宅改“雙票制”助推富民強村

王曉暉/江蘇省泗陽縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局

泗陽愛園鎮(zhèn)松張口新型社區(qū)

江蘇省泗陽縣近年來抓住被列入第二批全國農(nóng)村宅基地制度改革試點契機，以保障農(nóng)民權益為落腳點，創(chuàng)新實施“雙票制”為宅基地“三權分置”改革探路，破解宅基地領域一些長期存在的問題矛盾，做實宅基地集體所有權，保障了農(nóng)民宅基地資格權的多種實現(xiàn)方式，有效放活宅基地使用權，促進工商資本下鄉(xiāng)，助力鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)富民強村。

合作約定“房票”，盤活閑置宅基地

針對城市化進程導致的農(nóng)村空心化和宅基地（農(nóng)房）閑置浪費問題，出臺《農(nóng)村閑置農(nóng)房房票管理暫行辦法》，引導農(nóng)民將閑置農(nóng)房出租、入股到專業(yè)公司、合作社等市場經(jīng)營主體，合作雙方約定形成的租金、股金份額憑證即房票。

顯化宅基地集體所有權，避免私下流轉(zhuǎn)亂象。宅基地與農(nóng)房在所有權上分別歸屬于村集體和農(nóng)民，但因長期以來管理不夠，導致農(nóng)民認為房地都是私有財產(chǎn)，隨意流轉(zhuǎn)現(xiàn)象不少，宅基地的集體所有權被弱化，也造成一些歷史遺留問題。房票實質(zhì)為閑置宅基地（農(nóng)房）使用權的流轉(zhuǎn)合同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權交易服務站及村集體經(jīng)濟組織皆為該合同鑒證方。房票實施過程即是村集體行使宅基地所有權的過程，可以有效規(guī)范流轉(zhuǎn)經(jīng)營范圍，避免私下流轉(zhuǎn)可能導致的私人會所、“散亂污”工業(yè)作坊等情形，保障了房屋租金及時給付到位。

適用范圍廣泛，補全農(nóng)村不動產(chǎn)確權登記短板。權屬清晰無爭議是任何固定資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的前提條件，當前農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記頒證工作限于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)調(diào)整、歷史遺留問題處置等因素，尚無法“應登盡登”。而房票適用范圍囊括了尚未進行不動產(chǎn)登記、但確實權屬清晰的合法農(nóng)房，從而在更大范圍上保障了農(nóng)民流轉(zhuǎn)需求。

操作流程簡便，易于接洽工商資本下鄉(xiāng)。房票實施注重可操作性，只需經(jīng)過“房屋信息調(diào)查、經(jīng)營主體招引、統(tǒng)一編碼制發(fā)”三個步驟，手續(xù)簡明，要素齊備。通過實施房票，鎮(zhèn)村有意識地洽談對接市場經(jīng)營主體，促進了工商資本下鄉(xiāng)開發(fā)經(jīng)營農(nóng)旅項目，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。截至目前，全縣已制發(fā)房票37張，主要用于經(jīng)營餐飲美食、農(nóng)家樂等，可帶動農(nóng)民年增收超65萬元。

有價憑證“地票”，拓寬退出形式

針對土地綜合整治、高標準農(nóng)田建設、農(nóng)房改善征遷等各類農(nóng)村搬遷所導致的宅基地退出，出臺《農(nóng)村宅基地地票管理暫行辦法》，試行以地票這一有價憑證，來代替宅基地騰退的貨幣補償方式，引導農(nóng)民自愿有償退出宅基地。

置換方式尊重農(nóng)民個人意愿，搬遷后自由選擇進城入鎮(zhèn)留村。地票的實施主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地儲備中心，負責對擬退出的宅基地核準面積、認定價值，經(jīng)由村集體經(jīng)濟組織與搬遷農(nóng)民簽訂宅基地自愿有償退出協(xié)議后，即可制發(fā)地票。搬遷農(nóng)民持地票可自主選擇“以地換地”，即置換新型農(nóng)村社區(qū)低層住宅；以地換房，即置換集鎮(zhèn)區(qū)農(nóng)民公寓多層住宅；以地換錢，即一次性貨幣補償?shù)热N置換補償方式之一，分別對應著搬遷后留村、入鎮(zhèn)、進城三種安置方向，置換時憑地票直接在購房款中予以票面價值抵扣。

