鄉村振興戰略下有序推進農村土地流轉策略研究

張 秋

(山東政法學院，山東 濟南 250014)

隨著中國城鎮化率的不斷提高、工業現代化的逐步實現，鄉村振興在中國現代化建設中愈發重要和迫切，而實現鄉村振興戰略的關鍵在于深化土地制度和機制改革，以適應新時期對農業發展的內在要求。在保持目前農村土地集體所有的前提下，圍繞著鄉村振興戰略不斷創新土地流轉的制度和機制，優化農村土地資源配置，有序推進土地流轉，激發農村生產活力和動力，壯大農村市場，才能真正實現農業現代化的奮斗目標。

1 農村土地流轉發展現狀

1.1 農村土地流轉政策

隨著中國特色社會主義建設不斷發展、深化，在農業領域，土地政策也在不斷調整以適應農業發展的根本要求。2004年，為了深化土地制度改革，中國開啟了農村土地流轉改革的序幕，出臺了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)。隨著城鎮化的加快，大量的農村人口變為城鎮人口，承包地撂荒現象出現，同時也催生土地集約規模化經營，為了更好地指導農村承包土地經營權的有序流轉，2014年出臺了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。2016年出臺了《農村土地經營權流轉交易市場運行規范(試行)》的通知，2018年重新修訂了《中華人民共和國農村土地承包法》，這兩個文件進一步明確了農村承包土地經營權流轉的形式、程序以及市場交易規程等，為農業現代化發展奠定基礎。從2015年至今，中央每年的一號文件均強調“依法推進土地經營權有序流轉”，以支持“多種形式適度規模經營”。

1.2 農村土地流轉發展

隨著新型農村現代化的快速發展，土地流轉方式不斷創新、行為和管理服務不斷規范、規模不斷擴大。根據國家統計局公布的數據，2004年中國農村土地流轉面積占全國耕地面積的3.2%，約為386.67萬 hm2。2012年增加到1 866.67萬 hm2，約占全國耕地面積的16%，相比2004年增長了383%。2016年農村土地流轉面積為3 200萬 hm2，占全國耕地面積的27%，相比2012年增長了71.4%，相比2004年每年平均增長近60%。據不完全統計，截至2020年底，農村土地流轉面積已超過了3 533.33萬hm2，為農業現代化發展集約了大量的土地，促進了農業規模化發展，極大地促進了農村經濟的發展。

中國幅員遼闊，自然資源稟賦差異較大，農業生產力發展水平各不相同，與此相對應的農村土地流轉的情況參差不齊。據農業農村部統計，截止到2019年，全國農村承包地流轉面積逐年增加，其占家庭承包地面積的比例已超過36%，有些地區承包地流轉的面積更高，比如廣東省，農村承包地流轉面積占家庭承包地面積已超40%。東中西部農村承包地流轉情況差別較大，東部地區農村承包地流轉面積比例約占全國土地流轉總量的70%～74%，中部地區農村承包地流轉平均比例約為16%～18%；西部地區農村承包地流轉量占比約為7%～8%。從農村土地流轉形式來看，多數流轉的土地以自主流轉為主，以政府引導流轉為輔；從流轉的土地用途來分析，多數流轉土地被用于集約化、規模化、現代化農業生產，以農業種植為主，以農業加工貿易為輔；從交易土地類型來看，多數流轉的承包地以耕地為主，其他林草地等流轉面積較小。

我們對山東省榮成市進行調研統計發現，截至2019年，榮成市耕地總面積5.52萬 hm2，土地流轉總面積2.7萬 hm2，占農村耕地48.9%，2020年新增流轉面積0.43萬 hm2。目前村級合作社流轉土地已達到119.09 hm2，發展特色農業項目流轉土地40.44 hm2。當前土地流轉已成為山東省榮成市發展現代農業，提升農村農業發展水平，增加農村農民收益的重要工作突破口。

