智利政治格局嬗變與大選后政策走向

崔守軍

2021年12月19日晚，在智利首都圣地亞哥市中心，加夫列爾·博里奇第一次以智利當選總統身份向公眾發表演講。（新華社圖片）

2021年12月19日，智利總統大選在懸念中落下帷幕，左翼政黨聯盟“贊成尊嚴”（Apruebo Dignidad）候選人加夫列爾·博里奇（Gabriel Boric）在第二輪投票中出乎意料地以55.87%的得票率獲勝，當選智利第34任總統。在11月的第一輪投票中，博里奇曾以微弱劣勢屈居第二，略遜于右翼政黨聯盟“基督教社會陣線”（Frente Social Cristiano）候選人安東尼奧·卡斯特（Antonio Kast），而其余5名來自中右翼聯盟和中左翼聯盟的候選人均被淘汰出局。此次大選非比尋常，折射出智利政治生態的兩大變化。一是1990年至今中左翼和中右翼兩大主流政黨聯盟首次無緣總統大選的最后角逐，這意味著統治智利30多年之久的傳統政治力量被轉移到了次要地位，而分別來自左翼和右翼政黨、政治立場截然不同的兩位候選人則扮演了主要角色。此次選舉可謂智利民主化進程以來“最為分化”的總統大選。二是政治資歷深厚的傳統精英在大選中紛紛敗落，而年僅35歲的“千禧一代”代表人物博里奇卻意外地脫穎而出，成為智利歷史上最年輕的總統，這意味著智利的政治權力開啟了從傳統精英轉移到年輕一代的“代際轉換”。左翼領袖博里奇當選智利新總統，既預示著年輕一代開始潛移默化地塑造智利政黨格局和政策走向，也標志著智利國內政治生態正在邁入左翼進步力量復興的新階段。

政黨聯盟與智利政黨格局變遷

政黨聯盟是智利多黨制政治生態的標志性特征。任何一個政黨存在的宗旨都是獲取政治權力并使其最大化。為了實現這一目的，在黨派林立、選票分散的競爭性選舉政治環境中選擇合作與結盟，是智利政黨奪取或鞏固政治權力的必由之路。智利政黨體系呈現多黨并立的“碎片化”競爭格局，兩個或兩個以上意識形態或政治理念相近的政黨組成聯盟是智利政治生活中長期存在的現象。自1990年開啟民主化進程以來，智利形成了以社會黨、爭取民主黨、激進黨、基督教民主黨等為主導的中左翼聯盟和以民族革新黨、獨立民主聯盟等為主導的中右翼聯盟“兩分天下”的政黨格局。其中，中左翼聯盟在1990—2010年連續執政，2010—2014年中右翼聯盟上臺，2014—2018年中左翼重掌政權，2018年至今中右翼聯盟再度執政。在過去30年間，兩大政黨聯盟內部也經歷了一定程度的分化和變遷，但總體上維持了政黨聯盟的制度化與智利政局的穩定。

從政治制度上看，智利政黨聯盟的發展演變與總統和議會選舉制度息息相關。一方面，智利總統選舉的“兩輪多數制”促進了政黨聯盟的發展。縱覽智利民主化以來的8次總統大選，當選總統皆來自政黨聯盟。1989年以來，智利總統選舉實行兩輪投票多數選舉制。對于絕大多數政黨而言，僅憑“單打獨斗”在第一輪投票中很難獲得50%以上的選票，因而無望進入第二輪投票。而若政黨之間進行聯盟，將盟黨的選票集中于單一候選人，則會大大增加聯盟內每個政黨獲勝的概率。可見，智利總統選舉制不利于單個政黨的“孤軍奮戰”，而是鼓勵政黨建立緊密的選舉聯盟，并在此基礎上組建議會聯盟和執政聯盟。

