新冠肺炎疫情下全球公共衛(wèi)生治理的改革路徑與中國角色

李明倩

新冠肺炎疫情全球大流行被認為是21世紀迄今為止全球公共衛(wèi)生遭遇的最大威脅，全球公共衛(wèi)生危機應對機制在疫情沖擊下受到重創(chuàng)，凸顯出全球化時代沒有一個國家能夠從人類共同挑戰(zhàn)中獨善其身。無論是作為個體的國家還是作為整體的國際社會，都應摒棄意識形態(tài)偏見與零和思維，深化合作，共克時艱。世界各國攜手抗疫為全球公共衛(wèi)生治理變革提供了可能性，也為中國助力國際社會走出公共衛(wèi)生治理困境、推動全球公共衛(wèi)生治理轉型提供了機遇。

新冠肺炎疫情對全球公共衛(wèi)生治理機制的現(xiàn)實沖擊

新冠肺炎疫情大流行給全球公共衛(wèi)生治理機制造成了巨大沖擊，二戰(zhàn)結束后以自由主義為基本理念建立的全球衛(wèi)生治理框架暴露出功能失靈、治理赤字等問題。對全球公共衛(wèi)生治理機制而言，這次疫情帶來的消極影響具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是導致了全球公共衛(wèi)生治理政治環(huán)境的持續(xù)惡化。全球公共衛(wèi)生議題成為影響國際政治、經(jīng)濟和社會等領域的焦點，特別是世界衛(wèi)生組織被置于政治權力斗爭的中心，政治極化現(xiàn)象更加明顯。在過去十年中，多邊主義治理模式倒退愈加明顯，民粹主義、貿易保護主義抬頭。盡管疫情大流行突顯了人類社會的脆弱性和相互依賴，再次說明集體治理的必要性，卻也促進了國家權力的復蘇和“國家主義”的回歸，進一步削弱了多邊主義，導致多邊治理機制的普遍主義意愿在一波又一波國家至上主義和民粹主義浪潮的沖擊下備受打擊。

在疫情的早期階段，事態(tài)已然朝著背離國際合作的趨勢發(fā)展。美國將批評的矛頭對準世衛(wèi)組織，削減出資份額。各國迅速關閉邊境，限制出口醫(yī)療設備。以色列甚至動用了其情報機構來秘密獲取呼吸機和其他抗疫物資。疫情還影響了全球貿易和投資，許多國家以“衛(wèi)生緊急情況”為借口，違背世界貿易組織規(guī)則，直接向國內企業(yè)提供補貼。事實上，疫情正在引發(fā)新的保護主義態(tài)勢，變相催化了經(jīng)濟民族主義。

與國家保護主義相伴的是部分國家民粹主義愈演愈烈。一些國家的經(jīng)濟民粹主義逐漸演變成對代表多元文化的國際機制和規(guī)范的排斥，表現(xiàn)為對精英群體甚至科學的敵視。例如，特朗普就任美國總統(tǒng)期間曾稱新冠病毒是一場騙局，美國和歐洲的右翼媒體將應對疫情的一些限制措施描述為過度限制人身自由，將戴口罩描述為有違人權。

二是動搖了全球公共衛(wèi)生治理主要機制的權威性。疫情暴露了現(xiàn)有全球公共衛(wèi)生治理機制的脆弱性，也動搖了國際社會對全球公共衛(wèi)生治理框架及其主要機制權威性的信任，導致全球公共衛(wèi)生治理出現(xiàn)信任和責任赤字。作為全球公共衛(wèi)生治理的主要機制，世衛(wèi)組織一直尋求加強其機構權威，致力于協(xié)調各國的衛(wèi)生工作。此次疫情中，世衛(wèi)組織呼吁各國團結一致，并通過提供技術信息、協(xié)調衛(wèi)生研究和籌集應急資金等措施支持各國防范、快速發(fā)現(xiàn)和應對新冠肺炎疫情。然而，《國際衛(wèi)生條例》僅規(guī)定了世衛(wèi)組織的規(guī)范性權力，這是一種依賴成員國合作的“軟”權力，并沒有強制執(zhí)行力。疫情期間，世衛(wèi)組織呼吁各國加強合作，卻無法要求各國必須聽從其意見。個別國家違反《國際衛(wèi)生條例》義務，不僅沒有根據(jù)世衛(wèi)組織的警告和建議采取相應的防控行動，甚至將意識形態(tài)偏見置于流行病學現(xiàn)實之上，以疫情為名，對他國進行污名化。疫情之下，一些國家不是合作抗擊共同威脅，而是各自為政，甚至不乏對抗，世界陷入停滯危機。現(xiàn)有全球衛(wèi)生治理框架中主要機制的權威性和公信力備受打擊。

