優化生育背景下公共圖書館開展托幼服務可行性探析

鄧 輝，邊 皎

（陜西省圖書館，陜西 西安 710061）

1 引言

根據第七次人口普查數據可知，我國年出生人口已由2016 年的1 800 萬降到2020 年的1 200萬，5 年內降幅達到33.3%［1］。針對日益嚴峻的人口形勢，2021 年3 月十三屆全國人大四次會議表決通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《十四五綱要》）明確提出“制定人口長期發展戰略，優化生育政策，以‘一老一小’為重點完善人口服務體系，促進人口長期均衡發展”的目標。這標志我國人口政策思路進一步由控制人口、降低人口出生率，向促進人口長期均衡、鼓勵家庭生育方向轉變。長期以來，我國嬰幼兒入托管率較低顯著增加了家庭育兒負擔，影響了家庭生育意愿［2］。因此，《十四五綱要》提出“發展普惠托育服務體系，健全支持嬰幼兒照護服務和早期發展的政策體系，支持企事業單位和社會組織等社會力量提供普惠托育服務”等多項相關政策規劃。

公共圖書館作為開展社會教育的公共文化設施，擁有著覆蓋城鄉、便捷實用的服務網絡和高素質的人才隊伍，而且以兒童作為重點服務人群。因此，各級公共圖書館應該充分利用自身優勢，以托幼服務為載體開展針對0-3歲嬰幼兒的閱讀推廣活動，積極配合國家人口戰略，減少家庭養育負擔，提高自身服務效能，彰顯自我公益價值。

2 公共圖書館開展托幼服務的政策背景

2.1 從控制人口到優化生育的政策轉變

從新中國成立初期到20世紀60年代，我國人口政策主體思路并不明確，直到20世紀70年代才開始確立以控制人口為的生育政策思路［3］。此后，20 世紀80 年代我國開始實行以“獨生子女”為核心的計劃生育政策，而1982年頒布的《中華人民共和國憲法》更是明確規定計劃生育為基本國策。同時，2001年我國出臺了計劃生育專門法——《中華人民共和國人口與計劃生育法》。

雖然計劃生育政策曾對我國經濟發展發揮了積極作用，但隨著人口出生率不斷下降、老齡化問題不斷加深，控制人口政策的負面效應也開始隨之顯現［4］。總和生育率，是指某個國家或地區婦女在育齡期間平均生育子女的數量。一般而言，總和生育率達到2.1，人口才能完成世代更替，因此通常將總和生育率低于2.1 稱為“低生育率”。我國人口總和生育率從20世紀90年代開始降到2.0以下［5］，2010 年左右我國人口總和生育率開始維持在1.5左右，并有進一步下滑趨勢［6］。

為應對新型人口形勢，我國先后開放“單獨二孩政策”和“全面二孩政策”。2013年中共中央、國務院在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》《關于調整完善生育政策的意見》等重要文件中提出“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”，即開放“單獨二孩政策”。2015年10月中國共產黨第十八屆中央委員會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”，同年12月全國人大常委會審議通過了《人口與計劃生育法修正案（草案）》，即實施“全面二孩政策”。

隨著人口形勢的進一步惡化，國家開始出臺鼓勵生育政策。2021年3月十三屆全國人大表決通過的《十四五綱要》指出，政府應制定人口長期發展戰略、優化生育政策。同年5月，中央政治局會議審議通過的《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》提出，進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女的政策，并配套系列支持措施。2021年8月20日全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國人口與計劃生育法（修正草案）》。該草案共26條，內容主要涉及促進人口長期均衡發展，并重點圍繞實施三孩生育政策、取消社會撫養費等制約措施、配套實施積極生育支持措施等方面展開。同時，多地地方政府層面也做出相關嘗試。比如，2021 年8 月攀枝花市政府發布《關于促進人力資源聚集的十六條政策措施》中提出，政府對生育二孩、三孩的家庭提供生育補助金［7］。