另一方面，智利議會選舉“雙席位制”成為兩大政黨聯盟長期壟斷政壇的制度基礎。在1990—2015年實行雙席位選舉制期間，中左翼和中右翼聯盟在議會中“輪流坐莊”，形成了事實上兩黨執政的局面。1988年軍政府總統皮諾切特在謀求連任失敗后，隨即頒布《關于普選和計票的憲法組織法》，制定了“還政于民”后有利于保守派右翼勢力議席分配的選舉規則，即規定每個選區只能選舉兩名眾議員和參議員。一個政黨在一個選區中要獲得兩個議員的席位，必須獲得三分之二以上的票數。如果得票雖領先，但不到三分之二，就只能獲得一個議席，另一個議席由得票占第二位的政黨提名的候選人獲得，但該候選人的支持率不能低于33% 。這一選舉制度有利于得票居第二位的黨派，通常情況下為保守的中右翼政黨。與此同時，這一制度也保證了兩大政黨聯盟在每個選區至少可獲得一個席位，激勵了政黨聯盟的形成和穩定。然而，這一制度不利于其他規模較小的政黨，兩大聯盟之外的小黨被排斥在政治競爭之外，其在議會中的代表性普遍缺失。

2015年議會選舉制度改革成為推動智利政黨格局變遷的主要力量，兩大政黨聯盟在政治生活中的壟斷地位被削弱，而新興政黨開始崛起。2014—2018年，中左翼執政聯盟致力于進一步推動智利民主化進程，對軍政府時期遺留的各項制度進行漸進式改革。2015年，智利巴切萊特政府頒布新選舉法，廢除議會雙席位選舉制，改為比例代表制和配額制，重新劃分選區并增設議會席位，為新興政黨參政提供機遇。可見，新選舉制賦予新興政黨和中小政黨更大發展機遇和空間，提升了政治生活中的參與度與政黨的代表性。此后，兩大傳統政黨聯盟之外的新興政黨逐漸走進智利政壇的中央。

2021年12月19日，在智利首都圣地亞哥，民眾慶祝加夫列爾·博里奇贏得大選。（IC Photo圖片）

在2015年議會選舉法改革的催化下，新興左翼政黨聯盟建立并迅速發展壯大。2017年初，由14個左翼政黨組成的新興聯盟“廣泛陣線”崛起，成為智利政壇的“第三股力量”，后與智利共產黨建立合作聯盟。在2017年中左翼聯盟敗選后，智利共產黨在與中左翼政黨協調后選擇退出中左翼聯盟，并于2019年與其他左翼政黨組成“團結變革”聯盟。2020年，“團結變革”更名為“智利值得”，并與“廣泛陣線”組成“贊成尊嚴”聯盟，作為一支新興的左翼聯合力量參與政治選舉。左翼聯盟在此次選舉中的勝利，打破了自1990年智利軍政府“還政于民”以來中左、中右政治力量“輪流坐莊”的格局，形成了左翼、中左、中右的鼎足之勢，智利政黨政治由此進入新的調整期。

左翼政黨聯盟崛起的深層原因

自1990年以來，智利中左翼和中右翼聯盟輪流執政，繼續延用軍政府時期的新自由主義發展模式，以市場化、私有化、自由化為核心的經濟改革取得較為顯著的成效。智利人均GDP常年位居拉美國家前列，經濟開放程度與國際合作水平較高，智利成為拉美經濟改革的“樣板”。然而，市場經濟的發展成果并沒有惠及廣大中下層民眾，經濟的快速增長掩蓋了智利社會階層差距較大、社會福利基礎薄弱等深層次結構性問題。當經濟進入下行周期時，新自由主義發展模式的弊端暴露無遺。智利選民在此次大選中的投票傾向高度分裂，很大程度上反映出民眾普遍存在的不滿情緒和求變心理。智利民眾對社會不公的痛恨、對中右翼政府的失望及對改革求變的迫切愿望，是博里奇勝選背后的深層原因。

