國家治理體系視角下減稅降費政策再優化

張凱強

(中國社會科學院 財經戰略研究院，北京 100006)

一、引言

2021年4月，在落實“十四五”規劃綱要加快建立現代財稅體制中，在減稅降費方面，財政部提出，“近年來，我國持續實施了大規模的減稅降費，將制度性安排、階段性政策和臨時性措施結合起來，統籌兼顧，系統推進”“綜合考慮財政可持續和實施助企紓困政策的需要，平衡好‘當前和長遠’‘需要和可能’的關系，著力完善減稅降費的政策，優化落實機制，提升政策實施效果，讓企業有更多獲得感”。上述論述，一方面肯定了近年來減稅降費的成效，“這幾年減稅降費力度大、效果好?！濉瘯r期累計減稅降費超過了7.6萬億元，減稅降費有效減輕了企業負擔，使廣大市場主體享受到了實實在在的政策紅利”；另一方面，為“十四五”時期的減稅降費政策指明了方向。

減稅降費政策的有效推行，離不開構建優良的政府和市場關系。2019年10月，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中指出，“實行政府權責清單制度，厘清政府和市場、政府和社會的關系。深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，深化行政審批制度改革，改善營商環境，激發各類市場主體活力”。優化政府職責體系進而建立良好的政府與市場關系。“十四五”規劃綱要指出，“加快轉變政府職能，建設職責明確、依法行政的政府治理體系，創新和完善宏觀調控，提高政府治理效能”，再次強調建立規范的政府與市場關系。

財政管理體制是國家治理體系的核心，是國家行政管理制度設計的重要組成部分，也是處理政府與企業、政府層級之間利益分配關系的重要抓手。新中國成立以來，我國的財政管理體制逐步從中央集權走向央地分權、從計劃體制到多元管理的市場體制。相應地，地方政府也逐漸獲得了與其經濟狀況相匹配的獨立財政資源的處置與收益權，這種“自上而下”的財政分權體制深刻地影響著地方政府的經濟狀況和財政行為?，F階段，大力推進減稅降費、激發微觀市場主體的活力是我國供給側結構性改革和高質量增長的重要舉措?？紤]到分稅制財政體制關系是一系列減稅降費政策的有效落實的核心，完善地方財政治理體系也是推動構建國家治理能力現代化的重要方面，本文聚焦于地方財政治理視角下的減稅降費政策的有效運行，為優化與地方政府財政管理體系相契合的稅收體系建設，落實減稅降費政策，激發市場活力，加快經濟結構轉型步伐提供政策分析與借鑒。

二、減稅降費政策背景下的地方財政管理體系存在的問題

“十四五”規劃綱要指出，“強化要素保障和高效服務，鞏固拓展減稅降費成果，降低企業生產經營成本，提升制造業根植性和競爭力”。從經濟發展的中長期視角來看，減稅降費是減輕企業負擔、推動產業升級和實現國家重大戰略的重要舉措。如何以新一輪財稅改革為突破口，通過稅收政策拉動經濟增長，使改革效果與經濟發展更好地融合，是當前財稅改革的重要內容。現階段，地方政府在落實減稅降費政策過程中依然存在著一些問題，主要表現在以下幾個方面。

首先，地方政府部門存在違規收費以及將費用轉嫁給企業等行為。當前，受經濟增長速度下行和減稅降費政策的影響，地方政府收入來源日趨緊張，為了擴大本地財政收入，地方政府將會加強稅收征管力度，并通過擴大各類行政性收費來獲得更多的財政資金。在減稅降費背景下，盡管我國稅收收入增速大幅下滑，但是非稅收入出現了迅速增長。2019年全國稅收收入157992億元，同比增長1%，而全國非稅收入達到32390億元，同比增長20.2%，高于稅收增速19個百分點。與各個稅種的稅收收入相比，非稅收入政策性、完善性較弱，地方政府具有較大的自由裁量權，一定程度上帶來行政權力的尋租空間。非稅收入的增速提高，不僅增加了企業負擔，也進一步加劇企業間的不公平，破壞市場秩序，傳播社會不良風氣。因而，在清理規范稅收減免政策和推行放管服改革中，中央政策和地方政府應該聚焦于優化政府與市場主體間的關系，引導社會競爭環境，優化營商環境。其次，依然存在一系列違規收費和將費用轉嫁給企業的現象和行為。在2020年6月，根據《國務院關于2019年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，有278戶企業被提前或多征稅費51.4億元；5省的7家單位違規收取行政事業性收費或開展中介服務收費等1.23億元；3省的3家單位違規要求企業承擔應由財政保障的費用5703.38萬元。

