宅改“雙票制”助推富民強村

王曉暉/江蘇省泗陽縣農業農村局

泗陽愛園鎮松張口新型社區

江蘇省泗陽縣近年來抓住被列入第二批全國農村宅基地制度改革試點契機，以保障農民權益為落腳點，創新實施“雙票制”為宅基地“三權分置”改革探路，破解宅基地領域一些長期存在的問題矛盾，做實宅基地集體所有權，保障了農民宅基地資格權的多種實現方式，有效放活宅基地使用權，促進工商資本下鄉，助力鄉村振興，實現富民強村。

合作約定“房票”，盤活閑置宅基地

針對城市化進程導致的農村空心化和宅基地（農房）閑置浪費問題，出臺《農村閑置農房房票管理暫行辦法》，引導農民將閑置農房出租、入股到專業公司、合作社等市場經營主體，合作雙方約定形成的租金、股金份額憑證即房票。

顯化宅基地集體所有權，避免私下流轉亂象。宅基地與農房在所有權上分別歸屬于村集體和農民，但因長期以來管理不夠，導致農民認為房地都是私有財產，隨意流轉現象不少，宅基地的集體所有權被弱化，也造成一些歷史遺留問題。房票實質為閑置宅基地（農房）使用權的流轉合同，鄉鎮農村產權交易服務站及村集體經濟組織皆為該合同鑒證方。房票實施過程即是村集體行使宅基地所有權的過程，可以有效規范流轉經營范圍，避免私下流轉可能導致的私人會所、“散亂污”工業作坊等情形，保障了房屋租金及時給付到位。

適用范圍廣泛，補全農村不動產確權登記短板。權屬清晰無爭議是任何固定資產流轉的前提條件，當前農村房地一體不動產確權登記頒證工作限于城鎮規劃區調整、歷史遺留問題處置等因素，尚無法“應登盡登”。而房票適用范圍囊括了尚未進行不動產登記、但確實權屬清晰的合法農房，從而在更大范圍上保障了農民流轉需求。

操作流程簡便，易于接洽工商資本下鄉。房票實施注重可操作性，只需經過“房屋信息調查、經營主體招引、統一編碼制發”三個步驟，手續簡明，要素齊備。通過實施房票，鎮村有意識地洽談對接市場經營主體，促進了工商資本下鄉開發經營農旅項目，增加農民財產性收入。截至目前，全縣已制發房票37張，主要用于經營餐飲美食、農家樂等，可帶動農民年增收超65萬元。

有價憑證“地票”，拓寬退出形式

針對土地綜合整治、高標準農田建設、農房改善征遷等各類農村搬遷所導致的宅基地退出，出臺《農村宅基地地票管理暫行辦法》，試行以地票這一有價憑證，來代替宅基地騰退的貨幣補償方式，引導農民自愿有償退出宅基地。

置換方式尊重農民個人意愿，搬遷后自由選擇進城入鎮留村。地票的實施主體為鄉鎮土地儲備中心，負責對擬退出的宅基地核準面積、認定價值，經由村集體經濟組織與搬遷農民簽訂宅基地自愿有償退出協議后，即可制發地票。搬遷農民持地票可自主選擇“以地換地”，即置換新型農村社區低層住宅；以地換房，即置換集鎮區農民公寓多層住宅；以地換錢，即一次性貨幣補償等三種置換補償方式之一，分別對應著搬遷后留村、入鎮、進城三種安置方向，置換時憑地票直接在購房款中予以票面價值抵扣。

保障農民宅基地資格權多種實現方式，理順宅基地二次分配的法理邏輯。宅基地資格權是保障農民“戶有所居”的權利，實現資格權即意味著取得宅基地使用權，可以合法占地建房。通過地票“以地換地”，賦予農民在宅基地申請審批之外，分配取得宅基地使用權的新路徑。同時，地票在持有未使用階段不視為有償退出，從而規避了搬遷農民有償退出宅基地后二次分配取得新型農村社區宅基地的法理矛盾，有償退出即永久性退出，自動喪失資格權和使用權，保障了老年搬遷農民的“戀土情結”。

減輕鄉鎮財政資金流壓力，減少農村搬遷矛盾。鄉鎮政府（國有公司）作為新型農村社區和農民公寓的投資建設主體，承擔著建房成本壓力，并負責兜底配套基本公共服務設施，資金周轉緊張。通過實施地票，切實減輕了鄉鎮財政資金流壓力，避免了有時補償款不能及時給付農民的矛盾，促進鄉村和諧善治。截至目前，全縣已制發地票301張，得到基層干群的一致好評。

多種盤活模式，帶動就業增收

針對已退出的宅基地，探索多種盤活利用模式，主要用于農業種植和產業發展，在此過程中村集體獲取土地發包租金、土地流轉管理服務費、自主經營性收入、股份分紅、固定資產租金等多種收入，帶動農村勞動力就業增收。

通過土地增減掛鉤政策復墾為耕地，發展農業規模化種植經營。將宅基騰退復墾地、規模流轉溢出地、空間治理清退地、四荒存量地等碎片低效土地進行整理整合，讓“小田變大田”，村集體再通過發包租賃、服務創收、自主經營等形式參與農業項目引培。如李口鎮李莊村通過宅基地退出復墾、土地規模流轉、土地股份合作社自營，建成藍莓種植基地800畝、韭菜基地440畝、無花果基地246畝、“丁小白”水果部落約700畝，村集體每年獲得“發包租金+流轉管理服務費+自營收入”5萬元，帶動70余名農民每人年務工增收2.2萬元。

通過作價入股和自建出租模式，發展農業產業融合項目。作價入股，指村集體以退出的宅基地入股到市場經營主體，雙方達成股份分紅協議。如盧集鎮成子湖社區發揮緊鄰省級成子湖旅游度假區優勢，利用94畝退出宅基地，通過作價入股模式，招引社會資本開發精品民宿、研學、親子等農文旅項目，村集體每年可獲得“保底租金+股份分紅”3萬元，吸納周邊農民就業20余人。自建出租，指村集體利用自籌資金或財政扶持資金，在退出宅基地上自建固定物業資產或生產經營性資產，對外發包租賃。如穿城鎮顏圩村利用財政涉農資金，在退出宅基地上自建“家門口就業”標準化廠房3000平方米，對外出租用于菊花烘干、肥皂加工等“三來一加”項目，村集體獲得年租金9.4萬元，吸納留守勞動力就近就業40余人。