推動黃河流域生態保護和高質量發展研究

耿婉玥，蘇武江

（新鄉學院，河南 新鄉 453000）

黃河是我國第二長河，橫貫我國東中西三大區域，干流全長5464公里，依次流經青、川、甘、寧、蒙、陜、晉、豫、魯9個省區，9省區國土面積總和359萬平方公里，占全國陸地面積的38%，人口總數4.2億（2021年年末常住人口總和），占全國人口總數的29.78%，地區生產總值占全國的25.08%①。從國家戰略層面來看，統籌推進生態保護與高質量發展，對于保護我國北方河流生態系統、促進區域經濟高質量發展、維護社會穩定、傳承黃河文化具有重大意義。

2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會時指出，黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展一樣，是重大國家戰略〔1〕。2021年10月8日，中共中央、國務院印發的《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》提出，要把黃河流域建設成大江大河治理的重要標桿〔2〕。中央的頂層設計和國家戰略的實施，為沿黃區域加快轉型發展提供了難得的歷史機遇。本文主要分析黃河流域生態保護和高質量發展的制約因素，并在此基礎上提出推進的基本路徑。

一、黃河流域生態保護和高質量發展的制約因素

黃河是中華民族的母親河，在中華文明上下五千年長河中，黃河流域有長達3000多年的時間一直是政治、經濟和文化中心，并長期領先于世界。但是，黃河同時也是全世界泥沙含量最高、水害嚴重、治理難度最大的河流之一，一直以來“體弱多病”，水土流失嚴重，資源環境承載能力弱，沿黃流域各省區發展不平衡不充分問題尤其突出，日益成為制約黃河流域經濟社會發展的瓶頸。

（一）洪水風險始終高懸

黃河以“善淤、善決、善徙”聞名于世。所謂善於，是指黃河流經黃土高原、華北平原后，攜帶巨量泥沙在下游淤積。由于河道平緩，全賴河堤防護，泥沙年年淤積，河堤常常加高，久而久之河床越來越高，形成下游地上長達800公里的“懸河”。目前，黃河河床平均高出地面4～6米，最高處位于河南新鄉部分的河段已經高出地面20多米。由于“懸河”之故，又造成黃河的善決和善徙，亦即舊時所言的“三年兩決口、百年一改道”。據文獻記載，從先秦到新中國成立前的2500多年間，黃河下游決口竟達1590余次（其中含人為決口12次），“開封城，城摞城”即為災難見證；發生大的改道26次，影響北達天津、南抵江淮，尤以北宋年間黃河“奪淮入海”最為嚴重，導致淮河水系徹底紊亂，淮河流域災害頻發，影響長達700余年。新中國成立以來，黃河水利樞紐和防汛減災體系日益完善，因此尚未發生過大的決堤災難。但黃河防汛始終不可松懈，如2003年的黃河支流涇河、渭河、洛河等發生大洪水就對黃河造成極大威脅。總而言之，黃河“三善”特征影響范圍之大、時間之久，已使得“黃河寧，天下平”成為黃河水患治理的寫照，而水患治理也成為推進黃河流域發展的首要因素。

（二）生態環境極端脆弱

黃河流域水資源不足，生態環境十分脆弱。黃河雖為中國第二長河，但由于位居干旱半干旱地區，降水稀少，導致其水流量較小，平均水深僅2.5米，甚至有的地方不足1.2米，水資源總量不足長江的7%，流域內人均水占有量僅為全國平均水平的27%。加之經濟快速增長導致耗水量的快速增加，黃河在1972年至1999年間，有22年出現斷流，平均4年斷流3次。此后歷經20余年精準水量調度，黃河斷流雖已成歷史，但水資源嚴重不足的現狀仍難以得到根本扭轉。在氣候、土壤條件以及人為因素等多重作用影響下，黃河流域生態系統呈現嚴重退化態勢，上游和中游表現為水土流失嚴重，下游主要表現為濕地萎縮。測算表明，黃河以2%的水資源，供給著12%的人口、15%的耕地以及流域內的工業生產用水〔3〕，經濟發展與生態環境容量不足的矛盾非常突出。

（三）發展模式較為粗放

經過近十年的產業調整，長三角、珠三角等南方經濟發達地區已基本進入高質量發展軌道，而黃河流域產業轉型較為滯后，沿黃流域各省份經濟多以傳統資源密集型產業為主，產業結構有明顯的重化工傾向，主導產業高耗能、高耗水、排污量大問題突出，規模以下企業用水效率更低、耗能排污問題往往更為突出。對黃河流域69個市州進行的統計顯示，黃河流域第二產業占GDP比重，高于全國平均水平5.7個百分點〔4〕。超重、偏能、高耗水的產業結構，不僅極易導致工業發展搶占本就捉襟見肘的優質水資源，而且加劇了水資源枯竭問題和生態環境的惡化，并進而導致沿黃流域各省區公共服務和基礎設施存在較多欠賬，城鄉居民收入水平低于全國平均水平。此外，由于沿黃流域各省區在區位、資源稟賦和政策導向等方面的差異，流域內不同區域之間發展質量也存在顯著差異。優化產業結構、創新經濟發展模式，是沿黃流域各省區需要共同面對的課題。

