房、換住房、換補償等不同方面，允許農民自主選擇符合其需要的補償方式。

6 結語

農村存量集體土地的空間分布與用途特征是經歷史演變而來，涉及社會、經濟、生態等多方面影響。在實際操作過程中，農村存量集體建設用地的挖潛要緊密聯系當地實際，依法依規、平穩有序推進，要因地制宜、探索土地整治與多要素的綜合融合，著力破解盤活利用集體建設用地的制約瓶頸，為鄉村振興提供強有力的保障。