新時代譜寫我國民主法治新篇章及其邏輯

梁小娟，劉德中

（1. 嶺南師范學院 基礎教育學院，廣東 湛江 524037；2. 中國社會科學院 馬克思主義研究院，北京 100732；3. 中國社會科學院大學 馬克思主義學院，北京 102401）

中共二十大報告把民主與法治分別獨立設章，凸現了對兩個問題的重視。理解這兩個方面的偉大成就和新境界，有助于我們切實增強制度自信。報告在談到五年來我們的努力時，是把 “扎實推進全過程人民民主，全面推進依法治國” 相提并論的；在談到十年來的16方面成就時，民主與法治是一起說的： “我們堅持走中國特色社會主義政治發展道路，全面發展全過程人民民主，社會主義民主政治制度化、規范化、程序化全面推進……社會主義法治國家建設深入推進，全面依法治國總體格局基本形成，中國特色社會主義法治體系加快建設，司法體制改革取得重大進展，社會公平正義保障更為堅實，法治中國建設開創新局面。” 未來五年的主要目標任務之一是 “全過程人民民主制度化、規范化、程序化水平進一步提高，中國特色社會主義法治體系更加完善” 。到2035年，我國發展的總體目標之一是 “全過程人民民主制度更加健全，基本建成法治國家、法治政府、法治社會”[1]。

一、勿為形式遮慧眼，把握本質細琢磨：破除對全過程人民民主的表面化理解

發展全過程人民民主是中國式現代化的本質要求之一。 “全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。”[1]

全過程人民民主是相對于注重選舉環節的西方民主而言的。西方民主注重的是投票選舉，全過程民主還涵蓋了協商、決策、管理、監督等全部環節，顯而易見是具有優越性的，它是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。不過，不能認為全過程人民民主只是一種民主新形態，全過程只是形式，人民民主才是本質，我們在研究和宣傳中不能舍本逐末，不能為了刻意追求創新而抓住枝節問題大做文章。

（一）全過程人民民主本質上強調了相對于選舉民主的人民當家作主

全過程人民民主的提出與中國夢異曲同工，都是直接與西方、美國相比闡述自己的特色。全過程人民民主本意是強調它與選舉民主相對的全過程性，在本質上，它是真正的社會主義的人民民主。 “人民民主是社會主義的生命。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化，就沒有中華民族偉大復興。”[2]74“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。”[2]97我們在廣袤的中國大地上構建了完整的制度程序，在14億中國人民中開啟了完整的民主參與實踐，使民主從價值理念成為全體人民的真實生活方式。西方民眾因為認識到選舉民主的虛假性，因此參與熱情不高，投票率越來越低。我國人民主要通過人民代表大會這個制度平臺參與國家事務與重要社會事務的管理，人民代表大會履職實踐構成我國全過程人民民主本質的集中體現。

民主的本質就應該是多數決定和人民統治，必然涉及選舉投票和治理。 “一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主，要看人民有沒有投票權，更要看人民有沒有廣泛的參與權。”[2]335“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐。我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一。”[2]336基層通過直接投票選舉出代表群眾意愿的人來掌握并行使權力，是人民實現當家作主的重要體現。人大代表來自人民，與所在區域聯系密切，具有廣泛代表性，因而接地氣、察民情，能夠聚民智、惠民生。我國260多萬各級人大代表通過各種形式和渠道吸收和集中人民群眾的意見和建議，依法認真履職盡責。中國公民的選舉權是廣泛、多樣的，完全涵蓋了國家政治生活和社會生活的各個方面。

當然，人民的民主權利不僅表現在選舉時的投票權利，也表現在平時政治生活中廣泛參與的權利。公眾的廣泛參與，不僅表現在黨和國家政策制定過程，也表現在監督黨和國家政策執行過程和治理過程。

黨的群眾路線使立黨為公、執政為民的制度實踐為公眾參與提供了制度保證。黨的各級組織構成密切聯系群眾的渠道，9600多萬黨員是密切聯系群眾的觸角，廣泛分布于國家組織與社會網絡之中，為人民群眾提供廣泛有效的利益訴求和主張表達通道，在治國理政的全部工作中牢記并貫徹尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生的原則。

報告指出， “協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。”[1]廣泛、多層次的協商民主是中國民主獨特的、獨有的、獨到的民主形式，通過多層次、多方面、多環節的民主協商，可以發現全社會的共同意愿，求解出人民群眾利益訴求的最大公約數。 “實踐充分證明，中國式民主在中國行得通、很管用。”[2]266“我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主。”[2]175

