高校預算績效管理體系構建研究

許永令XU Yong-ling

（河南省三門峽職業技術學校，三門峽 472000）

1 基于預算績效對高校預算管理體系進行構建的意義

目前，國家對高等教育事業的重視程度越來越高，同時也加大了大量的資金投入，人們開始關注高校資金有沒有被充分利用、高校的財務預算有沒有真正發揮其作用。而近年來國家引入了“績效管理”的理念，如何將預算績效管理和預算管理的流程相融合，構建全面而完善的高校預算管理體系，具有非常重要的意義。

首先，構建高校預算績效管理體系是我國財政體制改革的必然要求。近年來許多高校自主辦學，具有法人實體地位，預算管理方式和籌資方式等都發生了改變，與現行的預算管理模式不再適應，都要求建立新的預算管理模式。

其次，通過預算績效管理，可將資金根據績效目標合理進行分配，并且有效加以利用，對于高校重視預算管理也起到一定的作用，也可以為高校提供事業發展的思路。

最后，在預算管理中引入績效理念，是全方位的，全過程的、全覆蓋的，本文從各個環節對預算績效管理進行研究，這對于在高校建立預算績效管理體系有可操作性，具有現實意義。

2 如何在高校構建全方位的預算績效管理格局

新的《中華人民共和國預算法》于2015 年1 月1 日起實施，在一般公共預算中引入了的績效的理念，而公辦高校的資金來源主要是財政撥款，而財政撥款則屬于一般公共預算范疇，故在一般公共預算中引入了的績效的理念，就相當于是在高校引入了績效的理念。而如何在高校構建全方位的預算績效管理格局就成為了近年來高校研究的熱點。

高校預算績效管理體系的構建，要堅持一定的原則，要堅持目標管理和績效控制原則。要從預算編制、執行、監控、評價等和反饋各個階段中都引入績效理念。從預算編制開始，先設定績效目標，根據高校的實際情況進行編制，堅持事權和財權相結合，以保障資金分配的科學合理，分別編制基本預算、項目預算和專項經費預算，或者編制校級預算、院系級預算等，在預算執行時，要進行有效的資金監督和控制，以保證資金的使用效率，最后對預算執行情況進行績效評價，結合預算績效評價結果，將作為下一年度預算編制的參考和指導。

3 目前高校預算績效管理存在的問題

2018 年，中央出臺了《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，對全面實施預算績效管理提出了指導性的意見。按照中央文件精神，教育部于2019 年也出臺了相關意見，在意見中明確地指出教育預算績效管理模式的工作目標和基本思路。

隨著國家日益對教育的重視，原有的管理模式已經遠遠不符合高校的發展現狀，必須構建新的內部管理模式，如何能調動高校內部全員的積極性，這就引入了績效管理。

目前，大多數高校都正處在績效管理的初級階段，有些高校根本沒有建立績效管理制度，更別提進行績效管理，有些學校實行績效管理，但也只是淺層次的，全面進行績效管理并未全面鋪開，所以要全盤推進、有的放矢，立足學校實際情況循序漸進才行。

部分二級學院和業務部門缺乏績效管理觀念，資金使用的效率不高，預算編制的目標不夠明確、論證不夠充分、夸大資金需求量；在預算執行階段，沒有確定的績效目標進行制約，會導致財務支出可有會存在盲目隨意的現象，容易產生短時間內突擊花錢；在預算考核階段，容易把預算執行率和預算執行效率混為一談，投入較多、產出較小，造成資金浪費、效率低下。

部分高校沒有建立自己的財務信息平臺和預算信息系統，又缺乏預算控制手段。要讓預算執行達到一定的效果，就要在預算管理的不同階段進行預算控制，并建立預算控制機制。但是目前高校普遍存在預算缺乏控制，有的由于沒有建立預算信息系統，在執行過程中，信息無法共享和反饋，無法對預算實際執行情況進行全過程、全方面的了解，因而難以準確把握預算執行情況，無法根據實際執行結果安排今后的預算，無法合理安排財力，有可能會造成資金的浪費，大大增加資金的使用風險。

由于當前經濟形勢發展較快，部分高校使用傳統的預算管理模式已無法與當前形勢相適應，容易出現預算編制與高校發展目標不相適應、缺少預算控制機制和激勵機制等問題。部分高校的財務管理只是針對控制資金收支的流量，并未對資金使用全流程進行有效的跟蹤和監控。西方國家普遍采用的一種預算管理模式就是績效預算，將績效理念引入預算管理中，可以加強資金管理并提高資金的使用效益。高校想改變傳統預算管理，就要進行改革，從傳統的預算管理向新的預算績效管理轉變，從重投入、輕效益的情況轉變為既重投入又重效益，讓有限的資金發揮更大的效益，讓預算管理在促進高校教育事業的發展中發揮其最大的作用。