2 農村土地流轉情況調查分析

為了解中國農村承包地流轉情況，我們查閱了國家統計局、農業農村部相關數據，對山東省承包地流轉進行了詳細的調研，通過分析，發現農村土地流轉中存在以下主要問題。

2.1 承包地流轉程序不規范、手續不完善

土地流轉的行為規范應該嚴格按照2018年新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》進行。目前農村地區還存在農民私下自發交易的行為，他們不知道農村土地流轉合同的簽訂流程，認為簽訂合同的過程太過繁瑣，或者是出于對熟悉的人員或組織的信任不必簽訂合同，只是單純的以口頭協議的形式進行，并未簽訂書面合同。從調查情況看，各地政府一直宣傳和鼓勵農民以規范的形式流轉土地，而且公布了統一的合同范本。但實際上并未排除口頭合同的存在。盡管有了統一的合同范本，但合同中對雙方權利義務的規定還不夠明確，在實際流轉過程中依然會產生諸多糾紛。調查發現，在處理糾紛時，有關部門履職不到位，引發更大矛盾等情況也時有發生。

2.2 農民對土地眷戀較深，對土地流轉缺乏認識

調查發現，一些老農民對土地有很深的眷念，將土地看得很重，即使因為身體年紀等問題無力耕種，兒孫在外打工經商無時間打理土地，他們寧愿撂荒擱置，也不愿將承包土地流轉出去，這種根深蒂固的傳統老農思想嚴重阻礙著推動農村土地流轉。例如榮成市農村土地撂荒的面積占承包土地面積的10%左右，2018年僅夏莊鎮的撂荒面積就多達13.33 hm2，耕地面臨無人耕種的窘境。在農村實施土地流轉制度是離不開農村群眾支持的，但由于部分農民思想保守落后，對土地流轉交易的相關政策還處于模糊狀態，導致土地流轉活動在農村一直不能很好地貫徹下去。調查中還發現，在承包地流轉過程中，由于農民與合作社或企業之間實力不對等、信息不對稱，談判能力較弱，導致農民長期處于弱勢地位，久而久之更加不愿意進行土地流轉。

2.3 農村土地流轉市場機制不完善

農村土地流轉市場還不是很健全，在市場運行方面存在著一定的缺失。調查發現，有些農戶因經商或打工等情形想要進行土地流轉，但由于沒有完善的土地交易市場，想要流轉的農民缺乏流轉途徑，只得擱置撂荒。還有部分農民想要承租土地，也因沒有供求信息而找不到土地。不健全的土地流轉市場，影響土地流轉。

中介組織少，中介服務體系滯后且不規范。目前有關土地流轉的價值評估、簽訂合同等專業性工作是依靠合作社和服務平臺進行的，在這方面專業性還不夠，還需要更加專業的中介機構給予指導和幫助。現有的土地流轉中心滯后，在服務管理和體系建設方面存在漏洞，還沒有土地價值分析評估、相關技術咨詢代理等業務。缺乏相應的中介組織導致土地供求信息不對稱，制約著農村土地流轉的規模化發展。

2.4 土地流轉服務體系不完善

目前，許多地方的土地流轉服務平臺基本上是由鄉鎮農經機構合并而來，或多或少存在著缺人員、少資金等問題，在很多方面都不夠健全，不能及時收集信息，回復咨詢，幫助簽訂合同，影響土地流轉工作的有效推進。

3 鄉村振興戰略下有序推進農村土地流轉的策略

3.1 改變土地觀念，規范流轉程序

鄉村振興戰略是中國經濟社會發展方式一次大的轉變，應從實際出發改變農民的生產觀念，要想改變農民陳舊的思想觀念必須從根本上加強農村教育力度，要結合農村的實際情況，采用更加直觀有效的形式進行教育，比如典型案例教育——通過典型的承包土地流轉案例宣傳教育，發揮廣播喇叭、宣傳欄、報紙、互聯網新媒體等平臺的作用，將土地流轉制度給農民解釋清楚，打消疑慮，讓農民變被動為主動進行流轉。在承包土地流轉方面，政府應積極進行宣傳教育，提供各種輔助引導，充分考慮農民的切身利益，切忌干涉強迫農民進行土地流轉。

鄉村振興戰略下有序推進農村土地流轉的基礎是政府要規范承包土地流轉的程序，提供好交易的各種服務，從制度和法律上保障土地流轉各方的權力和義務，特別是農民的土地收益權和收益保障。要完善和簡化土地流轉的流程，規范土地流轉的統一合同格式，確保土地流轉時程序合法、手續齊全，保障農民和承包方雙方的利益。