其次，企業行政審批等制度性交易成本仍然較高。繼續推進行政管理體制改革，最大化市場的資源配置職能，轉變市場主體的行政主導觀念和以政府部門利益為中心的導向是減稅降費政策所需要直面的難題。而減稅降費政策的推行和落實不可避免地涉及各個政府部門、各個行業等的配合和協調，因而，政府間行政管理成本一定程度上削弱了減稅降費的政策力度。2016年國務院印發的《降低實體經濟企業成本工作方案》明確提出，“要著力降低制度性交易成本，深化放管服改革，提高政府公共服務能力和水平”。當前，企業產生的制度性交易成本涉及工商、稅務、安全、質檢、環境、能源、規劃、消防、衛生等多個部門，利益主體多、牽涉范圍廣，依然存在較高的隱性成本。目前而言，政府部門間條塊分割依然是行政管理體制改革的難題，非稅收入不規范、財政不透明等問題突出，造成企業制度性交易成本偏高。此外，企業還要面臨區域競爭、行業壁壘等問題，各類尋租成本以及信息成本嚴重影響了市場配置資源的效率。

第三，企業面臨的實際稅負差異較大，無法實現“公平稅負，促進競爭”的原則。在減稅降費的政策層面，在優惠政策的設計方面不夠科學，或是未充分考慮政策可能帶來的正面和負面影響以及不同稅種之間的交互作用，反而對經濟主體的行為乃至整個經濟的運行產生扭曲。目前來看，隨著稅收征管制度的完善、征管效率的增加，民營企業的獲得感可能會比較低，甚至不排除實際稅負有加重的情況。由此出現一個問題：在尋求減輕稅負的過程中，如何實現企業稅收負擔的公平性？現實中，盡管“營改增”后增值稅環環相扣的鏈條管理促進了稅收規范，但地方依然有征管的彈性空間，導致減稅降費政策效果存在明顯的地區差異。總之，減稅降費的根本意義還是在于改變企業稅收負擔不公平的現狀，理順政府間競爭秩序。

三、地方財政管理體系與減稅降費的理論機制研究

區域稅源發展和稅收收入規模是一個地區經濟社會發展狀況的直接反映，而地方政府的財政管理體系是保障該區域的企業發展和市場秩序的基礎。因此，地方財政管理機制的高效運行，是企業健康發展的重要保障，也是地方治理體系的必然要求。理解地方財政管理體制的重要性主要基于以下三個方面：一是財政分權體制下，發揮地方政府的積極性，才能滿足經濟發展和優化資源配置的要求。二是地方政府在行政管理體制中的不當干預，提高尋租成本和加劇行政壟斷，破壞了市場競爭秩序和企業良性發展的市場環境。三是由于信息的不充分與不對稱，在政府與市場以及市場主體之間，應降低交易成本和優化資源配置。只有連接政府與市場，加強市場監管，才能構建競爭公平的市場體系。

第一，財政分權體制下，地方行政管理的運行效率關系到區域經濟發展以及市場主體的經濟效率和社會效益。首先，Oates(1999)[1]在理論上提出財政分權的重要性和效率性。在中國多層級行政體制下，政府層級之間的財政職能分配體現財政分權在資源配置方面的效率性。Jin等(2005)[2]、謝貞發和張瑋(2015)[3]研究分析了在財政分權制度下中國地方經濟增長與地方政府行為間的經濟邏輯機制。王敘果等(2012)[4]認為政府存在“經濟參與人”和“政治參與人”的雙重角色，在財政分權、晉升激勵和地方競爭格局下，地方債務負擔會增加。在微觀企業視角方面，呂冰洋等(2016)[5]發現財政分權體制下地方財政管理的機制與效率直接影響企業的稅收負擔，也直接影響減稅降費政策的執行力度。而地方分權下的稅收競爭容易扭曲正常稅收秩序，傅勇(2008)[6]認為地方政府行為的模式決定了地方分權績效，伴隨增長型地方政府會產生相應的扭曲成本。分稅制改革以來，以中國式分權為特征的政府競爭成為經濟發展的重要動力。特別是地方政府官員晉升激勵引起的相互競爭導致了地區間稅源競爭格局，擅自減稅免稅、放松稅收征管力度等競爭形式呈現隱蔽多樣化，也無疑導致了稅制結構失衡而產生扭曲效應。與此同時，由于地方直接稅比重過低、間接稅比重過高，地方政府通常熱衷于發展房地產業，而對創新型企業關注不夠。其次，行政管理體制是財政體制的運行基礎，行政體制的管理機制、運行效率直接影響財政管理體制，也直接作用于企業與政府間的行為，進而影響減稅降費的力度和效果。周雪光和練宏(2012)[7]、渠敬東(2012)[8]分別從“控制權”理論、“行政發包制”和“項目制”解讀我國行政體制下政府治理的框架和模式，也深刻地揭示了在我國的現行地方政府行政管理體制中，地方政府的政績考評體系、條塊分割的管理體制、行政手段的大量運用機制等，使得部分地區的地方財政管理體制的引導作用發生偏離，阻礙財政的可持續發展和有效運行。因而，當存在行政性壟斷、政治尋租等扭曲性的行政管理政策時，市場機制無法正常發揮作用，導致資源配置的扭曲，也將扭曲地方政府的財政管理和引導作用，進一步扭曲減稅降費政策的運行和稅收分享機制。

