織密土地流轉(zhuǎn)“安全網(wǎng)”的海門模式

楊勤紅/江蘇省海門市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局

海門悅來鎮(zhèn)萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)

為積極應(yīng)對土地流轉(zhuǎn)中的違約風(fēng)險(xiǎn)，有效解決土地流轉(zhuǎn)中存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，加快土地流轉(zhuǎn)工作，切實(shí)維護(hù)農(nóng)戶利益，保障農(nóng)民持續(xù)增收，江蘇省南通市海門區(qū)于2017年創(chuàng)新試點(diǎn)土地流轉(zhuǎn)履約保險(xiǎn)，成為繼成都后全國第二個開展此類保險(xiǎn)的地區(qū)，有效降低了土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)，為快速推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)，有力助推了鄉(xiāng)村振興。2019年，海門區(qū)入選全省新一輪農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，承擔(dān)“構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制”的試點(diǎn)改革任務(wù)，試點(diǎn)成效明顯，亮點(diǎn)紛呈，參保總量規(guī)模位居全國前列。先后獲評“江蘇省農(nóng)村政策創(chuàng)新獎”，入選“江蘇農(nóng)村改革試驗(yàn)精選案例”等。

開辦流轉(zhuǎn)履約保險(xiǎn)，形成特色經(jīng)驗(yàn)做法

海門區(qū)試點(diǎn)開辦的土地流轉(zhuǎn)履約保險(xiǎn)，將商業(yè)保險(xiǎn)模式嵌入土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，解決村集體后顧之憂，形成具有海門特色的經(jīng)驗(yàn)做法，做到“一個最大、兩個第一、三個完善”。

“一個最大”，即土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)投保面積全省最大、全國前列。自2017年開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)以來，通過列入農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作考核和財(cái)政資金扶持的激勵措施，全區(qū)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺上交易的土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目做到應(yīng)保盡保，年投保面積穩(wěn)步增長。自2017年土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)開展以來，累計(jì)參保面積18.3萬畝，保險(xiǎn)金額1.57億元，保險(xiǎn)費(fèi)429.01萬元。2021年參保總面積4.94萬畝，其中平臺新增面積1.82萬畝，參保率98.98%，續(xù)保面積3.12萬畝，續(xù)保率97.80%。

“兩個第一”，即在全省開辦土地流轉(zhuǎn)履約保險(xiǎn)第一單，完成全省第一單土地流轉(zhuǎn)履約保險(xiǎn)賠付。2017年，悅來鎮(zhèn)啟文村一塊158.31畝土地通過區(qū)產(chǎn)權(quán)交易中心流轉(zhuǎn)交易，參加土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)，成為全省第一單土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)單，海門成為全國繼成都后第二個開展此類保險(xiǎn)的地區(qū)。2018年12月，承保公司向正余鎮(zhèn)五總村委會流轉(zhuǎn)交易面積為123.64畝土地，賠付55638元，這是江蘇省土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)第一單賠付。自2017年土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)開展以來，累計(jì)理賠面積400.56畝，理賠金額19.27萬元。2021年理賠面積201.17畝，理賠金額10.29萬元，賠付率為11.93%。

“三個完善”，即從賠付標(biāo)準(zhǔn)，參保費(fèi)率和參保范圍三個方面完善。自試點(diǎn)工作以來，區(qū)政府印發(fā)實(shí)施意見，強(qiáng)勢推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)履約保險(xiǎn)。2020年，重新修訂下發(fā)海門區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)實(shí)施方案。提高賠付標(biāo)準(zhǔn)，從原先賠付比例50%提高至60%，切實(shí)減輕村級壓力，提升村級工作主動性；調(diào)整參保費(fèi)率，實(shí)行不同的保險(xiǎn)費(fèi)率，第一年按照3%費(fèi)率，如未發(fā)生賠付的，第二年費(fèi)率為2.5%，以此類推，第三年及以后費(fèi)率為2%；擴(kuò)大參保范圍，在原先在區(qū)級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺交易的土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目應(yīng)保盡保外，對未進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，有參保意愿的，可通過完善補(bǔ)充合同等形式，納入保險(xiǎn)范疇。

職責(zé)明晰與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，形成多方利益共同體

引入第三方參與風(fēng)險(xiǎn)防范，符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，主要由政府組織推進(jìn)，把握關(guān)鍵、聯(lián)動共享、完善提升。重點(diǎn)從保費(fèi)、賠付、收益、利潤和兜底等五個方面入手，推動村、鎮(zhèn)、區(qū)財(cái)政局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局以及承保機(jī)構(gòu)形成利益共同體，突出“三聯(lián)動”，探索形成職責(zé)明確、流程清晰、操作便捷、風(fēng)險(xiǎn)可控、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的土地流轉(zhuǎn)履約保險(xiǎn)“海門模式”。