保障農(nóng)民宅基地資格權多種實現(xiàn)方式，理順宅基地二次分配的法理邏輯。宅基地資格權是保障農(nóng)民“戶有所居”的權利，實現(xiàn)資格權即意味著取得宅基地使用權，可以合法占地建房。通過地票“以地換地”，賦予農(nóng)民在宅基地申請審批之外，分配取得宅基地使用權的新路徑。同時，地票在持有未使用階段不視為有償退出，從而規(guī)避了搬遷農(nóng)民有償退出宅基地后二次分配取得新型農(nóng)村社區(qū)宅基地的法理矛盾，有償退出即永久性退出，自動喪失資格權和使用權，保障了老年搬遷農(nóng)民的“戀土情結”。

減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金流壓力，減少農(nóng)村搬遷矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（國有公司）作為新型農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民公寓的投資建設主體，承擔著建房成本壓力，并負責兜底配套基本公共服務設施，資金周轉(zhuǎn)緊張。通過實施地票，切實減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金流壓力，避免了有時補償款不能及時給付農(nóng)民的矛盾，促進鄉(xiāng)村和諧善治。截至目前，全縣已制發(fā)地票301張，得到基層干群的一致好評。

多種盤活模式，帶動就業(yè)增收

針對已退出的宅基地，探索多種盤活利用模式，主要用于農(nóng)業(yè)種植和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在此過程中村集體獲取土地發(fā)包租金、土地流轉(zhuǎn)管理服務費、自主經(jīng)營性收入、股份分紅、固定資產(chǎn)租金等多種收入，帶動農(nóng)村勞動力就業(yè)增收。

通過土地增減掛鉤政策復墾為耕地，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化種植經(jīng)營。將宅基騰退復墾地、規(guī)模流轉(zhuǎn)溢出地、空間治理清退地、四荒存量地等碎片低效土地進行整理整合，讓“小田變大田”，村集體再通過發(fā)包租賃、服務創(chuàng)收、自主經(jīng)營等形式參與農(nóng)業(yè)項目引培。如李口鎮(zhèn)李莊村通過宅基地退出復墾、土地規(guī)模流轉(zhuǎn)、土地股份合作社自營，建成藍莓種植基地800畝、韭菜基地440畝、無花果基地246畝、“丁小白”水果部落約700畝，村集體每年獲得“發(fā)包租金+流轉(zhuǎn)管理服務費+自營收入”5萬元，帶動70余名農(nóng)民每人年務工增收2.2萬元。

通過作價入股和自建出租模式，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合項目。作價入股，指村集體以退出的宅基地入股到市場經(jīng)營主體，雙方達成股份分紅協(xié)議。如盧集鎮(zhèn)成子湖社區(qū)發(fā)揮緊鄰省級成子湖旅游度假區(qū)優(yōu)勢，利用94畝退出宅基地，通過作價入股模式，招引社會資本開發(fā)精品民宿、研學、親子等農(nóng)文旅項目，村集體每年可獲得“保底租金+股份分紅”3萬元，吸納周邊農(nóng)民就業(yè)20余人。自建出租，指村集體利用自籌資金或財政扶持資金，在退出宅基地上自建固定物業(yè)資產(chǎn)或生產(chǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)，對外發(fā)包租賃。如穿城鎮(zhèn)顏圩村利用財政涉農(nóng)資金，在退出宅基地上自建“家門口就業(yè)”標準化廠房3000平方米，對外出租用于菊花烘干、肥皂加工等“三來一加”項目，村集體獲得年租金9.4萬元，吸納留守勞動力就近就業(yè)40余人。