第二，分稅制財政體制背景下，地方政府面臨的增長壓力和政治晉升競爭，一方面激發了地方政府實施稅收優惠、稅收返還等政策；另一方面加劇了區域市場競爭，加大行政干預和政策便利，加劇區域市場壁壘。目前諸多文獻論述了地區保護主義帶來的負面效應。周黎安(2004)[9]認為由于地方政府面臨經濟競爭以及政治晉升博弈，造成了地方合作困難以及保護主義。白重恩等(2004)[10]指出地方保護主義對專業化發展和生產集中起了很大的阻礙作用。因此，在地方保護主義下，稅收保護主義對當地企業的干預可能會造成不當競爭。周業安和趙曉男(2002)[11]認為地方政府保護下的貿易壁壘構成交易成本，考慮到財政政策有限性，交易成本節約在某種程度上比積極財政政策要重要得多。特別是，中國不同地區稅負存在差別的稅收優惠政策，地方政府的差別待遇，如對本地企業給予稅收減免和返還以扶持本地行業和產業發展，無疑將擾亂稅收秩序。

第三，信息不充分或不對稱將影響市場機制的作用。根據Coase(1937、1960)[12-13]的研究，信息不對稱是增加搜尋成本與監督成本等交易成本的重要原因。而市場失靈的成本既表現在市場主體之間，也表現在市場主體與政府之間。財政管理體制不僅直接影響市場與政府之間的關系，也對維護市場主體間公平競爭關系、降低市場主體間的信息不對稱發揮重要作用。周其仁(2017)[14]指出，產權界定是商品作為稀缺資源的排他性制度安排，需要具有合法強制力的國家的介入才能界定清楚，進而得以有效執行。趙德起和沈秋彤(2019)[15]進一步指出，尤其在政府制度約束下，需要重視產權配置、契約完備在市場供求均衡中的作用機制。因而，地方財政管理體系是區域市場經濟的制度基礎，也將直接影響區域內市場主體行為，而減稅降費的政策效益也取決于地方財政管理的運行機制。鑒于此，提高政府信息透明度，建立市場與企業信息的互通機制，降低企業各類交易成本，維護公平競爭的市場秩序，也是落實減稅降費政策的重要前提。

綜上，地方財政管理體制連接于市場主體和政府職能，在分稅制的財政分權框架下，地方政府行政管理運行的治理效率、區域政策分割下的地方保護主義、信息不對稱下市場主體間的交易成本等方面，將直接關系到競爭公平的市場體系的建設和國家治理體系在區域間的有效貫徹。在向高質量發展轉型和構建新發展格局背景下，減稅降費政策的推行和實施極大地依賴于各個地區財政管理體制的運行和效率。

四、地方財政管理視角下推進減稅降費的政策建議

伴隨減稅降費政策的持續推進，部分企業依然面臨各類稅費成本較高的問題。而面對上述沖突和難題，解決問題的關鍵是提高地方政府的治理能力，提高財政管理體制的透明性和高效性。