2.2 國家鼓勵發展托育服務的政策支持

兒童的生育成本、養育成本和教育成本是影響家庭生育決策的重要因素。隨著女性就業率的不斷提升，家庭養育0-3歲嬰幼兒相對于3歲后的入園兒童會耗費更多的人力、精力和財力。現階段我國0-3 歲嬰幼兒托育不足，已經嚴重影響女性生育決策［8］。如根據國家衛生計生委2015年生育意愿調查，因為經濟負擔、太費精力和無人看護而不愿生育第二個子女的分別占74.5%、61.1%、60.5%，而我國0-3歲嬰幼兒入托率卻僅有4%，遠低于一些發達國家50%的比例［9］。即便我國經濟發達地區0-3 歲嬰幼兒的入托率也不足［10］，如2020 年廣東省嬰幼兒入托率為7.6%，而有入托意愿的家庭比例為54.6%［11］。

由于步入老齡化社會較早，國外發達國家很早認識到政府提供公共托幼服務對降低兒童養育成本、提升社會生育率的重要性［12］。如德國政府在托幼方面出臺的《日托擴充法案》要求，聯邦政府在全國范圍內新建托幼中心，并對各州、市政府提供公共托幼機構日常運營及人事開支方面的資金支持，以保障政府對3歲以下嬰幼兒的公共托育服務［13］。

為應對人口挑戰，近年來，我國政府也開始出臺鼓勵發展托育機構相關政策。2019年2月國家發展和改革委員會、文化和旅游部等多部門聯合印發的《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量 促進形成強大國內市場的行動方案》明確提出“增加托育服務有效供給，在城市建成一批示范性嬰幼兒照護服務機構，利用社區中心、閑置校舍等存量資源建立嬰幼兒看護中心，鼓勵有條件的地方舉辦嬰幼兒照護服務機構，提供日間照料服務”。2019 年5 月9 日國務院印發的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，要求加大對社區嬰幼兒照護服務的支持力度，規范發展多種形式的嬰幼兒照護服務機構。2021年5月中共中央、國務院印發的《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》也提出“發揮中央預算內投資的引導和撬動作用，推動建設一批方便可及、價格可接受、質量有保障的托育服務機構。支持有條件的用人單位為職工提供托育服務。鼓勵國有企業等主體積極參與各級政府推動的普惠托育服務體系建設”。同時，多地地方政府在“十四五規劃”中也落實了中央相關政策精神。如《陜西省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出，2020年到2025年每千人擁有3歲以下嬰幼兒托位數要由1.6個提高到4.6個；《江蘇省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出，2025 年每千人擁有3 歲以下嬰幼兒托位數要達到4.5個左右。

3 公共圖書館開展托幼服務的可行性

托幼服務作為特殊學齡前教育，政府非常強調其公益性和普惠性，因此現階段屬于政府鼓勵社會各方力量參與的社會公益性事業［14］。公共圖書館作為公益性公共文化機構，應該積極響應相關政策要求，通過開展針對0-3 歲嬰幼兒的閱讀推廣活動，將托幼服務作為閱讀推廣的活動載體和服務延伸，解決群眾困難、滿足社會需求。這樣既符合現有政策方向，也適應行業發展趨勢，還可以有效提升自身服務效能。