4 加強組織領導，成立預算績效管理工作相關的組織機構或管理部門

學校領導應當充分認識預算管理工作的重要性，結合學校財務實際情況，切實加強預算績效管理，提高預算績效管理工作水平。

預算管理委員會負責制定高校總體經濟發展戰略目標，可以根據學校實際情況，將學校年度財務收支預算的編制與高校總體經濟發展目標結合，合理配置教育和教學資源，充分將預算的協調、控制及績效評價的作用發揮好。

可以成立預算管理工作領導小組，預算管理工作領導小組就是圍繞學校的教育事業發展目標和整體發展規劃，由財務處領導牽頭任組長，并成立專門的預算管理機構，由專人對預算進行管理，財務處預算員和學校各二級部門預算編制人員為組員，該小組統一領導全校預算工作。要把全校所有財務收支內容全部進行績效管理，切實放權給基層部門，并讓學校各二級部門和使用資金部門享有一定的財務管理自主權。同時提高服務意識和水平、逐步推進全面預算績效管理。

5 建立和完善高校預算績效管理制度

高校要認真加強學習預算績效管理的各項專業知識，深刻領會預算績效評價的含義，做好頂層設計。根據學校實際情況建立各項績效管理制度，預算政策和項目事前績效評估、預算目標，預算績效監控，績效評價，績效評價結果應用管理等各項績效相關的制度。

5.1 在高校內部制定重大政策和項目事前績效評估機制

將預算績效事前評估的結果作為預算申請的必要條件，未按規定評估或評估未通過的不得申請預算，各二級學院和各部門要按照預算編審有關規定，結合預算評審事項的審核等對新制定的重大政策和預算收支項目開展事前績效評估，科學論證其是否有必要立項，投入是否具有經濟，績效目標制定的是否合理，具體的實施方案是否可行，籌資來源是否合規，財政支持方式是否科學和預算編制是否合理等，最終將編制績效評估報告。要加強基建投資的事前預算績效評估，可將評估結果作為預算申請的必要條件，高校要加快實現預算評審前置化、制度化、機制化，也可以組織獨立的第三方機構開展事前績效評估。

事前績效評估解決“支持與否”的問題，即這個項目是否納入明年財政預算支持的范圍，有哪些部分納入明年預算支持的范圍。預算評審是處于事前績效評估之后，解決“支持多少”的問題，即根據每一項預算內容的標準、數量等進行評審，控制預算支持規模。

5.2 要制定出切合高校實際情況的預算績效目標管理機制

預算績效目標是高校進行項目庫建設、編制財務收支預算和本級部門預算、實施績效監控、進行績效評價一系列績效管理的參考依據和基礎，主要是指預算內的資金計劃在一定時間內期望能夠達到的產出和效率。按照“誰申請資金，誰設置目標”的原則，績效目標由高校各二級學院和各部門在申報預算支出時設置。高校安排各部門預算的重要依據和前置條件就是績效目標，未按照預算要求設置績效目標或績效目標不具體不明確或者審核未通過的項目支出，不得進入部門預算安排流程。

預算績效目標的設置應當經過專家們討論并進行科學的研究論證，必要時應當組織業內專家進行評審。

按照“誰審核預算，誰審核目標”的原則，績效目標一般由高校預算管理人員進行審核。審核結果為“優”的，直接安排預算項目；審核結果為“良”的，是存在一些小問題，可與相關二級學院或部門進行溝通，溝通之后直接對其績效目標進行修改完善，再納入預算安排；審核結果為“中”的，由相關二級學院或部門自行對其績效目標進行修改完善，按照預算申報程序重新進行申報并重新經預算管理人員進行審核；審核結果為“差”的，不再安排預算。

5.3 制定高校內部預算績效監控管理辦法

績效監控按照“全面覆蓋、突出重點、權責對等、約束有力”的原則，由高校預算管理部門統一組織，各二級學院和各部門（預算部門（單位））作為實施績效監控主體分級實施。

預算管理部門主要負責高校整體績效監控的組織和管理。按照“誰支出，誰負責”的原則，由各二級學院和各部門對自己部門支出進行日常績效監控，對收集到績效監控信息進行審核、分析、匯總、填報；若發現有偏離績效目標的情況，分析其存在的原因和所存在的問題，及時進行糾正和改善，使其按照績效目標進行正常運行。

績效監控分為政策項目支出績效監控和部門整體支出績效監控。績效監控結果非常重要，將作為今后年度預算安排和制定預算政策的參考依據之一，高校作為部門預算單位，績效監控工作的開展情況將會被市級預算績效管理工作作為考核范圍。

5.4 制定預算績效評價管理辦法

在高校建立科學、合理的政策項目支出績效評價管理體系。績效評價分為單位整體自評、二級學院和各部門評價和預算管理部門評價。高校預算管理部門應當及時對績效評價結果進行整理、歸納、分析、反饋，并將其整理分析后成果加以充分利用，作為今后年度預算管理的安排的參考依據。對績效評價結果為優的情況，予以表揚并優先保障；對績效評價結果為良的情況，督促限期整改所發現問題；對績效評價結果為中和差的情況，予以通報批評，并壓縮或取消當預算資金。