區(qū)財(cái)政與村聯(lián)動。保險(xiǎn)標(biāo)的按照經(jīng)營主體實(shí)際繳納的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，實(shí)行3%的保險(xiǎn)費(fèi)率，土地流出方和區(qū)財(cái)政各承擔(dān)50%，形成全區(qū)土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)基金。

承保公司與村聯(lián)動。如果土地流入方未按照土地流轉(zhuǎn)合同約定的時(shí)間足額支付土地租金，可按保險(xiǎn)條款申請保險(xiǎn)賠付，賠付標(biāo)準(zhǔn)為合同約定的年度全額土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，承保公司承擔(dān)60%。發(fā)生違約賠付后，承保公司和村共同負(fù)責(zé)對流入方進(jìn)行處置。

區(qū)鎮(zhèn)與保險(xiǎn)公司聯(lián)動。土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)采取利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。如年度存有收益的，收益按50%比例分配給區(qū)財(cái)政和承保公司。如產(chǎn)生賠付，承保公司當(dāng)年賠付達(dá)保費(fèi)總額的150%時(shí)，終止賠付。同時(shí)及時(shí)啟動風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對于超過保險(xiǎn)賠付150%的賠付部分參照承保公司賠付標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先使用歷年來利潤分配市財(cái)政留存部分，如仍有不足的，由市財(cái)政和區(qū)鎮(zhèn)（街道）各50%的比例進(jìn)行賠付。

試點(diǎn)效果較為顯著，收益風(fēng)險(xiǎn)有效降低

海門土地流轉(zhuǎn)主要采取農(nóng)戶將土地委托給村集體，村集體再與規(guī)模經(jīng)營主體簽約流轉(zhuǎn)的形式。以往一旦土地流入方違約，村集體和農(nóng)戶利益受損的事常有發(fā)生。自從開展土地流轉(zhuǎn)履約保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制后，逐步形成了具有海門特色的經(jīng)驗(yàn)做法。試點(diǎn)效果顯著，村級風(fēng)險(xiǎn)極大降低，農(nóng)戶收益得到保障，政府威信有效提升。

村級風(fēng)險(xiǎn)降低，收益得到保障。土地流轉(zhuǎn)主要由農(nóng)戶委托村集體進(jìn)行。村集體在考慮耕地流轉(zhuǎn)用途和租金等綜合因素后，代替村民與有流入意愿的承包方協(xié)商土地租金，并依程序確定契約關(guān)系，簽訂流轉(zhuǎn)合同。村集體作為土地流出方的代理者和流入方的監(jiān)督者，一旦出現(xiàn)經(jīng)營主體不履行合同，村集體須支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用給農(nóng)戶，無形中加重了村級負(fù)擔(dān)。引入土地流轉(zhuǎn)履約保險(xiǎn)后，出現(xiàn)違約情況的，由保險(xiǎn)公司先行理賠，村集體風(fēng)險(xiǎn)大幅降低。

保持農(nóng)村穩(wěn)定，提升政府威信。村集體在土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，需要承擔(dān)違約帶來的損失，致使其成為土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的集中洼地。通過保險(xiǎn)運(yùn)作，如果發(fā)生違約等風(fēng)險(xiǎn)，由第三方提供賠付保障，極大地緩解了政府壓力，擺脫有事由政府買單的困境，確保農(nóng)民利益有保證、矛盾問題能解決、政府威信能提升。

促進(jìn)及時(shí)履約，維護(hù)市場有序。通過參加土地流轉(zhuǎn)履約保險(xiǎn)，形成到期足額繳納流轉(zhuǎn)費(fèi)用的預(yù)警機(jī)制。保險(xiǎn)公司主動提醒流轉(zhuǎn)即將到期的土地流入方，明確告知如不履約，將啟動理賠程序。政府用“小”資金撬動土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)“大”市場，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的社會管理職能，維護(hù)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶基本權(quán)益，解決村干部流轉(zhuǎn)土地的思想包袱，有效防止矛盾糾紛和群體性事件，保證了社會穩(wěn)定，提升了政府威信，有力維護(hù)了土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展。

海門土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)主要針對在區(qū)級產(chǎn)權(quán)交易平臺流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行投保。今后將全面推廣此項(xiàng)工作，擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面，力爭通過兩到三年時(shí)間把存量流轉(zhuǎn)逐步納入?yún)⒈７秶４_保2023年覆蓋面達(dá)到60%、2024年覆蓋面達(dá)到80%、2025年實(shí)現(xiàn)全覆蓋。