第一，深化財稅管理體制改革，完善地方稅收體系。“十四五”規劃綱要指出，“健全地方稅體系，逐步擴大地方稅政管理權”，構建地方稅體系既需要考慮地方治理狀況和征管能力，也需要考慮市場主體的便捷性和低成本性，一個合理的稅收制度必須綜合考慮地方政府征管能力和市場主體的接受能力，這樣才能構建一個有效率的地方稅體系。如果二者脫節，則會給地方政府的財政收入、區域經濟穩定發展等帶來不利影響。中央與地方都應有各自穩定的稅收來源，只有這樣才能做到事權與財權、財力相匹配。在財政收入不斷向中央政府集中時，如何保證地方財力的穩定顯得極為迫切。需要重新構建地方稅體系，構建地方政府穩定的支柱財源。一是提高直接稅的比重，推動個人所得稅和房地產稅等直接稅的落實實施。二是減稅的同時逐步調整稅收結構，將稅收征收主要從生產經營等前端環節轉向消費等后端環節，促進公平分配。三是提升稅費改革過程中的征管效率，科學設計、統籌全面地制定區域減稅政策。

第二，全面治理企業超額負擔，清理違規收費，深化放管服改革和公共產品供給方式。2021年4月，中共中央《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》指出，“嚴格落實各項減稅降費政策，嚴禁收取過頭稅費、違規設置收費項目或提高收費標準”。首先，企業與政府之間的稅費關系不規范、不明確、不透明依然是企業享受減稅降費政策的最大障礙，當前企業總體運營費用依然較高，微觀經營效益普遍下滑，反映突出的還是企業各種成本仍然居高不下。必須進一步推進政府收費管理改革，矯正制度運行成本過高，只有將企業稅收和行政費用都減下來，才能讓企業真正減輕各種稅費負擔。其次，應繼續加大整治和監督力度，讓政府收費透明化、法治化，加大違法處罰力度，遏制亂收費行為，全面降低制度成本。需要政府間各部門、政府部門與市場主體間聯動起來，加大信息互通互享，加強和深化公共監督機制。再次，深化稅收征管方面的放管服改革，簡化工作流程，減少內部審批工作的流轉環節，確保行政審批事項高效運轉，使審批手續更為簡化，審批流程更為優化。

第三，提高政府信息的透明度，降低隱性制度成本，破除行政壟斷和區域性政策保護?！笆奈濉币巹澗V要指出，“完善減稅降費政策，構建有利于企業擴大投資、增加研發投入、調節收入分配、減輕消費者負擔的稅收制度”。首先，服務國家戰略轉型和經濟結構優化，需要圍繞財政治理能力現代化，不斷提高基層財政治理水平。中央與地方之間存在信息不對稱問題，造成政策效果不能達到預期，容易引發“逆向選擇”。在財政關系中，委托人是中央政府，代理人是各級地方政府，地方政府受自身效用最大化的利益動機驅使，容易引發“道德風險”和“委托-代理問題”，加深企業間不公平競爭和區域性壁壘。其次，地方政府信息透明是地方財政治理體系和該地區市場經濟的運行基礎，增加地方政府的財政透明度，既能實現財政民主和推進社會公平，也是社會經濟發展的需要。再次，深化壟斷行業收費市場化改革，加強引導和監管，降低企業要素成本，推動形成公平競爭的市場環境。當前重點是推動電力市場售電側改革，有效降低企業用電用能成本。

第四，改革監督體制和問責機制，深化財政預算績效管理，防止稅收管理中的腐敗行為。2021年3月，中共中央《關于進一步深化稅收征管改革的意見》指出，“基本建成以‘雙隨機、一公開’監管和‘互聯網+監管’為基本手段、以重點監管為補充、以‘信用+風險’監管為基礎的稅務監管新體系，實現從‘以票管稅’向‘以數治稅’分類精準監管轉變”。首先，財政收支資金的違規管理和操作在一定程度上是由監督體制和問責機制的不到位造成的，財政資金監督缺位使納稅人沒有真正行使監督權利，應堅持公開化、透明化原則，加強對政府行為的約束。其次，深化財政支出的預算績效改革，科學管理和規范財政資金使用進度，保證地方政府財政支出的必要性和外部性，保障市場主體的社會福利，形成政府與企業、個人的良好互動機制，不僅有利于減稅降費改革的推進，也將促進經濟發展和社會穩定。再次，充分利用信息科學技術，簡化、宣傳稅收法律和程序，減少稅收官員的壟斷權和自主決定權，協同監督和問責機制，保證稅收征管政策的透明化，繼而減少稅收管理中的腐敗行為，落實稅收政策的調整和調控作用。