三是削弱了公共衛(wèi)生治理領域全球公共產(chǎn)品供給能力。全球公共產(chǎn)品是國際多邊機制或主要大國在世界范圍提供的公共物品或服務，各個國家都可以從中獲益。衛(wèi)生領域的公共產(chǎn)品既包括具體的醫(yī)療衛(wèi)生物資、與衛(wèi)生相關的知識、技術與政策，也可以是一種協(xié)調和促進國際社會衛(wèi)生合作的全球性意識、一個應對全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)的機制，一套可以使其他成員獲益的做法或實踐。全球公共產(chǎn)品供給面臨的主要問題在于如何確保國際社會成員有效采取集體行動，防止公共產(chǎn)品私有化、地域化。這一點在疫情暴發(fā)初期尤為顯著。隨著疫情的蔓延，部分傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給大國不僅沒有繼續(xù)向世衛(wèi)組織廣泛提供資金、技術、人員支持，用于提供抗疫醫(yī)療物資和遏制疫情，反而大幅削減全球衛(wèi)生基金支出，在全球范圍內搶奪個人防護裝備、藥物、呼吸機等稀缺資源，出臺疫苗出口禁令。美國特朗普政府在防疫問題上堅持“美國優(yōu)先”，不僅囤積新冠疫苗，還限制出口疫苗原材料，招致國際社會廣泛批評。在疫情暴發(fā)初期，德國截扣了瑞士、意大利等國從中國購買的口罩、防護服等防疫物資，一度引發(fā)歐洲內部嚴重撕裂。受此影響，全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品供給理念和供給能力都受到重創(chuàng)和質疑，“全球”的集體意識比以往任何時候都更顯薄弱，這也是疫情暴發(fā)至今國際抗疫合作所遭遇的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

全球公共衛(wèi)生治理改革的路徑選擇

自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，人們對它的討論重點逐步從病毒控制轉向重建并完善全球衛(wèi)生治理機制。面對全球范圍內民粹主義泛起、個別大國參與全球公共衛(wèi)生治理意愿降低等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，推動全球公共衛(wèi)生治理改革的首要步驟是重建全球公共衛(wèi)生治理理念，改革現(xiàn)有全球公共衛(wèi)生治理框架，使其朝著更靈活、更有利于供給全球公共產(chǎn)品的方向發(fā)展。

2021年12月18日，數(shù)百名不戴口罩的示威者聚集在英國倫敦白廳、唐寧街等地，反對疫苗護照和英國政府出臺的嚴控疫情“B計劃”。（IC Photo圖片）

2021年12月22日，旅客在美國洛杉磯機場出行。（IC Photo圖片）

一是重塑全球公共衛(wèi)生治理理念。新冠肺炎疫情凸顯了以自由主義為基礎的全球公共衛(wèi)生治理機制的脆弱性。應對全球公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)需要價值理念的引領，需要維護和踐行真正的多邊主義。在全球公共衛(wèi)生治理領域踐行真正的多邊主義，一方面需要平衡國家與國際社會之間的需求并尋求共識，使各個國家及其民眾意識到加強全球公共衛(wèi)生治理與改善國內衛(wèi)生系統(tǒng)和政策執(zhí)行能力之間不存在內在矛盾;另一方面需要以開放性和包容性為引領，使多元主體共同參與到應對全球公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)的實踐中。在全球化時代，相互依存、命運與共已成為全球公共衛(wèi)生治理的顯著特征。其他國際組織，如國際勞工組織、聯(lián)合國糧農組織和世界知識產(chǎn)權組織等發(fā)揮的作用日益重要。此外，真正的多邊主義意味著合作共贏，重塑全球公共衛(wèi)生治理理念要切實反映國際格局的變化，特別是新興市場國家和發(fā)展中國家的代表性和發(fā)言權，使全球公共衛(wèi)生治理能夠真實充分反映各參與方的意愿與利益訴求。