首先，社會不公問題加劇，中左、中右兩大聯盟均無力改變現狀。事實上，智利的基尼系數自1987年以來一直維持在0.5—0.6的水平，比經合組織國家平均水平高出65%，是拉丁美洲最不平等的國家之一。2008年金融危機后，隨著國內外政治經濟形勢的變化，收入分配與社會不公問題進一步加劇，民眾要求改革的呼聲漸高。中左翼聯盟未能及時拿出有效的解決方案，2010年中右翼聯盟上臺執政。此后，中左翼與中右翼于2014、2018年兩度輪替執政，但依然無法解決社會不公問題。由于數屆政府的施政方針均未能滿足社會變革要求，民眾不滿情緒逐漸累積，社會矛盾一觸即發。從選舉結果可見，溫和漸進的改良主義和“中間道路”已經無法契合選民求新、求變的訴求，民眾期待大刀闊斧的改革。以往智利基本處于中左和中右集團輪流執政的局面，但上述聯盟均未能解決該國根深蒂固的貧富差距問題，加之新冠肺炎疫情持續疊加經濟下行周期深化社會矛盾，因此民眾特別是中下層民眾的不滿情緒日益加重，迫切尋求制度性的改變。

其次，中右翼政府的執政表現令民眾的失望與不滿情緒加重，為左翼聯盟的上臺提供了契機。2019年10月智利地鐵票漲價事件引爆了長久以來累積的社會矛盾，智利全國范圍內發生大規模持續性暴亂，智利收入分配不公的痼疾和底層民眾積壓的憤怒情緒暴露無遺。為應對暴亂，皮涅拉政府宣布全國進入緊急狀態，被迫出動軍隊，采取宵禁、戒嚴等嚴厲措施維持社會穩定。為緩和社會矛盾，皮涅拉總統宣布實施包括提高養老金、取消電費漲價在內的9項改革方案，更換了8名內閣部長，危機才逐漸得以平息。進入2020年后，新冠肺炎疫情大流行重創經濟，讓底層民眾的生活更加艱難，民眾的抗議活動又開始涌現。2020年，智利GDP遭遇30年來最嚴重萎縮，同比下降6%，人均GDP下降6.6%，貧困率攀升至12.2%，失業率高達44.1%。根據智利央行的數據，2021年智利經濟增長速度將放緩至接近2%。為應對新冠肺炎疫情、提高社會福利，智利政府公共支出大幅增加，政府債務占GDP的比重已由2018 年的 31.8% 大幅推高至2020年的43.8%。此外，2021年10月大選之際，國際調查記者同盟公布“潘多拉文件”（Pandora Papers），曝光了皮涅拉總統的腐敗丑聞，這進一步削弱了選民對中右翼執政聯盟的政治信任。

2019年10月26日，在智利首都圣地亞哥，因不滿地鐵票漲價，抗議者參加抗議活動。（IC Photo圖片）

再次，智利青年選民政治參與熱情高漲，“千禧一代”年輕候選人備受推崇。根據智利2017年最新人口普查數據，智利18歲以上選民的年齡結構呈現出日益年輕化的趨勢，18—34歲的年輕選民占全國選民數量的33.9%，35—59歲的選民占43.8%，而60歲以上的選民占22.3%。與此形成鮮明對比的是，智利歷屆領袖在任期間的年齡均在60歲以上，中青年群體的政治代表性不足。無論是中左翼還是中右翼聯盟建制派精英們打造的世界，都越來越不能滿足年輕人對現實的需求和對未來的期待。成長于世紀之交的年輕一代對變革的呼聲尤為強烈，他們親眼目睹世界格局的重大變化，認為“停留在上個世紀”的治理體系難以應對21世紀的變革挑戰。在壓力與變革沖擊下，智利年輕一代形成了區別于前輩的獨特政治觀和選舉偏好，謀求打破意識形態束縛而推倒重建智利的政治結構。博里奇深受智利年輕一代的喜愛，尤其是得到學生群體和青年選民的支持。博里奇在2011年反對教育不公的街頭抗議中聲名鵲起，雖是政壇后起之秀，但在2013年和2017年連續兩屆國會選舉中都獲得了麥哲倫—南極大區的最高選票，積累了豐富的政治經驗和較好的民意基礎。博里奇敏銳地捕捉到了智利年輕一代的政治偏好，他在競選演講中呼吁“不要害怕年輕人改變這個國家”，這正符合智利年輕一代推動社會改革的訴求。在年輕的支持者看來，博里奇從政經驗不足的缺陷可以被他“善于學習、傾聽和變革”的年輕人特質所彌補。