二、推進黃河流域生態保護和高質量發展的總體思路

推進黃河流域生態保護和高質量發展，要以習近平總書記所提出的“治理黃河，重在保護，要在治理”〔1〕為根本宗旨，堅持綠水青山就是金山銀山的發展理念，走生態優先、綠色發展之路，共同抓好大保護、協同推進大治理。

（一）生態優先，綠色發展

黃河流域內各省區應牢固樹立綠水青山就是金山銀山的發展理念，改變黃河流域生態脆弱現狀；科學劃定富有區域特色的生態空間，堅決守住生態功能保障基線、環境質量安全底線和自然資源利用上線，保護和提升生態環境承載能力。同時，調整區域產業布局，把經濟活動限定在資源環境可承受范圍內；推動清潔生產，加快推進傳統產業、能源基地轉型升級和循環經濟發展，優先發展綠色低碳新興產業，堅定走綠色、可持續的高質量發展之路。

（二）統籌謀劃，因地制宜

面向黃河流域生態保護和高質量發展的需求，應充分考慮流域上中下游不同地區自然條件千差萬別的現狀，加強上下游、干支流、左右岸統籌謀劃和頂層系統設計，協調解決相關跨區域重大問題，防止污染產業向中上游地區轉移。同時，要因地制宜，分區分類推進保護和治理，提高政策和工程措施的針對性、有效性；從各地實際出發，宜糧則糧、宜農則農、宜工則工、宜商則商，科學確立各地區推進產業轉型升級和綠色發展的重點，因地施策促進特色產業發展，培育經濟增長極，推進各地區差異化協同發展，帶動全流域高質量發展。

（三）以水定產，產水協調

正視黃河水少沙多、水沙關系微妙的現狀，統籌實施以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的治理和發展方針，把水資源作為產業發展最大的剛性約束，優先發展節水型產業，促進產業發展和水資源節約集約利用協調互動。統籌優化生產生活生態用水結構，深化用水制度改革，推動用水方式由粗放低效向節約集約轉變。加快培育節約資源、保護環境、綠色發展的空間格局和產業結構、生產方式，打造富有區域特色和競爭優勢、綠色低碳循環發展的產業體系。

（四）創新驅動，開放帶動

通過制度創新、政策創新、技術創新和黃河文化的創造性轉化，培育富有特色優勢、鼓勵創新創業的營商環境和產業生態圈，構建跨區域產業轉型升級和綠色發展協調機制，增進全流域生態保護和高質量發展的系統性、整體性和協同性〔5〕。加強對內對外開放平臺建設，主動對接京津冀協同發展、長江經濟帶發展等重大戰略和“一帶一路”建設，提升黃河流域開放帶動發展的水平和質量。

三、黃河流域生態保護和高質量發展的基本路徑

基于對黃河流域生態保護和高質量發展的戰略意義和制約因素的分析，可以將黃河流域生態保護和高質量發展的戰略定位確立為大江大河治理的重要標桿、國家生態安全的重要屏障、高質量發展的重要實驗區、中華文化保護傳承弘揚的重要承載區〔2〕。基于戰略定位，推進黃河流域生態保護和高質量發展應該遵循如下基本路徑。