3.2 完善基礎設施，健全風險保障

鄉村振興戰略下有序推進農村土地流轉，要求政府加大財政支持，完善各項農田基礎設施，為承包土地流轉提供基礎支持。建議加強高標準農田建設，在現有道路規劃的基礎上，盡快完成對接道路硬化，跟進農田水利基礎設施建設。

鄉村振興戰略下有序推進農村土地流轉需要健全土地流轉的風險保障體系。從政府角度，加強流轉監督，健全追責機制，有關部門加大對流轉的監督力度，有效監督土地流轉的實施，以挖掘土地有效價值為目標提高土地利用率，促進鄉村經濟振興。對土地流轉進行合理規制，避免引發不必要的矛盾。不僅要針對土地流轉建立專門的機構，而且還要強化仲裁機構職能，以完善土地流轉的長效機制為目標。為了方便管理農村土地流轉還要成立專門的領導小組，針對土地流轉問題進行監督處理，減輕風險，給農村土地流轉創造一個好的運行環境。從市場的角度，應出臺土地流轉風險保障管理制度，建立風險管理措施，以保障金的方式減輕農戶和經營主體的風險。采用保險方法對沖風險保障收益，推廣土地流轉履約保證金保險，積極探索土地流轉保險新品種，搭建快速的農業結構理賠綠色通道。

3.3 以效益為目標，以規模為動力，推動土地流轉

近年來，隨著鄉村振興戰略不斷推進，農村產業化、結構化和現代化已成為農業發展新趨勢。農村經濟快速發展的根本動力就是承包地流轉，通過推動土地流轉，實現土地資源的優化配置，推動農業集約化、規模化生產，實現農民收益增加、集體增益，農村經濟快速提升。因此要積極地引導和鼓勵農民大膽讓出土地，通過招商引資，推進農業產業融合，通過土地租賃、入股等形式，做活農村土地資源，鼓勵以“黨支部+專業公司”的模式運營，使農村土地通過流轉化零為整，形成規模化，促進經濟大幅度提升。推進新型土地流轉模式，吸引投資商加大投資，通過土地流轉信息數據庫將農村土地推向市場化。

3.4 健全土地流轉服務體系

鄉村振興戰略下有序推進農村土地流轉要建立并完善農村土地評估體系。進行土地流轉之前必須對農村土地價格進行合理評估，而且評估具有公信力。當前，土地流轉在交易過程中，只是參考市場價格按各自意愿定價。想要規范土地流轉市場，必須有專業的有資質的評估機構對流轉的土地價格進行合理的評估定價，而不是按相對平均價格進行交易。土地流轉需要合理的運行環境，而農村土地評估體系恰恰可以提供。進一步優化現有的服務體系，在提升整體服務素質的同時，實現與農業專業社的合作，促進農村經濟的持續發展。

鄉村振興戰略下有序推進農村土地流轉要建立土地流轉保障基金，增強土地流轉雙方的風險抵抗能力。對于土地轉出方的農民而言，保障基金的引入可以提高農民轉出的積極性；對于土地轉入方而言，保障基金可以增加農戶集約化規模經營的信心。

鄉村振興戰略下有序推進農村土地流轉需要農村大力發展各種社會保障體系，特別是要建立和完善農村人口的社會保障制度。過去城鄉二元結構下，留在農村的農民主要以土地為生存的依賴，如果能夠有效地保障農民的基本生活，那么，就可以弱化農民對土地的依賴，弱化土地的就業和保障功能，對農村貧困人口給予一定的財政支持。推進農村養老保險制度，鼓勵農民繳納，對于有困難的貧困人口，政府給予一定的幫助，解決好農民的養老問題。繼續推進和完善新型農村合作醫療保險制度，切實解決農民的“看病難、看病貴”等問題，向貧困家庭宣傳推廣兩免兩減半和住院優惠政策等。我們調研發現，完善農村社會保障制度能再度激發廣大農民的土地流轉積極性，推動農業現代化的快速發展。

3.5 發展農村土地流轉資本市場

農村土地流轉在解放生產力的同時，還帶來了充足的資金，根據2020年中國社科院調查數據，我國農村流轉土地平均租金水平每年290元/畝，如果按5%的年平均收益率計算，那么，中國1.2億hm2耕地的潛在價值將達到104 400億元。如此龐大的市場體量，不僅有助于開拓農村市場，還有力地促進了鄉村振興戰略規劃的實施。