從“三公經費”曲線變動看政府治理成效
——以中央本級為例

○遼寧省生態環境監測中心 卜曉艷

一、財政“三公經費”內涵及信息公開現狀

納入財政預決算管理的“三公經費”，是指財政按照有關規定，通過財政撥款安排給相關部門及其所屬單位，用于因公出國(境)、公務用車購置及運行和公務接待等方面的支出。它既是維持政府運行的基礎，也是政府部門廉潔和高效的反映。對于行政事業管理而言，“三公經費”并非可有可無，而是其中不可或缺的部分，一定數額的“三公經費”是做好行政事業管理必須要負擔的成本。

2009年，推開中國“公共預算之門”第一人的吳君亮[1]向廣州市財政局申請預算公開，廣州市首次在網上公開了114個政府部門的“年度賬本”。2011年中央部門公布了2010年財政撥款開支的“三公經費”支出決算和2011年預算情況,由國務院自上而下啟動的這次“三公經費”公開，受到了媒體和社會公眾的廣泛關注,迄今為止預決算公開已達十余年之久,預決算“公開主體”已經落實到“末級”預算單位，切實加大了公開深度,在公開范圍和公開內容等方面也都取得了新進展。

二、“三公經費”公開信息分析的現實意義

在政府預算公開已成為全社會共識，且網絡信息技術已普遍應用的前提下，政府財務信息市場初步形成，社會公眾成為了政府財務信息的需求者之一。我們也需要公眾出于自身權益的需求自覺行使知情權[2]。培育專業的財經媒體，鼓勵更多具有會計、財務知識背景的專業人士對政府公開的財務信息進行評論與分析，將有可能提升我國政府財務信息市場的供求調節功能[3]。公眾作為政府信息市場的消費者，根據政府公開的財務信息比如“三公經費”進行深度分析，并產生新需求，比如 “豐富公開內容”、“擴展公開角度”、“提高公開信息質量”等等,從而推動政府信息公開市場進入良性互動，形成推進信息公開的強大合力，推動信息公開制度的演進和發展，進而提升國家治理和財政監督水平。可見，公眾自覺行使知情權,對政府公開的財務信息進行評論與分析，這有必要且有意義。

在這種背景下，本文選取 “三公經費”作為研究對象，對中央行政事業單位(本級)(以下簡稱“中央本級”)2010—2021年公開的財政撥款決算數據進行總結分析，驗證“三公經費”政府治理效果，促進政府財務信息市場良性互動，并對未來“三公經費”治理措施提出合理化建議。

三、“三公經費”支出變化及原因

根據財政部官網公開數據顯示，中央本級2021年“三公經費”實際支出即決算數26.81億元，2010年支出94.7億元，2021年比2010年降低67.89億元，降低了71.6個百分點，成效顯著。

根據圖1所示，從2010—2018年中央本級公務接待費在逐年遞減，公務用車購置及運行費、因公出國(境)費略有較小波動但總體趨勢也是穩步下降，直到2019年三項經費均有所增加，尤其是公務用車購置及運行費上升幅度明顯，之后出現拐點， 2020年“三公經費”大幅下降。本文對2010—2021年“三公經費”決算數據變動原因分析如下。

圖1 2010—2021年中央本級“三公經費” 決算變動圖(數據來源：財政部官網)

(一)降：“三公經費”年度決算數從2010年到2018年的穩步下降是政府綜合治理成效體現

2018年“三公經費”決算數比2010年減少54.78億元，尤其公務接待費 2018年支出數不足2010年的五分之一。這正是中央對“三公經費”綜合治理成果的反映。

在2011年中央公開預決算信息后，國家著手“三公經費”的治理工作。首先，健全制度約束。十八大后，以“八項規定”的發布為起點，一批約束公務支出的規范陸續公布。2013 年中共中央、國務院頒布《黨政機關厲行節約反對浪費條例》(中發[2013]13號)，對國內差旅、因公臨時出國出境、公務接待、公務用車、會議活動等事項進行全面規范。緊接著 “三公經費”的具體管理規定相繼出臺。這些條例規定有效規范了“三公經費”的使用；其次，加強預算管理。財政部門對“三公經費”加強了預算管理，要求行政事業單位的經費支出“只減不增”。行政事業單位加強內部控制，強化內部審批流程，嚴格遵照預算控制支出活動，切實降低了“三公經費”支出；最后，強化監督檢查。紀檢、審計、巡視等部門加強對行政事業單位“三公經費”使用情況的監管。在多方協同努力下，行政事業單位“三公經費”支出獲得了良好的控制成效，并提升了政府公信力。

