2021年國際安全形勢：不穩定因素增加 不確定風險上升

唐永勝

2021年6月18日，美國海軍“杰拉爾德·福特”號航空母艦（CVN 78）在佛羅里達海岸附近進行沖擊試驗。（IC Photo圖片）

2021年，世界變局加速演進，國際安全形勢總體穩定，但內部張力持續增加，加之新冠肺炎疫情繼續蔓延，國際安全秩序受到考驗和沖擊，國際安全中不穩定因素增加、不確定風險上升。美國強化對霸權的護持，在努力維系原有同盟體系的同時，開始搭建新的安全架構，導致大國競爭繼續升溫，也使國際安全合作空間進一步收緊。地緣博弈在一些地區引發緊張和沖突，潛藏著較大的失控危險，也孕育著新的分化組合。國際安全治理存在諸多缺失，原有的秩序出現松動和失效，新的規范又難以確立。總的來說，國際關系不斷進化的趨勢沒有改變，全球范圍內對推進合作、強化協調的需求相應增加。

戰爭的政治屬性進一步凸顯

軍事力量不再是維護安全的唯一保障，全面戰爭更不再是戰爭的基本形態。即便軍事實力強如美國，在軍事上或許很容易取勝，但想要憑此獲得政治和經濟利益難上加難。2021年7月，美國宣布美軍將不在伊拉克執行重要任務，并計劃于年底前撤出伊拉克，但目前為止只是完成了所謂戰斗人員向教員和顧問的“角色轉變”。2021年8月，美軍倉促撤出阿富汗，阿富汗塔利班迅速接管政權。中東和阿富汗事態的發展表明，在全球政治中運用軍事力量具有局限性，即使在技術和裝備上占據絕對優勢，在戰場上可以消滅對手的人員、占領對手的國土，由于戰爭目標含混，也無法取得實質性勝利。

在當前國際格局下，戰爭的絕對規律并不完全適用于全球政治的發展，不論是政治家還是軍事家，其戰略決策不能僅僅關注戰場勝負，更關鍵的是運用軍事力量實現政治目的。尤其在局部的混合戰爭中，消滅了敵人也不一定能夠達成目的。大戰略目標的實現，既要基于軍事勝負，又要超越軍事勝負，如此才能把軍事手段與政治、外交、經濟等其他手段有效地結合起來，取得戰略主動。

即使針對裝備劣質武器、實力較弱的對手，僅憑裝備精良、訓練有素的軍隊也不能解決所有問題。如果不能準確了解一個國家或地區的政治、文化的歷史演進，就很難取得最后的勝利;如果不能理解全球政治格局的發展變化對軍事力量運用帶來的影響和束縛，無論自身實力如何強大，最后很可能無功而返。2001年，美國發動阿富汗戰爭，出師之名是反恐。但打擊恐怖主義不僅要依靠軍事實力，更要致力于鏟除恐怖主義產生的根源。恐怖主義和極端思想滋生的土壤更多是國家和社會治理失敗，或者是全球治理的缺失。要從根本上消除恐怖主義，無疑需要長期的綜合施策和更廣泛的國際合作。更何況美國反恐戰爭背后承載了更多地緣戰略企圖，過多消耗了國力，其軍事行動成功的背后卻是“戰略失敗”和“政治失敗”。

美國軍事布局推高大國戰略競爭態勢

美國在特朗普執政時期突出大國戰略競爭，這種趨勢在拜登上臺后并未出現反轉，反而拓展至更大范圍和更廣領域，影響也更為深遠。軍事上，美國進一步強化在印太地區和東歐地區的前沿存在，確保其威懾力足以應對任何挑戰;加強與盟友和伙伴的軍事關系，構建更為強大的防務網絡。一個時期以來，美國在俄羅斯邊境一帶及中國周邊地區的軍事演習、間諜偵察、轟炸機飛行等活動的頻次均出現大幅增加。美國核潛艇在南海發生撞擊事件，也從側面說明美軍有關行動的頻率已經超出正常的地緣軍事活動范圍。美國戰略規劃和軍力部署帶來危險升級的征兆，加劇了相關地區的緊張局勢。