3.1 公共圖書館開展托幼服務具有政策基礎

公共圖書館以托幼服務為載體開展針對0-3歲嬰幼兒的閱讀推廣活動，符合現有政策法規要求。首先，《中華人民共和國公共圖書館法》（下文簡稱《公共圖書館法》）第二條規定公共圖書館屬于開展社會教育的公共文化設施，托幼服務作為社會公益性事業，顯然屬于公共圖書館可以開展的教育活動范疇。其次，少年兒童是公共圖書館重點服務對象［15］，《公共圖書館法》第三十四條便明確規定“政府設立的公共圖書館應當設置少年兒童閱覽區域，根據少年兒童的特點配備相應的專業人員，開展面向少年兒童的閱讀指導和社會教育活動”。因此，公共圖書館為0-3歲嬰幼兒提供必要的文化服務既屬于公共文化服務，也屬于圖書館的職能義務。最后，中共中央、國務院印發的《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》提出要大力發展多種形式的普惠服務，并明確鼓勵國有企業等主體積極參與各級政府推動的普惠托育服務體系建設。政府設立的公共圖書館作為各級政府管理的公益性事業單位，為群眾提供急需的公共托幼服務，符合現有政策文件精神，可以有效彰顯公共圖書館的文化價值、公益屬性。

3.2 公共圖書館開展托幼服務符合發展趨勢

以托幼服務為載體開展針對0-3 歲嬰幼兒的閱讀推廣活動，符合公共圖書館發展趨勢。一方面，國外發達國家、我國港澳臺地區公共圖書館已經普遍針對0-3歲嬰幼兒開展各類閱讀推廣活動［16］。英國已有96%的圖書館開展面向0-5 歲嬰幼兒的服務［17］，并從20世紀90年代開始就針對0-5 歲嬰幼兒推出“閱讀起跑線”（Bookstart）、“確保開端計劃”（Sure Start）等多種閱讀推廣活動［18］。我國澳門地區公共圖書館針對嬰幼兒長期開展“大手小手玩繪本”“兒童繪本親子工作坊”等特色閱讀推廣服務［19］。近年來，蘇州圖書館［20］、廣州圖書館［21］也開始開展嬰幼兒閱讀服務。另一方面，公共圖書館服務理念不斷向“以人為本”轉變。如赫爾辛基中央圖書館非常重視居民休閑、社交等服務需求，將整個頂層二分之一面積作為開放式區域供兒童閱讀、休息［22］。這讓我國圖書館界充分認識到公共圖書館服務理念應該從“以書為本”向“以人文本”轉變，圖書館需要變成信息和人產生鏈接的空間媒介［23］。公共圖書館開展托幼服務，既可以讓0-3 歲嬰幼兒享受各類閱讀推廣和休閑活動，也可以緩解居民育兒壓力，而這便是圖書館“以人為本”的最好體現。

4 公共圖書館開展托幼服務的必要性

4.1 公共圖書館開展托幼服務有利提升效能

以托幼服務為載體開展針對0-3 歲嬰幼兒的閱讀推廣活動，可以有效提升公共圖書館服務效能。首先，長期以來，我國公共圖書館的持證率、服務覆蓋率和居民閱讀率都嚴重不足，這也嚴重制約了公共圖書館社會影響力［24］，而我國公共圖書館對近6 000萬0-3歲嬰幼兒服務近乎空白［25］，

即便是經濟發達地區公共圖書的閱讀推廣服務也較少［26］。同時，由于5 歲前是兒童智力發展關鍵期［27］，所以美國政府出臺《讀書法案》強調培養低幼兒童早期語言能力的重要性，自助志愿者教授父母朗讀技巧，并鼓勵父母陪同兒童閱讀［28］。因此，以托幼服務為載體開展針對0-3 歲嬰幼兒的閱讀推廣活動，既可以極大提升圖書館讀者群體數量，也可以有效培養嬰幼兒語言能力和未來的閱讀技巧。其次，我國公共圖書館少兒資源存在一定程度時間錯配問題。由于現階段我國公共圖書館主要未成年讀者以6-14歲兒童為主，這既造成公共圖書館少兒區空間和人員工作日存在閑置問題，也造成公共圖書館服務對象、服務內容、服務時間和中小學圖書館存在沖突。因此，以托幼服務為載體開展針對0-3歲嬰幼兒的閱讀推廣活動，可以有效緩解相關矛盾，提升公共圖書館服務效能。