內部二級預算部門（單位）應對績效評價過程中發現所存在的問題及時查找原因進行說明，提出整改措施并及時進行整改，并報學校預算管理部門備案。同時，根據整改結果改進之前的績效管理工作，制定績效評價管理辦法，對預算管理工作進行科學合理評價，努力作好績效評價管理。

5.5 制定預算績效評價結果應用管理辦法

績效評價結果應用是全過程預算績效管理的落腳點，應當遵循實事求是、公平公正、權責統一、績效獎懲與問責相結合的原則。高校預算管理部門和二級學院和各部門要加強內部協調與配合，將可以績效評價結果與下年度預算資金分配相掛鉤，將績效評價結果和預算管理、以后年度編制預算和安排校內資金相結合。

高校預算管理部門要在高校資金分配方案中明確績效評價結果應用原則。對于績效評價結果為優的，應予通報表揚，并在分配下一年預算資金時予以優先考慮，必要時適當增加資金規模；對績效評價結果為良的，監督各二級學院和各部門對所發現問題進行整改；對于績效評價結果為中和差的，在相關問題未整改到位前，應在分配下一年預算資金時取消項目承擔單位同類項目資金申報權，采取因素法分配的專項轉移支付資金分配時應適當壓縮應分配資金規模。

6 完善高校預算績效管理的建議

6.1 進一步加強預算績效管理理念，努力提高各類資金的使用效益

要進一步加強預算管理理念，首要的是要讓領導重視，領導加強了預算績效管理的理念，一切的工作都好往前推動，如果領導不重視，不把它放在議事日程上，這項工作就很難往前推動。其次，要加強預算績效管理政策的宣傳，做好全員績效理財的培訓，做好資金的監督跟蹤，形成全員講績效的氛圍。最后，由于近兩年受疫情影響，各級財政收入增長倍受影響，李克強總理曾經提出：要將績效管理覆蓋的所有的財政資金貫穿預算編制、執行全過程,做到花錢必問，效無效必問責。高校也得樹立“過緊日子”的思想，要把每分錢都用在刀刃上，將有效的資金都能最大限度地發揮使用。

6.2 推進業財深度融合，加強預算執行內部控制，完善預算績效管理

努力實現高校業務部門與財務部門的深度融合，可以使預算管理人員和相關財務人員深入到教學、科研等業務一線，參與教學管理、教務管理、教學考評等活動，在年度預算編制時，讓預算管理人員與業務人員聯合編制預算，從預算的編制、執行、事后監督等一系列活動預算管理人員全過程參與，更加切合實際地做好預算績效管理工作。

在預算執行時，一定要做好內部控制，這是做好預算績效管理的重要階段。首要的是讓預算執行人員嚴格按照財務支出審批權限和工作流程執行，不得隨意變更預算，嚴把審核關，不合規、不合法的憑證堅決予以退回，定期監督預算執行情況，以保證資金使用的合規性，預算執行全過程要保證公開和透明，全方位體現預算績效管理的要求。

6.3 做好績效評價管理

如何進行績效評價，是決定績效評價結果的重要因素，也是決定績效評價結果運用的基礎，所以要運用多種手段進行績效評價，結合高校實際情況，采用適當的評價方法，可以在選擇校內專家，也可以采用校外專家和校內專家相結合，可以采用重點項目評價、也可以將一般項目和重點項目相結合進行評價，采取多種方式和方法達到績效評價效果。

6.4 將預算績效評價結果充分利用

預算績效評價的結果非常重要，應當及時將預算績效評價的結果傳達到高校各二級學院或者部門，制定的預算績效激勵政策，結合預算績效評價結果，可與下年度預算安排相掛鉤，對一些沉淀資金予以收回，資金效率低的項目不再安排或者逐步減少預算。

6.5 努力實現預算績效管理信息化建設

目前，部分高校沒有實現預算管理信息化，都還停留在手工預算階段，更不用提預算績效管理的信息化了。首要的是領導要重視預算績效管理信息化建設，才能做好信息化建設。購買預算管理系統、績效管理系統，可將預算管理系統與預算績效系統無縫對接，將財務核算系統與預算績效管理系統深度融合，將各種財務信息有效整合在一起，實現從預算編制、預算執行、預算指標下達、預算績效目標申報、績效考核、績效評價以及績效結果運用全過程、全方位、全覆蓋的一整套預算管理和預算績效管理信息化系統。做到信息對稱、互通有無，從而提高預算績效管理水平。

6.6 建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系

根據2018 年中共中央、國務院發布《全面實施預算績效管理的意見》要求，力爭用3-5 年時間建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，但是涉及到高校，要想建立起全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，尚需很長一段時間。各級財政部門也是剛剛成立預算管理績效科室或預算績效管理處室，他們的預算績效管理工作也要一段時間才能完善，而公辦的高校的預算績效管理工作則只能在各級財政部門的逐步要求下進行完善，現在還處在初級階段，很多東西都需要摸索，只能根據國家、省市下發的有關預算績效管理文件進行細化，結合高校內部的實際，切實體現地績效的理念，形成從績效目標設定、績效監控管理、績效評價、績效評價結果應用一系列科學完整的預算績效管理體系。