（一）加快促進產業轉型升級

推進黃河流域生態保護和高質量發展，沿黃流域各省區應牢牢抓住產業轉型升級這個牛鼻子，堅決摒棄粗放型產業發展模式，盡快形成以創新為主要引領和支撐的經濟體系和發展模式，塑造具有黃河流域特色的現代化綠色產業體系，促進生產要素從低效領域向優質高效領域流動，提高全要素生產率。一是重點打造現代農業產業體系。要在流域內農產品主產區和重點生態功能區，如上游的河套地區、關中平原以及下游的平原地區，重點建設富有區域特色和競爭優勢的農牧業生產基地。強化對各區域家庭農場、農業合作社和農業企業的政策支持力度，鼓勵興辦農業產業化聯合體，延伸發展農業生產性服務業，培育特色鮮明、優勢互補、網絡發達的產業發展體系，促進農業延伸產業鏈、打造供應鏈、提升價值鏈、強化創新鏈，提升品牌、質量、特色和競爭優勢。通過產業集聚、產業聯動等方式，將資本、技術以及資源要素進行跨界集約配置，使農業生產加工、銷售與餐飲娛樂、文化休閑等其他服務業有機整合，促進一二三產業融合發展，不斷提高特色農產品生產的質量和規模〔6〕。二是大力推動工業綠色轉型升級。積極應用先進技術推動能源、化工以及原材料生產基地加快轉型升級，通過加大兼并重組和技術改造力度來淘汰落后產能，優化產業結構，加快發展低碳清潔、環境治理型產業，持續鞏固提升黃河流域作為國家重要能源基地的保障功能，塑造具有黃河流域特色的現代化綠色產業體系。同時，以綠色、創新為發展導向，推動互聯網、大數據、人工智能與傳統產業轉型升級相結合，積極培育和發展新一代移動通信、互聯網、大數據、新材料、新能源、新醫藥等戰略性新興產業集群，積極推進軍民融合，形成新的經濟增長點〔4〕。三是積極培育服務業發展新動能。要發揮文化旅游業對服務業轉型升級的引領作用，以區域中心城市和都市圈為龍頭，集成和整合優勢資源，促進資源環境、黃河歷史文化向服務業特色轉化，引導服務業精細化、品質化、便利化發展，培育康養健康、文化體育等新興生活性服務業。同時，通過發展“互聯網+”等新模式新業態，加快發展文化創意、工業設計等新興生產性服務業，推動先進制造業與生產性服務業有機融合、互動發展，培育工業互聯網、柔性化定制、共享工廠、服務反向制造等兩業融合新模式新業態，在促進產業轉型升級的進程中提升自主創新能力和產業競爭力。

（二）加大區域城鄉協調發展力度

推進黃河流域生態保護和高質量發展，需要加大區域城鄉協調發展力度，著力突破區域協調和城鄉協調兩大瓶頸，為黃河流域生態保護和高質量發展營造良好的制度環境。一是探索富有地域特色的產業發展路徑。沿黃流域各省區要站在全流域的高度，加強區域協調，優勢互補、因地制宜地形成水、山、糧、工、商等特色新產業，避免同質化競爭。如對于三江源、祁連山等生態功能區，應以生態保護和水源涵養為基本發展路徑，以生態產品為主導產業；對于河套平原、汾渭平原等糧食主產區，應重點發展現代農業；對于山西、內蒙等煤炭、石油、天然氣能源基地，則要走清潔低碳、綠色發展之路。二是統籌推進新型城鎮化。沿黃流域各省區要強化城鄉協調發展，合理劃定城市增長邊界，優化空間布局，確定生產、生活和生態空間，促進符合條件的農業轉移人口盡快落戶城鎮。同時，明確城鎮功能定位，強化公共服務和產業支撐，促進大中小城市和小城鎮網絡化發展，打造區域中心城市和城市群，讓黃河流域群眾充分分享城鎮化的紅利。三是建立共享機制。支持流域內各地區建立信息、基礎設施共享機制，促進各地區在水資源、土地資源、基礎設施等方面的共享利用和科技資源、教育資源以及信息、共性技術平臺等方面的合作開發。鼓勵探索相鄰區域合作共建園區，大力發展“飛地經濟”，加強產業間和產業鏈不同環節間的分工協作，支持不同區域特色產業發展，避免同質化競爭。四是完善黃河流域管理體系。要健全中央統籌、部門協同、屬地落實的管理體制，實現統一規劃設計、統一政策標準、協同生態保護，實現對黃河干支流監管“一張網”全覆蓋。同時，要賦予沿黃各省區更多生態建設、環境保護、節約用水和防洪減災等管理職能，并落實地方政府生態保護和污染防治目標責任，實行最嚴格的生產建設活動監管，實現全流域內治理權責統一。

（三）將防洪安全和水沙調控置于優先地位

習近平總書記指出，黃河流域存在的問題表象在黃河，根子在治理〔1〕。推進黃河流域生態保護和高質量發展，必須堅持治理優先，將防洪安全和水沙調控置于先導地位并貫穿始終。一是增強防洪能力，確保堤防不決口。要統籌黃河干支流防洪體系建設，加快各個河段控導工程續建加固，加強險工險段和薄弱堤防治理，提升主槽排洪輸沙功能，有效控制下游游蕩性河勢，降低大堤安全風險。同時，要建立應對凌汛長效機制，強化上中游水庫防凌聯合調度，確保防凌安全。并通過對氣候變化、水文條件等問題的科學研究，完善防災減災體系，除水害、興水利，提高沿黃地區應對各類災害的能力。二是科學調控水沙關系。要以破解黃河水少沙多的癥結為抓手，深入研究黃河水沙關系的長期演化趨勢以及對生態環境的影響，采取“攔、調、排、放、挖”措施綜合處理泥沙。同時，要完善流域水沙調控機制，加強干支流水庫群聯合統一調度，解決九龍治水、分頭管理難題，實施河道和灘區綜合提升治理工程，減緩下游淤積，確保黃河沿岸安全。三是制定并實施差異化的生態環境保護措施。上游要加強水源涵養能力建設，對三江源、祁連山、甘南等水源涵養區，以生態保護和修復為優先，通過自然恢復和實施重大生態保護修復工程，加快遏制生態退化趨勢，恢復重要生態系統；中游要以水土保持和污染治理為優先，陜西、山西、河南等省份沿黃區域，要加大水土流失綜合治理力度，突出抓好黃土高原水土保持；下游要以黃河三角洲為重點，將提高生物多樣性作為優先發展方向，促進黃河下游河道生態功能提升和入海口生態環境改善。