報告指出， “基層民主是全過程人民民主的重要體現。”[1]基層群眾自治機制拓寬了人民群眾反映意見和建議的渠道，推進了基層直接民主的制度化、規范化、程序化，是全過程人民民主在空間上的延伸。

（二）全過程人民民主形式上強調了公眾參與的全周期

全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的人民民主。全鏈條是指所有的環節都應充分尊重和吸納最廣泛的民意，全方位是指所有的領域都應容納和引入最廣泛的群眾參與，全覆蓋是指民主的整個過程都應最大限度地發揮人民群眾的主動性和創造性。全方位、全覆蓋強調了公眾參與過程的廣泛性，而全鏈條、全覆蓋則強調了公眾參與過程的連續性。

全過程人民民主強調民主的全周期。民主不僅局限于一次性的投票選舉，而是貫穿于整個選舉周期，如果選民缺乏對代表的有效監督，無法進行有效制約，就不能保證選舉出對自己負責的代表。在西方，如果選民對當選者不滿意，往往只能等到下一個選舉周期才能改變。這樣，就存在一個民主真空期。消除選舉空檔的有效辦法是讓監督和制約貫穿于整個任期，讓民意反饋貫穿于整個執政過程。可是在西方的民主運行過程中，許多群眾往往只有在投票時才被叫起來，投票以后就又進入 “冬眠” 期；候選人常常也只有在競選過程中才會開各種空頭支票、高喊天花亂墜的口號，競選成功后往往就不會履行承諾；只有在拉票時選民才會受重視，選舉后就被冷落。全過程人民民主強調的是公眾參與的整個連續性過程，同樣重視協商、決策、管理和監督環節。

全過程人民民主強調民主協商的全過程。黨和國家著力構建程序合理、環節完整的協商民主體系，實現公眾參與的全過程和連續性。 “55個少數民族在全國政協這個大團結組織中都有自己的代表，百萬人口以上的少數民族都有全國政協常委。”[2]65這樣的制度安排保證了弱者的民主權利。中國的民主不是局限于短暫的投票過程，人民在重大決策前和決策過程中都會進行充分協商，盡可能取得一致意見。投票只是民主的一個環節，投票之前有民主協商、民主懇談，投票之后還有民主監督，形成一個鏈條。

全過程人民民主強調公民參與管理國家事務、社會事務、單位事務的全周期。人民的民主權利體現在日常生活中持續參與的權利。監督制約和民意反饋存在于國家治理和社會治理的全過程，凡是重大立法決策都經過充分的民主醞釀和民主決策。民主決策的程序要求決策主體在決策前進行立項調研、方案起草和議題設定，決策中進行民主協商、民主對話和方案比較，決策后進行實施監督、效果評估和方案修改，決策的各階段都需要征詢公眾的意見，民意真正貫穿于決策和執行的整個過程。

（三）全過程人民民主實現了本質與形式的統一，本質重于形式，結果重于過程，細節仍要完善

西方民主一直存在著個人、群體和社會在利益、價值等方面的矛盾沖突。西方國家宣稱他們的政治制度和社會制度優越，但是，建立在私有制市場經濟基礎上的分配制度造成了公民收入水平的巨大差距。政治權利平等和收入不平等造成了民主的政治原則和經濟原則之間的緊張關系。在市場效率與社會公正之間找到平衡是當代西方民主實踐的困局。

中國的民主把黨的主張、國家意志、人民意愿緊密融合在一起。中國共產黨作為最高政治領導力量，總攬全局、協調各方，夯實國家治理的各領域、各方面和各環節。堅持以人民為中心，將人民當家作主的價值理念落到了實處，充分調動起人民的積極性，極大增強了人民的主人翁意識，這極大推進了中國民主。

中國共產黨領導的人民民主制度代表了一定時期最廣大人民的根本利益，有效避免了西方政黨制度代表少數人、少數利益集團的弊端，有效避免了發展過程中社會公正與市場效率的緊張關系。中國的民主有效調節各種政治關系，增強各民族凝聚力，極大促進了國家治理的高效能，大幅度提升了國家治理的現代化水平。新中國用幾十年時間走過了西方發達國家幾百年走過的工業化歷程，取得舉世矚目的發展成就，充分證明了中國民主制度的優越性。我們 “要把民主集中制的優勢運用好”[2]268。 “民主集中制是中國國家組織形式和活動方式的基本原則。”[2]75中國如果搞西方民主，不僅成本巨大，而且不利于凝聚力量。 “我們這么大一個黨、這么大一個國家，如果沒有黨中央定于一尊的權威，公說公有理，婆說婆有理，爭論不休，不僅會誤事，而且要亂套！”[2]170