最后，左翼政黨聯盟的政治理念和博里奇的競選主張契合民眾變革心理。左翼政黨聯盟的政治理念以社會主義價值觀為基礎，強調平等、變革與團結，具體包括三個方面：一是全民民主理念。左翼聯盟認為，真正的民主是全民的民主，涵蓋政治、經濟、文化等諸多領域。為此，左翼政黨聯盟主張通過對選舉法和公民投票法進行改革，以使人民的意愿得以自由表達，使智利的社會權利人人擁有，智利的發展成果人人共享，真正地實現機會平等。二是進步變革理念。左翼政黨聯盟是一股追求變革的力量，致力于消除當前新自由主義經濟模式的弊端，反對過度的市場化和經濟利己主義，主張建立體面而完善的社會保障制度，以累進稅制為基礎重新分配社會收入，同時要求打破中左翼和中右翼聯盟的雙頭壟斷，擴大其他政黨的民主參與。三是多元團結理念。在追求變革的同時尊重多樣性，以開放心態接納多元政治理念，支持建立更直接、更透明、更包容的參與式民主制度，以開放和有約束力的方式構建新的議程。在此基礎上，學生運動領袖出身的博里奇基于選情的變化靈活調整自己的競選策略，提出提高企業所得稅、對超富階層加稅、廢除私有化養老金體系和建立“福利國家”等一系列主張，回應了民眾對社會變革的迫切期待，贏得了民心。

左翼聯盟執政后的政策走向

作為左翼“千禧一代”領袖，博里奇當選智利新一任總統備受國際社會關注。博里奇在競選中提出“如果智利是新自由主義的搖籃，那也將是它的墳墓”的口號，誓言要“與少數人的特權作斗爭”，大力倡導“福利國家”施政“路線圖”。有輿論認為，他將徹底埋葬智利自皮諾切特軍政府時期以來所推行的新自由主義經濟模式，以根除貧困、不平等和缺乏包容性等弊病。基于左翼政黨聯盟的政治理念和博里奇的競選綱領，新政府的主要政策主張可以概括為以下幾方面。

2021年12月6日，在智利首都圣地亞哥，智利3歲至5歲兒童開始接種中國科興新冠疫苗。（IC Photo圖片）

第一，在政治層面，支持并推進制憲議程，確保制憲會議取得成功。智利多數民眾主張改變軍政府時期制定的憲法，寄希望于博里奇當選后大力推動新憲法制定議程。智利現行憲法依然是皮諾切特軍政府時期頒布的1980年憲法的修訂版，其保留條款折射出來的政治理念與智利深入人心的民主化進程格格不入。2019年暴力抗議活動爆發后，中右翼政府不得不正式啟動修憲議程。為此，智利于2020年10月25日舉行全民公投，78.27%的民眾贊成制定新憲法，78.99%的民眾支持通過由民選代表組成的“制憲大會”來行使新憲法制定權。2021年5月，在“制憲大會”成員選舉中，獨立人士和左翼聯盟分別獲得65個和28個代表席位，中左翼聯盟獲得25個代表席位，中右翼聯盟獲得37個代表席位。目前，由155名通過民主程序選舉產生的公民代表組成的“制憲大會”已開始工作，旨在通過一部新的國家根本大法，并于2022年交由全民公投。智利新憲法全民公決將是決定智利未來政治和社會走向的關鍵一步。在憲法全民公決前，智利新政府和議會都將處于一個過渡期，對于新憲法條款的討論和爭辯將貫穿始終，博里奇既要參與處理一系列制憲的技術問題，也要在保守勢力阻撓時堅定政治立場。為保障制憲進程的順利開展和新憲法的落地實施，新政府需鞏固左翼執政聯盟的內部團結，擴大與中左翼聯盟的合作，并推進與議會中右翼反對派的政治和解。對博里奇領導的左翼聯盟而言，通過制定新憲法提高社會福利，提供大多數人負擔得起的養老、教育和醫療服務，是實現左翼執政理念的必由之路。