從現實看，美國是世界上唯一在安全領域沒有全面可信威脅的國家，美國所認定的對手都處于其軍事基地的包圍以及核導彈射程范圍內。美國在全球擁有眾多軍事基地，并對包括俄羅斯和中國在內的一些國家構成了直接壓力和威脅，這種壓力和威脅的強化必然激化大國競爭。如美國在波羅的海和黑海等地區增加軍事演習頻次，并進行了配有戰略武器的飛行演習;美國舉行的“環球雷霆”戰略核力量演習，其戰略轟炸機距離俄羅斯邊境最近時僅有20公里。美國五角大樓2021年11月發布的一份評估報告顯示，美軍將加強針對中國和俄羅斯的軍力部署，改善基礎設施，并計劃升級位于關島和澳大利亞的軍事基地。

2021年7月2日，烏克蘭國防部與美國海軍在烏克蘭南部聯合舉行“海風”2021軍事演習。（IC Photo圖片）

2021年11月18日，俄羅斯在濱海邊疆區舉行軍事演習。（IC Photo圖片）

2021年7月，美國國防部長奧斯汀比較完整地闡述了美軍的“一體化威懾戰略”，強調將美國和盟友的優勢結合起來，并將技術、作戰概念和各種能力以合適的方式組合交織在網絡中，以形成可靠、靈活和強大的威懾能力。“一體化威懾戰略”將對未來美軍的防務態勢產生重要的牽引作用。奧斯汀還強調，不能再僅僅依靠軍事實力來防止對手發動攻擊，而是要通過“一體化威懾”迫使對手知難而退。按照這個戰略設計，美國還會對同盟體系乃至整個安全構架作出一些重大調整，強化針對對手的戰略擠壓和分化。2021年以來，美國一直在加快實施“印太戰略”，升級美國、日本、印度、澳大利亞“四國機制”，嘗試構建美國、英國、澳大利亞“三方同盟”，這些舉動都反映出拜登政府重視與盟友伙伴國家的協調，積極重塑美國主導的同盟體系。

同時，北約也在調整針對俄羅斯的戰略部署，進一步強調非常規戰爭內容，進行包括核打擊、網絡戰甚至太空戰在內的戰略調整，這極有可能激發新一輪軍備競賽。一旦出現這種局面，北約和俄羅斯之間原有的緊張局勢很有可能漸次升級。俄羅斯南部軍區已經宣布對所屬部隊進行換裝，目前經過改進的武器系統和專門裝備占比已經超過70%。俄羅斯加強其西南部防空能力意在制衡來自北約的壓力。近年來，歐洲主要國家都在更新或醞釀新的國家安全戰略，彼此之間將產生新一輪戰略互動。俄羅斯正加強部署遠程反艦導彈，第一批增程型導彈將交付北方艦隊和黑海艦隊的岸防旅。2021年，俄羅斯出臺新版“國家安全戰略”，相關要素完備、戰略優先事項明確，突出強調“信息安全的目的是加強俄羅斯聯邦在信息空間的主權”。在有關“戰略穩定和國際互利合作”的規劃中，俄羅斯將更加注重“多維度、多層次、多目標”的路線，以維護對外關系的有利平衡。

戰略憂慮導致部分國家持續加大軍備投入

隨著世界變局深入發展，各國在國際體系中的地位、作用和影響都在發生相應改變。霸權主義、強權政治、資本擴張等舊有邏輯不會自動退出歷史舞臺，與此同時，構建新秩序的有關主張和努力還未得到充分展現和確認。新舊秩序交錯、多種規則并存使得國際關系的復雜性空前凸顯，國際安全中的不確定性更加突出。如此一來，一些國家的戰略憂慮不僅沒有減少，反而趨于增加，在變化的世界中出現了明顯的不安全感。在當前世界經濟受新冠肺炎疫情沖擊而普遍低迷的背景下，一些國家和地區仍在持續加大軍備投入。2020年全球軍費開支總額為1.981萬億美元，達到了冷戰結束以來的最高水平，在全球經濟增長下降超過4%的情況下，全球軍事開支同比增長了2.6%。據不完全統計，2021年全球軍費預計支出超過1.94萬億美元，相比2020年雖可能略有下降，但仍然保持著高水平。50多位“諾貝爾獎”得主為此發表公開信，認為“一些政府在壓力下競相增加軍費開支，導致全球軍備競賽加劇，構成一種巨大的浪費”。