二是增強全球公共衛(wèi)生治理主要機制的權威性。以世衛(wèi)組織為例，其長期存在資金不足、負擔過重等問題，導致自身在國際公共衛(wèi)生危機中所能采取的實際措施與成員國期望值間的差距越來越大。雖然2005年修訂的《國際衛(wèi)生條例》賦予世衛(wèi)組織在突發(fā)國際公共衛(wèi)生事件中更大的責任，但仔細研究這些條款就會發(fā)現(xiàn)，世衛(wèi)組織及其總干事的決策權仍然受到很大限制。在此次新冠肺炎疫情中，本應發(fā)揮領導作用的世衛(wèi)組織再次遭遇信任危機。

全球公共衛(wèi)生治理需要新形式。在繼續(xù)維護世衛(wèi)組織全球公共衛(wèi)生治理核心地位的同時，應廣泛納入其他行為體，充分反映新的國際格局權力關系。未來的全球公共衛(wèi)生治理架構應該更具有開放性和包容性。一方面，世衛(wèi)組織在提供政治領導、協(xié)商解決國際分歧以及技術和規(guī)范指導方面至關重要;另一方面，非政府組織、私營企業(yè)等非國家行為體需要積極參與建立全新的治理框架，為全球公共衛(wèi)生合作提供一種新模式。來自政府、國際組織、非政府組織、企業(yè)等多部門的代表，通過“公私伙伴關系”就全球公共衛(wèi)生問題的關鍵事項進行協(xié)商，各盡所能、各揚所長。

2021年1月11日，醫(yī)護人員在馬來西亞吉隆坡為一名男子進行新冠病毒檢測。（IC Photo圖片）

三是切實提升全球公共衛(wèi)生治理的公共產(chǎn)品供給。目前全球公共衛(wèi)生治理公共產(chǎn)品的供給方式仍以依賴大國為主。美國曾經(jīng)長期站在供給前沿，在建立全球公共衛(wèi)生治理機制方面一直處于主導地位，在世衛(wèi)組織早期的規(guī)劃工作中發(fā)揮了重要影響，設置全球衛(wèi)生議程及標志性的全球衛(wèi)生項目，為《國際衛(wèi)生條例》等一系列規(guī)章制度的創(chuàng)設提供了諸多支持。然而，近年來，美國不愿繼續(xù)提供全球公共產(chǎn)品，甚至在疫情期間削減世衛(wèi)組織的資金、阻礙聯(lián)合國的行動。這非但不能彌合國際分歧，無助于國家間合作抗疫，還使全球公共衛(wèi)生治理平臺成為大國政治競爭甚至對抗的新場域。全球公共衛(wèi)生治理改革需要形成體系化、常態(tài)化的多邊協(xié)作框架和治理模式，其關鍵在于負責任大國有能力和意愿持續(xù)供給相應公共產(chǎn)品。

全球公共衛(wèi)生治理圖景中的中國角色

全球公共衛(wèi)生治理改革反映了新時期應對全球公共衛(wèi)生危機的時代需要。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，中國積極參與全球公共衛(wèi)生治理體系改革和建設，積極推動國際公共衛(wèi)生治理秩序朝更加公正合理的方向發(fā)展，在疫情防控國際合作及應對全球公共衛(wèi)生危機中展現(xiàn)了負責任大國的擔當。

第一，在治理政策上，中國始終維護和踐行真正的多邊主義。中國在全球公共衛(wèi)生治理的改革進程中始終秉持“共商共建共享”原則，注重開放性和包容性，具體體現(xiàn)在：一是堅定支持以聯(lián)合國和世衛(wèi)組織為基石的多邊衛(wèi)生治理體系，充分發(fā)揮世衛(wèi)組織關鍵作用，深度參與世衛(wèi)組織改革，以實際行動反對單邊主義、保護主義和民粹主義，加大國際組織成員國之間的對話交流與政策協(xié)調，倡導促進世衛(wèi)組織機制創(chuàng)新，為其運轉提供充足的資金保障和資源配置。二是鼓勵包括社會組織在內的多元主體共同應對全球性公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)，通過正式和非正式機制參與全球性衛(wèi)生原則、規(guī)范、標準、政策、協(xié)議的制定，堅持平等協(xié)商合作，形成應對全球公共衛(wèi)生危機的合力。三是在區(qū)域層面建設更緊密的衛(wèi)生合作伙伴關系，推動二十國集團、金磚國家合作機制等全球性和區(qū)域性制度安排在全球抗疫合作中發(fā)揮作用，推動“一帶一路”伙伴國在傳染病防控、公共衛(wèi)生、傳統(tǒng)醫(yī)藥等領域拓展合作，共同護佑各國人民生命安全和身體健康，從而形成多領域、多層次的全球公共衛(wèi)生治理機制。