4.2 公共圖書館開展托幼服務可有效滿足群眾需求

我國公共圖書館擁有覆蓋城鄉、便捷實用的服務網絡和高素質的人才隊伍，短期內通過館舍空間改造、人員技能培訓、特色文獻資源建設和引入社會力量合作等多種手段，就可以為群眾提供必要的托幼服務。據《2019 年中國公共圖書館事業發展基礎數據概覽》顯示：2019 年我國共有3 196個公共圖書館，其中省、市、縣三級機構數分別為39 個、379 個、2 777 個；同年我國公共圖書館分館數量達到41 338 個，其中省、市、縣三級分館數分別為1 430 個、4 607 個、35 284 個；2019 年我國少兒閱覽室席位數29萬個，其中省、市、縣三級公共圖書館席位數分別為1.2 萬個、7.2 萬個、20.7 萬個；2019年我國公共圖書館共有5.78萬從業人員，其中省、市、縣三級公共圖書館從業人員數量分別為0.75 萬人、1.5 萬人、3.37 萬人。由此可見，公共圖書館開展托幼服務有極大的空間和人員潛力。假設省、市、縣三級公共圖書館和分館經過館舍改造、人員培訓和特色文獻資源建設，每天可以分別托嬰幼兒15 個、10 個、5 個、2 個，那么省、市、縣三級公共圖書館和分館每天就可以分別托育嬰幼兒585個、3 790個、13 885個、82 676個。由此可以看出，我國公共圖書館體系擁有每天托幼近10 萬名嬰幼兒的服務潛力，可以極大緩解群眾育兒壓力。

5 公共圖書館開展托幼服務面臨的問題和挑戰

5.1 資金不足

公共圖書館開展托幼服務面臨大量資金缺口。一方面，公共圖書館開展托幼服務，短期內需要在館舍改造、人員培訓、文獻資源建設等方面投入大量經費。如根據2019年國家衛生健康委印發的《托育機構設置標準（試行）》要求，托育機構應當配備符合嬰幼兒月齡特點的家具、用具、玩具、圖書和游戲材料等，而公共圖書館缺少相關設施設備。另一方面，公共圖書館經費長期緊張。據國家圖書館研究院發布的《2019 年中國公共圖書館事業發展基礎數據概覽》顯示，2019年我國公共圖書館財政撥款只有183.6億，年度財政撥款增速只有4.62%，落后于政府一般公共預算支出增速。這導致2019年公共圖書館財政撥款占文化事業經費投入比例下滑8.81%，人均購書經費等指標甚至出現負增長。因此，未來公共圖書館開展托幼服務需要增加專項經費投入。

5.2 設施缺乏

現階段公共圖書館開展托幼服務無法滿足設施要求。第一，我國大部分公共圖書館在少兒閱覽室設計和裝修階段，沒有考慮0-3 歲嬰幼兒特殊需求［29］。比如，現有公共圖書館普遍缺少母嬰室、親子衛生間，地板沒有考慮兒童攀爬需要和相關環保要求。第二，公共圖書館托幼空間需要更加獨立。0-3歲嬰幼兒閱讀和活動環境較為嘈雜，為保障其他年齡段讀者閱讀不受干擾，低幼兒童閱讀區需要著重空間獨立和隔音處理。同時，圖書館托幼空間對安保、衛生要求較高，出入口盡量有獨立通道，避免與其他閱覽區人員交匯，以減輕保潔和安保壓力。第三，嬰幼兒托育需要獨立的兒童休息室以及相關設備，以滿足兒童休息需要。