(二)升：2019年“三公經費”支出數上升主要原因在于機構改革擴大了中央本級編報口徑

2019年中央本級 “三公經費”預算和決算都有所提高，尤其是公務用車購置及運行費，預算增長67%，決算增長34%。增長主要原因是因為2019年機構改革預決算編報口徑的擴大。根據2019年8月財政部公布的《中央本級“三公”經費2018年預算執行和2019年預算安排情況》得知：根據黨和國家機構改革等情況，2019年預算數的口徑有所變化，一是原由地方財政負擔的地方稅務部門2019年起轉由中央本級安排；二是原武警邊防部隊、消防部隊等轉隸至中央部門后，2019年起統一納入中央本級“三公”經費預算限額管理。

(三)陡降：2019—2020年“三公經費”陡降，是中央帶頭落實過緊日子要求及疫情等客觀因素影響綜合作用結果

2020年中央本級“三公經費”決算數29.86億元，比預算數減少25.31億元。2020年預算比2019年預算減少25.9億元。2020年決算比2019年決算減少18.88億元，預算、決算降幅均特別明顯。

中央本級“三公經費”預決算陡降的主要原因在于中央進一步加強財政資金管理，具體包括以下方面：一是中央帶頭落實過緊日子；二是嚴控“三公經費”預算。因公出國(境)費和公務接待費預算2020年比2019年壓減幅度均超過60%。公務用車購置及運行費預算2020年比2019年壓減為17%；三是嚴控預算執行，厲行勤儉節約。受新冠疫情影響，國家倡導辦公要充分利用網絡、電話等方式，盡量采取線上溝通交流，做到可開可不開的會堅決不開，可辦可不辦的培訓堅決不辦，減少不必要支出。因公出國(境)費和公務接待費決算數2020年比2019年分別壓減81%和67%。尤其公務用車購置及運行決算比預算“節省”開支近20億元；四是盤活存量資金，有效應對疫情。可暫緩實施的支出項目資金及時繳回財政，可統籌、整合的預算資金及時調整支出用途，有效應對新冠疫情影響，切實保障“三保”等重點支出需要。

2021年中央部門繼續貫徹落實過緊日子要求壓減支出，2021年中央本級“三公經費”財政撥款預算51.87億元，比2020年預算減少3.3億元，下降6%；2021年決算26.81億元，比當年預算“節省”25.06億元，比 2020年決算減少3.05億元，下降10%。

基于上述分析，歷時十余年“三公經費”政府綜合治理成效顯著。從2010年起到2018年中央本級“三公經費”整體趨勢在遞減，由于機構改革等原因2019年出現增長，之后中央帶頭落實過緊日子以及受新冠疫情等客觀因素影響迅速出現拐點，2021年“三公經費”決算數值幾乎觸底。待疫情結束后，“三公經費”很有可能存在上升趨勢。在“三公經費”似乎正逐漸淡出媒體和社會公眾關注視野的情況下，未來治理方向如何？這個問題值得思考。

四、“三公經費”未來治理思考

為“三公經費”未來治理確立正確方向，我們應樹立正確的觀念。“三公經費”是公共財力，不能揮霍浪費，必須讓其物盡其用，真正發揮其應有的作用。然而 “三公經費”不會一味“只減不增”，要限定在合理的范圍內，力爭以最小的成本做最多的事情、實現最大的收益[4]。正如2021年國務院參事劉怡所說：“支出不可能一味壓減，今年有些部門增加了對于支出合理增長的說明，顯示出務實細致的作風，有利于公眾增進理解并進行監督[5]。”所以，筆者認為疫情結束后“三公經費”不會持續下降，反而可能會有所增加，“三公經費”綜合治理工作已經常態化，是持久戰，公眾監督亦不能松懈。此外，在數據搜集過程中，筆者也發現了“三公經費”信息公開方面的問題，比如，同一年同口徑公開，信息來源不同，數據存在差異；不同年份，公開信息的方式缺乏一致性；信息公開質量有待第三方監管與評價。綜合以上，本文對 “三公經費”未來治理提出三點建議。