第二，在治理路徑上，中國堅持協(xié)調推進國家治理與全球治理，實現(xiàn)二者在公共衛(wèi)生危機應對中的良性互動。中國在做好常態(tài)化疫情防控的同時，立足更精準更有效地預防，推動預防關口前移，創(chuàng)新聯(lián)防聯(lián)控機制和重大疫情救治機制，增強早期檢測預警能力、快速檢測能力、應急處置能力、綜合救治能力，深入開展愛國衛(wèi)生運動，從源頭上預防和控制重大疾病。這不僅提升了國家應對疫情的治理績效，也為全球公共衛(wèi)生治理方式革新、治理能力提升提供了寶貴經(jīng)驗。在此次抗疫過程中，中國政府致力于國家治理和全球治理的協(xié)調共進，一方面推動國內衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高醫(yī)療科技發(fā)展水平和關鍵性醫(yī)療設備產(chǎn)能，完善公共衛(wèi)生重大風險評估、研判、決策機制;另一方面積極與國外開展公共衛(wèi)生技術交流，分享疫情防控經(jīng)驗做法，不斷建立健全全球公共衛(wèi)生治理信息互聯(lián)互通系統(tǒng)，完善國際疾病檢測預警、防控進展追蹤機制，為應對全球性公共衛(wèi)生危機作出了積極貢獻。

2021年12月22日，世衛(wèi)組織總干事譚德塞在新聞發(fā)布會上透露，世衛(wèi)組織正在通過疫苗“團結試驗”計劃研制第二代新冠疫苗。（IC Photo圖片）

第三，在治理理念上，中國不斷提升對全球公共衛(wèi)生治理公共產(chǎn)品的有效供給。在新冠肺炎疫情大流行之際，中國彰顯出大國擔當，向多個國家和地區(qū)提供醫(yī)療物資援助，率先承諾將疫苗作為全球公共產(chǎn)品，加入世衛(wèi)組織“新冠肺炎疫苗實施計劃”，積極支持并參與疫苗研發(fā)、生產(chǎn)、分配上的國際合作，促進疫苗在發(fā)展中國家的可及性和可負擔性，為有需要的國家派出醫(yī)療專家組。同時，中國還向世界分享實踐中積累的抗疫經(jīng)驗，提出構建人類衛(wèi)生健康共同體及建設健康絲綢之路等中國理念與中國方案。在全球公共衛(wèi)生治理改革與重構的背景下，中國以維護人民的生命安全和健康福祉為著眼點，以增進國際公益為落腳點，提升國際社會在醫(yī)療衛(wèi)生領域的合作，踐行了作為負責任大國的道義擔當。這也是中國為彌合全球“免疫”鴻溝，克服全球公共衛(wèi)生治理失靈、信任赤字和擔當缺位等困難，完善惠及全人類、高效可持續(xù)的全球公共衛(wèi)生體系所提供的全球公共產(chǎn)品。

結語

全球公共衛(wèi)生治理正處于十字路口，世界面臨著一個必須明確的選擇：要么采取“本國優(yōu)先”的民族主義做法，要么尋求推動構建人類命運共同體的新路徑。疫情背景下全球公共衛(wèi)生治理機制的重構，應以“共商共建共享”的新多邊主義理念為基礎，豐富多邊治理機制的內涵，重新凝聚全球共識。在全球公共衛(wèi)生治理體系改革過程中，中國將繼續(xù)發(fā)揮積極建設性作用，推動重塑世衛(wèi)組織的公信力，鼓勵多元主體共同協(xié)調疫情防控，以“負責任大國”的使命感提供全球公共產(chǎn)品，實現(xiàn)國家治理與全球公共衛(wèi)生治理的良性互動，有效促進全球公共衛(wèi)生治理的進一步發(fā)展。同時，中國應更加有效傳播構建人類衛(wèi)生健康共同體的理念和“共商共建共享”等體現(xiàn)中國立場的原則、方案和主張，最大程度消解國際社會的偏見與誤解，防止個別國家將疫情防控污名化、政治化，真正將蘊含中國價值的治理理念與實踐經(jīng)驗傳播到國際社會，進一步參與全球公共衛(wèi)生治理的議題設置與規(guī)則制定，切實提高包括中國在內的廣大發(fā)展中國家的發(fā)言權。

2021年3月17日，中國政府援助多米尼加的新冠疫苗運抵多米尼加首都圣多明各。（IC Photo圖片）

作者系復旦大學國際關系與公共事務學院研究員，華東政法大學法律文明史研究院研究員