第二，在經濟層面，強調加強政府宏觀調控，推進稅收與礦業改革。在稅收方面，一是改革稅制，確定將稅收占GDP的比例由3%提高至8%的目標，提出對大公司實施新稅制，包括提高礦業公司稅收和礦業開采特許使用費;二是增加稅種，增設“超級富豪稅” “巨額財產稅” “脫碳綠色稅”等新稅種，打擊逃稅避稅行為，同時減少不合理的稅收支出。在礦業方面，智利是全球性礦產大國，礦產資源極為豐富，銅礦和鋰礦資源在全球占據優勢地位。新政府對礦業方面的新政不僅限于增稅，還包括反對礦產資源私有化，對智利國家礦業公司進行現代化改造，推動智利最大鋰礦生產商智利礦業化工公司的國有化進程，提高銅及其副產品的附加值，支持各方及境外企業入股國有礦產公司，提升礦業產業鏈本土化程度，加大環境保護力度等。當前，在智利的礦企需繳納27%的公司稅和基于生產利潤的5%—14%的礦業稅。若博里奇支持的礦業特權使用費改革法案通過，實施新的權利金制度，則礦企納稅稅率勢必升至45%以上，這將會提高礦產企業的運營成本。然而，考慮到80%左右的礦業合同享有到2024年的穩稅期以及立法、執行周期，短期內智利礦業不會發生大的變化。

第三，在社會層面，提高社會公正、平等與包容性，致力于打造 “福利國家”。雖然智利被視為拉美經濟發展的典范，但其收入差距懸殊問題始終難以有效解決，成為導致社會不滿的主要因素。2019年發生的大規模暴力示威活動，凸顯出實施包容性社會政策的緊迫性。為消除社會不公，博里奇領導的新政府主張變革收入再分配體系、提高社會福利、增加公共支出，改革由私人機構主導的養老、醫療和教育體系。一是養老金體系改革。智利現行的養老金體系飽受詬病，存在待遇水平較低、覆蓋率低、收入分配差距過大等弊病。二是醫療衛生系統改革。改進醫療保險制度，推進建立普惠的全民健康基金，新模式以公共制度為基礎，其資金將由稅收提供。三是教育改革。擴大高等教育覆蓋面，免除學生教育貸款債務。此外，博里奇還主張賦予婦女、土著群體和少數民族權利的其他改革，以增加社會包容性;承諾通過與聯合國合作來保障男女平等，為女性創造50萬個新的就業機會，以推動可以覆蓋到每個人特別是婦女和中小微企業的可持續增長。

這是2021年9月27日拍攝的智利首都圣地亞哥一角。（IC Photo圖片）

結語

左翼聯盟勝出標志著智利政黨格局發生了重大變化。博里奇提出雄心勃勃的施政計劃，強調公平與福利、平等與平權、綠色與環保，試圖徹底扭轉智利長期以來的新自由主義模式，真正改善和消除該模式帶來的社會不公問題。然而，左翼聯盟內部溫和派與共產黨的分歧，議會內左右勢力的脆弱平衡，全球疫情的不確定性，都對未來新政的推行構成了挑戰。博里奇雖承諾要將智利打造為“福利國家”，但面對左、右分裂的國會，恐非易事。有批評者認為，博里奇的改革措施是一種激進的過度反應，將引發“政治體系地震”，破壞智利經濟增長和社會穩定的基礎。例如，他主張將智利最低工資提高 60% 以上，將每周工作時間從 45 小時減少到 40 小時，將雇主繳納的社會保障金提高 60%等，這些措施可能會摧毀創造智利 65%就業崗位的中小企業。再如，他提出的改革稅收制度、提高采礦業特許權使用費的措施，可能會惡化礦業投資環境，引發資本外逃風險。博里奇推行的施政計劃難免會遇到諸多障礙及挑戰，但正如博里奇在勝選演說中所言，將“從歷史中吸取教訓，小步但堅定地向前走”。相較于兩大聯盟壟斷智利政壇的僵化局面，左翼聯盟的上臺將為智利帶來新的希望，為拉美最富裕國家繪制一條新的發展路徑。

本文是2019年國家社科基金一般項目“拉美政治格局變化與中拉轉型發展研究”（項目編號：19BGJ061）的階段性成果作者系中國人民大學國際關系學院教授、國際組織學院副院長