2021年11月7日，伊朗開始在該國南部舉行代號為“祖爾法加爾-1400”的軍事演習。圖為演習第二天伊朗軍方發射導彈。（IC Photo圖片）

近年來，軍事領域高新技術發展迅速，新型領域顛覆性技術不斷取得突破，新型作戰力量建設成為軍事領域快速增長的重要牽引。就目前看，與國家安全緊密相關的新型領域主要有太空、深海、網絡、生物、人工智能等，人類的觸角逐漸延伸到虛擬邊疆、深邊疆、遠邊疆和微邊疆，由此帶來國家安全結構的變化，也帶來國家安全思想的發展和創新。在國際競爭中，新型領域往往會超越傳統領域，具有獨特的優勢，先入者能夠把握先機，贏得戰略主動，因此主要國家都相繼加大了在相關領域的投入。

2021年，顛覆性技術的科技創新進程加快，尤其在人工智能、太空、臨近空間等領域取得了重要進展，相關技術加快應用到特定的軍事裝備方面，關鍵技術的發展速度超出想象。在這些領域，俄羅斯、美國的發展速度尤其引人注目。2021年7月，俄羅斯首次進行了旨在防御、攔截高超音速導彈的大規模軍事演習，以檢驗評估俄軍指導調度、裝備訓練的情況;在裝備發展上，俄軍以“匕首”命名的高超音速導彈已經初步具備實戰能力，其發射之后高速運行并可破空而下，以10倍音速精準打擊目標;“鋯石”反艦導彈也在作進一步測試，按照規劃2022年就能部署到作戰部隊。2021年11月，俄羅斯在太空實驗中擊毀了一顆仍在軌運行但已廢棄的本國衛星，引起許多國家的關切。美國總統拜登甫一上任，就宣布要制定一項激進的太空計劃，要求美國太空軍同時具備作戰和作戰支持能力，以實現迅捷而持續的太空攻防行動，維護美國的太空領導地位。為了使自己的高超音速武器、高超音速導彈可更早具備執行任務能力，美軍在2021年內進行了多次針對性試驗。

隨著太空、深海、生物以及人工智能等諸多新型領域的科技發展和突破，安全空間將持續向這些新型領域和空間延伸，軍事行動也由三維向多維、由有形向無形拓展，制太空權、制深海權、制生物權及人工智能領域的主導權將成為大國競爭和戰爭制勝新的關鍵要素，而新型力量的發展也將促使軍事力量體系發生革命性變化。新型領域是新質戰斗力的增長空間，也是傳統軍事力量發揮作用的主要載體，在高端戰爭中將發揮關鍵作用。如網絡攻防能力已成為軍事體系的基礎性要素;無人作戰系統將大大提升作戰行動的智能化水平;高超音速武器將成為實施戰略打擊的“殺手锏”。作為一種發展趨勢，新軍種將繼續出現，并融入原有的軍事力量體系，天軍、網軍等力量甚至可能發展成為比傳統軍種更為重要的軍種，由原來的戰略支援力量成長為重要的作戰力量;無人機部隊、機器人部隊等力量形式也將得到快速發展和運用。

地緣博弈醞釀新的分化組合

國際安全不穩定因素持續增加，傳統安全挑戰與非傳統安全問題復合交織，在地緣關系變動中比較突出地表現出來。歐盟推進防務一體化意欲打造“歐洲軍”;美國、英國、澳大利亞核潛艇合作構成嚴重核擴散風險;俄羅斯、烏克蘭陳兵邊境，雙邊關系加速惡化。在東南亞，一些外部因素成為局勢波動的主要原因;在南亞，由于美歐一些國家積極加強與印度的關系，阿富汗局勢又迅速變化，該地區安全面臨新的復雜形勢;一些地區緊張和沖突交替升溫，中東、東歐、中亞、非洲等地區的局部動蕩仍此起彼伏，同時出現一些新的發展趨向。