5.3 人員素質較低

公共圖書館開展托幼服務面臨人員數量短缺、專業素質缺乏、缺少保育經驗等問題。第一，我國公共圖書館從業人員數量總體短缺，其中2019 年市級館、獨立建制少兒館從業人員數量甚至出現負增長，但托育工作對人員需求量較大，比如《托育機構設置標準（試行）》要求保育人員與嬰幼兒比例乳兒班、托小班、托大班分別不低于1:3、1:5、1:7。第二，我國公共圖書館較為缺少專業兒童閱讀推廣人才［30］，但由于0-3 歲嬰幼兒成長較為迅速，不同月齡嬰幼兒心理特點和認知能力存在巨大差異，因此0-3 歲嬰幼兒閱讀推廣活動需要形式更為多樣、內容更為科學。第三，《托育機構設置標準（試行）》要求保育人員應當具有嬰幼兒照護經驗或相關專業背景，受過嬰幼兒保育相關培訓和心理健康知識培訓，而圖書館員較少有相關專業背景和從業經歷。

5.4 文獻資源建設滯后

公共圖書館0-3 歲嬰幼兒文獻資源建設亟需加強。第一，0-3 歲嬰幼兒文獻需求特殊，我國公共圖書館相關文獻資源建設不足。0-3 歲嬰幼兒文獻不僅要滿足兒童語言、認知、情感需求，還要鍛煉兒童觸覺、視覺、精細運動，兼具考慮嬰幼兒啃咬等特殊需求。因此，0-3歲嬰幼兒文獻包括黑白卡片類圖書、小布書、立體書、聲音書、繪本、電子書等多種類型。第二，公共圖書館缺少0-3 歲嬰幼兒文獻體系化建設標準。3 歲以上兒童文獻體系化建設以年齡為分級標準，并有《全國中小學圖書館（室）推薦書目》等書目可以借鑒，但0-3歲嬰幼兒成長較快，文獻需按月齡分級，并進行體系化建設，且沒有相關書目可以借鑒。第三，公共圖書館缺乏0-3歲嬰幼兒文獻借閱和采購標準。0-3 歲嬰幼兒文獻破損率較高，也更加注重衛生保潔，所以0-3 歲嬰幼兒文獻資源建設需要特色文獻借閱、下架和采購標準。

6 公共圖書館開展托幼服務的建議

6.1 省、市級公共圖書館開展職工子女托幼試點，積累行業經驗

現階段，即便是省級公共圖書館也存在學齡前兒童服務經驗不足的問題［31］。因此，公共圖書館行業普遍開展托幼服務前，需要通過試點工作，積累兒童保育、安全防范、健康管理、活動組織等諸多方面經驗，有必要首先在省、市級公共圖書館開展職工子女托幼試點工作。第一，公共圖書館及文化系統內部女性從業人員比例較高，育兒壓力較大，而國務院印發的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》指出“支持用人單位以單獨或聯合其他單位共同舉辦的方式，在工作場所為職工提供福利性托育服務，有條件的可向附近居民開放”。因此，公共圖書館首先托育本單位及文化系統內部職工子女，然后再進一步向讀者及社會居民開放托育服務。這既符合國家相關文件精神，也有助于循序漸進的積累托育服務經驗。第二，省、市級圖書館具有經費充足、館舍空間大、從業人員素質高、服務標準規范等開展試點工作的優勢，所以在省市級圖書館積累足夠的托幼服務經驗后，通過行業協會向縣級圖書館、社區圖書館組織培訓、傳播經驗，有助于減少基層圖書館探索托育服務出現不必要的工作失誤。

6.2 公共圖書館積極參與制訂各級政府托幼服務規劃，爭取政策支持

公共圖書館開展托幼服務離不開政府在資金、人員、設備等方面的政策支持，各級政府也明確了公共文化機構可以在托幼服務中扮演重要角色，但公共圖書館及相關文化主管部門還沒有充分認識到自身職能定位。如2019年陜西省政府印發的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施意見》中指出“發揮城鄉社區公共服務設施的嬰幼兒照護服務功能，加強社區嬰幼兒照護服務設施與社區服務中心（站）及社區衛生、文化、體育等設施的功能銜接，發揮綜合效益”，然而，“加強政策保障體系建設”政府部門職能分工中卻沒有強調公共文化系統的作用。因此，未來各級公共圖書館及文化主管部門應該積極參與制定各地托幼服務規劃，將公共圖書館托幼服務作為各地新建、擴建、改建嬰幼兒照護服務機構和設施的重要形式，爭取相關經費支持，并通過嬰幼兒閱讀推廣為托幼服務賦能。