當然，我們的民主制度在細節上仍然存在需要完善的地方。制度好不好，人民最有發言權。習近平總書記指出： “要擴大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[2]75“要長期堅持、不斷發展我國社會主義民主政治，積極穩妥推進政治體制改革，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。”[2]175-176這三個方面比較宏大，具體執行時可從本單位管理入手。習近平總書記反復強調： “民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”[2]355我們的民主不僅應該可以解決宏大的問題，對于群眾身邊的枝枝葉葉問題也應該靈活高效。 “要健全以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度。”[2]317民主的天敵是官僚主義，要 “堅持不懈反對和克服形式主義、官僚主義”[2]309。我們將來要進一步提高群眾的滿意度和獲得感，特別是要在他們所在單位事務的管理上，切實讓他們感到尊重了他們的意見、吸收了他們的智慧、保證了他們的切身利益。從國家治理到單位治理，這是民主發展的一大步。走好這一步，西方民主就騙不了人了，在中國就更沒有市場了，中國就不會有多少人受到蠱惑了。

二、深刻領會習近平法治思想大力推進法治中國建設

習近平法治思想在中共二十大的報告中進一步發展。習近平總書記在二十大報告中強調，堅持全面依法治國，推進法治中國建設。習近平法治思想是建設社會主義法治國家的根本遵循和指導思想，必須結合學習報告進一步領會習近平法治思想。

法治興則國家興，法治衰則國家亂。中共十八大以來， “法治中國建設邁出堅實步伐，法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用進一步發揮，黨運用法治方式領導和治理國家的能力顯著增強。”[3]這與習近平法治思想關系密切。習近平法治思想對新時代為什么實行全面依法治國和怎樣實行全面依法治國等一系列重大問題作出深刻回答，是新時代全面依法治國的根本遵循和行動指南。學習領會習近平法治思想，吃透基本精神是前提，在此基礎上才能把握核心要義、明確工作要求。 “11個堅持” 的法治思想在新決議中得到了體現，我們可以從三個方面理解其精神實質。

（一）社會主義法治性質的四個體現

社會主義法治是在黨的領導下為人民服務的，是保護人民、打擊違法犯罪的。黨的領導和以人民為中心是社會主義國家各方面工作共性的要求。黨大還是法大是偽命題，黨領導立法、司法，但是黨的領導是在法治框架下進行的，黨應該是遵紀守法的模范。黨的領導和全面依法治國可以相得益彰。社會主義法治不是治民的，而是為民的。新決議強調， “全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程，保障和促進社會公平正義，努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。”[3]報告指出， “深化司法體制綜合配套改革，全面準確落實司法責任制，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”[1]

中國特色社會主義法治體系作為推進全面依法治國的總抓手，包括法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系和法治保障體系，其題中應有之義也包括完善的黨內法規體系和德治要求。

（二）法治實踐觀念的五大重點

理論指導實踐要通過觀念作為中間環節。法治思想要通過實踐意識、實踐觀念才能在法治實踐中得到貫徹。

報告指出， “完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。加強憲法實施和監督，健全保證憲法全面實施的制度體系。”[1]新決議也強調， “堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”[3]憲法是國家根本大法，依法治國第一位的是依憲治國。黨的領導和社會主義制度是我國憲法的根本性規定，依憲治國最重要的就是把這些規定落到實處，任何偏離、背離這些規定的言行都是違反憲法的重大錯誤。我國合憲性審查的根本也是審查這些方面。黨領導人民制定和實施憲法法律，黨也在憲法法律范圍內進行活動。其他一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織也都負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責，都要以憲法為根本的活動準則。其中關鍵的一點就是堅持憲法明確規定的中國共產黨領導地位不動搖，堅持憲法明確規定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。

報告指出， “全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安。必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。”[1]以前的說法是堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，法治具有固根本、穩預期、利長遠的重要作用，現在變成了保障。國家治理現代化的重要標志和基本體現就是法治水平高低，其推進的過程必須在法治思維和法治軌道上進行，不能以非法行法、以黑打黑。