在美國戰略收縮的背景下，中東局勢出現一些新變化，地區國家之間的關系有所緩和。巴以在加沙地帶的沖突一度導致雙方出現十分緊張的態勢。2021年5月，以色列猛烈轟炸巴勒斯坦加沙地帶，以伊斯蘭抵抗運動（哈馬斯）為主的巴勒斯坦武裝力量則向以色列境內目標密集發射火箭彈，雙方均有大量人員傷亡和財產損失。但沖突之后，以色列和巴勒斯坦多有接觸和談判，取得一定成果。在東歐和南高加索地區，納卡沖突余波未平，阿塞拜疆和亞美尼亞兩國摩擦不斷;一些國家內部紛爭持續，格魯吉亞、烏克蘭等國政治紛爭升級，域外大國的地緣政治博弈在該地區投下巨大陰影。在非洲，恐怖主義活動加劇、范圍擴大，尤其在非洲北部的薩赫勒地區，恐怖襲擊情況趨于嚴重。蘇丹、乍得、馬里、埃塞俄比亞、幾內亞等國均陷入亂局，馬里和幾內亞發生軍事政變，埃塞俄比亞反政府武裝逼近首都，國家進入緊急狀態。

2021年11月22日，支持胡塞武裝的也門人舉行反對美國的抗議活動，并焚燒美國和以色列國旗。（IC Photo圖片）

在世界局勢深刻變化中，能夠預料和難以預料的各種問題和風險都可能出現，甚至會發生一些重大戰略意外，如不確定的國家聯盟走向、波及廣泛的金融危機以及部分國家發生的政治動蕩。即使是美歐之間的大西洋關系，也已經回不到過去。歐盟欲借助“戰略指南針”計劃推進軍力融合，在2025年之前建立一支5000人的聯合部隊，自主應對危機。在世界變局中，美歐之間的利益已不再像過去有那么多的重合，彼此之間不可能像在冷戰時期對付蘇聯那樣緊密聯合。美國對歐洲總體上的主導優勢仍然得以維持，但無疑正在逐步減弱。利益差異增加，目標也就必然趨向分散。美國拜登政府為修復跨大西洋伙伴關系作了許多努力，但受國內政治生態影響，要徹底完成扭轉困難重重。獨立防務是形勢發展對歐盟提出的客觀需求，也是對美國有形無形中打壓法德、拉攏中東歐做法的必然回應。如果連歐洲國家都不能為歐洲解決問題，就更沒有誰能做到了。2021年6月舉行的七國集團峰會所取得的成果非常有限，歐洲國家的關切很難落到實處。

歐盟提出的“戰略自主”不僅是為了加強歐盟內部的凝聚力，也是基于應對歐洲安全環境變化的實際需要。沒有“戰略自主”，歐洲不僅在應對如恐怖襲擊、難民危機、地區動蕩等安全挑戰上缺少足夠能力，歐盟各國的向心力長期來看也將被削弱。對于中美關系，適度的超脫或許對歐洲更為有利。為保持必要的戰略主動，有些時候保持模糊政策反而勝過作出明確選擇或選邊站隊。

國際安全治理需要更有效的多邊治理機制

全球范圍內不穩定因素不減反增，加劇了國際安全治理的供求失衡，如聯合國的權威受到侵蝕、狹隘的軍事同盟關系加劇緊張局勢、軍備競賽和軍事沖突危險上升等，諸多挑戰和新冠肺炎疫情蔓延疊加在一起，都在推高原本就存在的國際安全治理赤字。為此，國際社會亟需構建和完善更具包容性的多邊制度體系，以解決國際安全治理缺失或供應不足的問題。

世界變局深度展開，被美歐國家所主導的原有國際秩序越來越難以為國際社會提供足夠的安全公共產品和穩定發展的增長空間。過去由幾個西方國家湊在一起就能決定世界事務的時代已經一去不復返了。變化的世界需要各國共同作出積極努力，以更加有效的國際協調與合作應對跨國性和全球性安全風險和挑戰，消解和對沖不確定性可能帶來的巨大沖擊。聯合國和有關區域合作組織仍有發揮作用的巨大空間，但是需要進一步適應新形勢并作出必要改革。與此同時，一些新的地區和國際機制也在不斷取得進展，如上海合作組織框架下的安全合作在中亞地區發揮著更積極的作用。對安全合作、安全治理不斷增加的需求，將促進國際關系不斷變化。

盡管世界亂象凸顯、矛盾深化、難題增多，但世界各國對和平與發展的需求不僅沒有減少，反而更加迫切。此起彼伏的危機和沖突一再警示，國際社會不僅要加強多邊合作努力避免戰爭，更要積極地構筑與維護和平。因此，必須有效推進全球治理進程，逐步找到化解糾紛、消弭沖突的途徑和辦法，實現制度供給與現實需求之間的有益平衡，從而促進實現可持續發展和可持續安全。

作者系國防大學國家安全學院副院長、教授、少將