6.3 以嬰幼兒服務為核心改造部分社區圖書館、鄉鎮綜合文化站

各級公共圖書館可充分利用總分館制優勢，合理改造部分社區圖書館、鄉鎮綜合服務站服務職能。2017年文化部、國家新聞出版廣電總局、國家體育總局、國家發展和改革委員會、財政部印發的《關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見》要求，全國具備條件的地區因地制宜建立起上下聯通、服務優質、有效覆蓋的圖書館總分館制。在政策實施過程中，建立社區圖書館、接納鄉鎮綜合文化站是各地推廣總分館制的重要形式。雖然總分館制建設取得了不俗的成績，僅2019 年我國公共圖書館分館數量就由2.5 萬個增加到4.1萬個，但是公共圖書館效能并沒有得到相應的提高。其中的重要原因，就是各類分館服務的主要目標群體是成年普通讀者。這造成大量分館的文獻資源和服務內容千篇一律，工作日分館場地和人員閑置。社區圖書館和鄉鎮綜合文化站主要特點是規模較小、網絡密集，因此各地文化主管部門和公共圖書館應該根據人口實際情況，統籌規劃分館職能差異，突出社區圖書館和鄉鎮綜合文化站貼近人民生活的優勢，以嬰幼兒服務為核心改造部分社區圖書館、鄉鎮綜合文化站，保留和強化其他分館服務成人普通讀者職能，實現各個分館差異化服務的目標。

6.4 創新求變，多種形式鼓勵、支持社會力量參與公共圖書館托幼服務

公共圖書館開展托幼服務必然面臨保育人員短缺和經驗不足問題，因此亟需引入托幼服務相關社會力量參與。以往社會力量參與公共圖書館事業可分為義務捐贈［32］、政府購買［33］、合作共贏［34］等多種形式，而合作共贏是未來社會力量參與公共圖書館托幼服務的最優選擇。短期內，省、市級公共圖書館可以從醫療單位、幼教機構招募志愿者向嬰幼兒提供托幼和閱讀推廣服務，或者由省、市級政府和文化主管部門提供經費招聘保育人員、購買幼教機構服務。但是，隨著縣級和各級分館參與托幼服務，那么無論是志愿者數量，還是政府財力投入，短期內都不能滿足相關需求，所以公共圖書館普遍開展托幼服務就需深化與社會力量的合作形式。國務院印發的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》明確“鼓勵地方政府通過采取提供場地、減免租金等政策措施，加大對社會力量開展嬰幼兒照護服務、用人單位內設嬰幼兒照護服務機構的支持力度”。同時，《中華人民共和國公共文化服務保障法》、原文化部和財政部印發的《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館(站)免費開放工作的意見》都規定公共文化設施在提供基本服務以外的服務可以收取一定的有償費用。因此，公共圖書館可和托幼機構合作，通過免費提供場地、向員工和讀者收取低價托幼費用、保障社會機構適當盈利等形式引入社會力量參與托幼服務。

7 總結

中共中央、國務院印發的《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》指出：“預計‘十四五’期間我國人口將進入中度老齡化階段，2035年前后進入重度老齡化階段，將對經濟運行全領域、社會建設各環節、社會文化多方面產生深遠影響。實施三孩生育政策及配套支持措施，有利于釋放生育潛能，減緩人口老齡化進程，促進代際和諧，增強社會整體活力。”在此背景下，降低居民養育成本、提高總和生育率必然是國家各項政策的重點。公共圖書館如何利用相關政策開展托幼服務，積極發揮自身公共文化陣地的職能，是近期亟需思考的課題。