報告指出， “堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”[1]這是法治的全領域。政府權力是直接決定國家面貌和社會生活的主要因素。法治政府建設是這個 “三位一體” 中的重點任務和主體工程，必須率先突破，迫切需要用法治給行政權力定規矩、劃界限，從而規范行政決策程序，加快轉變政府職能。

報告指出， “全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化。”[1]這是法治的全過程。依法治國最重要的是依法理治國，而不是依法條治國，要破除事事都要立法的誤區。最基本的法理就是公平正義。要提高司法公信力，大力加強司法制約監督，切實健全社會公平正義法治保障制度，共同努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。知法是守法的前提。普法工作將來要在針對性和實效性上下功夫，持續提升全體公民法治意識和法治素養。

報告指出， “加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治。”[1]法制這把尺子規范的是人類社會生活的共同方面，必然是有許多共同點的。法治也應該遵循共同的程序規定等要求，社會主義法治也應該繼承人類制度文明的主要成果，不能自說自話、另搞一套。當然，也不能把西方哪個國家當作法治理想國，照搬其標準衡量我國的法治。

（三）法治人才與干部主體是兩個關鍵

報告指出， “發揮領導干部示范帶頭作用，努力使尊法學法守法用法在全社會蔚然成風。”[1]

成為法治強國要依靠法治人才，不能讓法治工作隊伍成為短板。能不能依法辦事、令出法隨，領導干部是關鍵。要堅持抓住領導干部這個 “關鍵少數” 。領導干部要做尊法學法守法用法的模范。特權意識和特權觀念是法治的大敵。要力戒形式主義、官僚主義，才能確保全面依法治國各項任務真正落到實處。要大力推進建設德才兼備的高素質法治工作隊伍，推進 “四化” ，確保 “四忠于” ，要務求實效加強理想信念教育，繼續深入開展社會主義法治理念教育，切實推進法治隊伍革命化、正規化、專業化、職業化，真正確保做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律。律師也是法治隊伍的組成部分，要教育引導法律服務工作者不能唯利是圖，必須堅持正確政治方向，依法依規誠信執業，把社會責任扛在肩上。

“11個堅持” 是習近平法治思想的核心要義，也是具體的工作要求，貫穿其中的基本精神就是習近平法治思想的基本內涵，也是其法治思想的理論精華。

理論創新應該保持理論清醒，就是要對以前不合時宜的理論認識及時進行清理。不管以前多么重要的理論判斷，只要與新的實踐邏輯和理論邏輯不相符合，就應該及時揚棄，輕裝上陣。這樣才能隨時保持理論徹底。

我們要從自己的本質來立論，這樣才能建構好自己的理論。從實質上看，中華民族偉大復興等于中國夢，沒有必要為了標新立異疊床架屋，這是不容易在理論體系中妥善安置的。從中國自身看，中國之治有幾千年的歷史了，而且長期處于世界領先地位，當前時期的中國之治實際上就是習近平之治或者也可以說是新時代之治，我們能感受到它與十年以前比是具有突出特點的。

全過程人民民主揭示的是人民民主或者說社會主義民主在形式上的特點，形式相對于本質來說是無足輕重的。西方民主形式上主要的也不是選舉，而是三權分立。分權制衡的君主立憲制或者奉英國女王為國家元首的不完全共和制國家，西方認為是民主國家。對于真正人民民主共和國的議行合一，他們無論如何不承認。一哄而上大談特談全過程沒有多少實際意義，我們需要讓人民當家作主更有獲得感，需要讓民主集中制更完善。對于中國這么大的國家來說，與其說民主的優勢重要，不如說民主集中制的優勢更重要。西方那套對我們來說成本太高，中國那么做必然陷入四分五裂、一盤散沙。中國能夠集中力量辦大事，集中非常重要。當然，我們要防止集中變成集權過度。

關于中國式現代化的特征揭示太明確可能束縛研究，有的學者可能就會畫地為牢了。其實報告的論述不可能終結真理，只能是進一步研究的起點。例如，后發趕超式現代化無疑也是中國式現代化的主要特征。

總而言之，對于新時代的偉大成就，我們要知其然，更要知其所以然。把握其中的邏輯是更重要的，是我們用新的理論武裝自己、能動解決問題的必然要求。