(一)保持“線上辦公”優勢，切實減少支出

治理“三公經費”，約束行政事業單位支出才是根本。從根本上減少“三公經費”支出，是治理“三公經費”最直接最有效的方法。受疫情影響，行政事業單位的工作方式發生了很多變化，很多工作“被迫”由“線下”改為“線上”，直接減少“三公經費”、差旅費、培訓費、會議費等支出。疫情結束后，這種低碳環保的工作方式理應繼續保持下去，響應國家倡導，切實落實中央過緊日子要求。在滿足實際工作需要的前提下“線上辦公”，既可以節省時間又節省費用，從根本上減少“三公經費”開支，努力建設節約型政府。

(二)公開“三公兩費”，防止隱匿支出

治理“三公經費”，公開內容需要適度擴大。擴大公開范圍，由公開“三公經費”到公開“三公兩費”，防止“隱匿支出”。鑒于“三公經費”與會議費、培訓費支出內容緊密相關，近年來存在會議費、培訓費超預算、超標準、違規收費、轉嫁費用等違規問題，甚至出現“三公經費”向會議費、培訓費轉嫁的現象，這已然受到財政、審計等監管部門的關注[6]。近幾年中央不斷要求“精簡會議、差旅、培訓、調研、論壇、慶典等公務活動”，按照財政要求，行政事業單位年度決算報表中“三公經費”決算報表格式已經做了調整，將會議費、培訓費與“三公經費”同等級編報，但尚未納入預決算公開。由公開“三公經費”到公開“三公兩費”是信息公開市場上消費者的新需求。增加“三公兩費”的透明度，一起接受公眾監督，會讓“費用轉嫁”無法藏匿，減少包庇違規非法行為，讓財政資金使用進一步規范、透明、清朗。

(三)發揮財會監督作用，提高財政信息公開質量

治理“三公經費”，信息公開質量是關鍵，需要財會監督保駕護航。信息公開質量是政府信息公開的生命線，對信息公開效果有著決定性影響。比如當“三公經費”存在超預算、超標準、違規收費、轉嫁費用等違規問題時，公開數據準確性大大降低，信息質量難以保證，信息分析評價工作的意義就大打折扣。再比如，公開時間不及時，公開信息口徑變化引致缺乏比較數據等問題的存在，這些都降低了財政信息公開質量。提高財政信息公開質量，一方面需要公眾發現、反饋、監督和評價，從而推動信息提供者“被動”改進；另一方面更有賴于政府部門“主動”作為。當“三公經費”信息公開工作出現公開內容不全，公開時效滯后，公開信息一致性缺乏，甚至公開信息失真時，已然不能單純依靠信息公開部門自檢自糾來發現問題、解決問題，需要內部審計、外部審計、財政等監督部門及時發揮財會監督作用，為財政信息公開質量保駕護航。首先，財會監督部門要從整體上把握“三公經費”信息公開工作的方向，確保公開政策落地見效；其次，加大對信息公開單位的檢查力度，保障“三公經費”公開信息的范圍、公開方式的多樣化以及公開信息的效率符合規定；再次，加大對“三公經費”數據造假、違法違規行為的處罰力度，提升公開財務信息的真實性、準確性和完整性；最后，依法依規發布“三公經費”信息公開質量檢查結果和典型案例，以案為鑒，以案釋法，強化震懾。發揮財會監督作用，提高財政信息公開質量，助力國家治理效能提升。

五、結論

本文以中央本級為例對我國十余年“三公經費”預決算數據進行了總結分析，證實了政府對“三公經費”的治理效果顯著。 結合公開數據搜集過程中發現的問題， 本文提出了“三公經費”未來治理應保持“線上辦公”優勢，切實減少支出；公開“三公兩費”，防止隱匿支出；發揮財會監督作用，提高財政信息公開質量等措施及建議，目的是推動財政信息公開市場良性發展，提高社會監督水平，提升國家治理效能，推進國家治理體系和治理能力現代化。(注： 本文所使用的決算、預算等數據均是采用“一般公共預算財政撥款口徑”)