（四）守住環境容量和民生保障底線

黃河流域最大的矛盾是水資源短缺，最大的問題是生態脆弱，最大的弱項是民生發展不足。因此，推進黃河流域生態保護和高質量發展，需要堅決守住環境容量底線和民生保障底線。一是加強全流域水資源節約集約利用。黃河流域水資源容量有限，必須把水資源作為最大的剛性約束，對不同區域取水和用水的主要功能進行限定，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，合理規劃人口、城市和產業發展，大力發展節水產業和技術，實施全社會節水行動，推動用水方式由粗放向節約集約轉變。另外，可考慮研究調整現行水資源分配方案，統籌考量生活、生產、生態用水以及地下水資源狀況，建立流域水權交易制度，鼓勵優先發展節水型產業，不斷提高水資源利用效率。二是強化全流域環境污染系統治理。按照“一河一策”“一湖一策”的治理策略，將節約用水、污染治理成效與水資源調配相掛鉤，以汾河、烏梁素海、涑水河、湟水河、無定河、延河、東平湖等河湖為重點，全流域統籌推進農業面源污染、城鄉生活污染、工業污染和礦區生態環境綜合整治，加強黃河支流及流域腹地生態環境治理，凈化黃河“毛細血管”。三是深入實施鄉村振興戰略。要立足黃河流域鄉土特色和區域特點，科學規劃鄉村布局，融入黃河流域山水林田湖草沙自然風貌，建設集中連片生態宜居美麗鄉村。同時，以革命老區、民族地區、生態脆弱地區等為重點，接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接，補齊基礎設施和公共服務短板，加強普惠性、基礎性、兜底性民生事業建設，讓黃河流域人民更好分享改革發展成果。

（五）增強區域合作與擴大對外開放

推進黃河流域生態保護和高質量發展，需要堅持深化改革與擴大開放并重，加強黃河綜合治理體系和能力建設，加快構建內外兼顧、陸海聯動、東西互濟、多向并進的黃河流域開放新格局，提升黃河流域高質量發展水平。一是創新區域間合作開放機制。在省級政府層面設立黃河流域區域協同發展委員會，支持上中下游地區建立信息和基礎設施共享機制，促進流域內各個地區在水資源、土地資源、基礎設施等方面的共享利用和科技資源、教育資源以及信息、共性技術平臺等方面的合作開發，逐步形成沿黃流域一體化發展格局。同時，積極主動對接京津冀、長三角、粵港澳等國家區域發展戰略，通過空間開放提升內部經濟活力。二是深度融入共建“一帶一路”。要發揮黃河文化的獨特魅力和自貿區的政策優勢，積極參與共建“一帶一路”，進一步加深沿黃生態經濟帶與中西亞、南亞、中東歐等“一帶一路”沿線國家的互聯互通，培育以技術、品牌、質量、服務為核心競爭力的出口新優勢，以更大的開放促進黃河流域高質量發展。同時，加強同尼羅河、伏爾加河、萊茵河、多瑙河等流域的交流合作，在文明交流互鑒中弘揚中華優秀傳統文化，讓黃河文化在“一帶一路”沿線國家開花結果。三是講好新時代黃河故事。要以創造性轉化和創新性發展為原則，深入挖掘黃河文化的時代價值，系統闡發黃河文化蘊含的精神內涵，為推進黃河流域生態保護與高質量發展大局凝聚力量。同時，要以國家文化公園建設為契機，實施黃河文化遺產系統保護工程，規劃建設好黃河國家文化公園，打造系統展示中華文化的國家地標。

治理黃河，自古就是安民興邦的大事。在新的歷史時期，推動黃河流域生態保護和高質量發展，既要謀劃長遠，又要努力當下，保持歷史耐心和戰略定力，以功成不必在我的境界和功成必定有我的擔當，把黃河早日建設成為造福人民的幸福河。

〔注 釋〕

①根據國家統計局數據，2021年九省區GDP之和為286851.70萬億，占全國GDP總量1143669.7萬億的比例為25.08%。