江蘇鄉(xiāng)村公共空間治理的實(shí)踐與探索

沈 柳/江蘇農(nóng)林職業(yè)技術(shù)學(xué)院 石佳睿/湖南師范大學(xué)

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要挖掘農(nóng)村自身潛力，科學(xué)利用好鄉(xiāng)村公共空間，最大限度發(fā)揮農(nóng)村集體資產(chǎn)資源效能，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供重要支撐。

現(xiàn)狀及路徑

2020年，江蘇省委一號(hào)文件將鄉(xiāng)村公共空間治理作為夯實(shí)農(nóng)村基層治理根基的一項(xiàng)重大任務(wù)。各地因地制宜開(kāi)展以農(nóng)村道路、河道、集體資產(chǎn)資源為主的鄉(xiāng)村公共空間治理，取得積極成效。集體資產(chǎn)監(jiān)管水平持續(xù)提升：全省超過(guò)99%的村（居）基本完成改革，78個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)通了線上交易結(jié)算專(zhuān)戶(hù)，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)交易項(xiàng)目累計(jì)超81萬(wàn)筆，交易金額超1650億元，農(nóng)村要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制不斷完善。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)加強(qiáng)：2021年，新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田391萬(wàn)畝，發(fā)展高效節(jié)水灌溉39萬(wàn)畝，農(nóng)田抗御自然災(zāi)害能力和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力實(shí)現(xiàn)“雙提升”；完成國(guó)省干道兩側(cè)綠化1.1萬(wàn)多公里，疏浚河道2.9萬(wàn)余條次。農(nóng)村人居環(huán)境持續(xù)改善：約18.9萬(wàn)個(gè)自然村莊實(shí)現(xiàn)生活垃圾收運(yùn)體系全覆蓋，建成省級(jí)美麗鄉(xiāng)村1000多個(gè)，實(shí)施特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)136個(gè)，1.2萬(wàn)多個(gè)村莊建有生活污水處理設(shè)施，衛(wèi)生戶(hù)廁普及率達(dá)到93.7%。農(nóng)村社會(huì)治理持續(xù)走深走實(shí)：健全“1+4+1”鄉(xiāng)村治理體系，深入開(kāi)展文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)和“新時(shí)代鄉(xiāng)村閱讀季”活動(dòng)，切實(shí)加強(qiáng)了農(nóng)村精神文明建設(shè)。從實(shí)踐看，江蘇鄉(xiāng)村公共空間治理具有多方面特征。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。從解決違法違規(guī)侵占的集體資產(chǎn)資源、河道護(hù)坡亂耕亂種、村莊內(nèi)亂搭亂建入手，將農(nóng)村集體土地發(fā)包、宅基地使用管理、“四荒地”開(kāi)發(fā)利用納入治理范圍，著力解決公私不分、公共利益受損等問(wèn)題。明確治理規(guī)則、加強(qiáng)清理規(guī)范、健全相關(guān)制度，強(qiáng)化公共空間管理使用、農(nóng)村集體資產(chǎn)資源有效開(kāi)發(fā)利用。

突出系統(tǒng)思維。堅(jiān)持一體規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、土地容量空間等因素，完善城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系和村莊布局，形成“中心城區(qū)+縣城+重點(diǎn)鎮(zhèn)+特色鎮(zhèn)+新型社區(qū)”的空間發(fā)展格局。堅(jiān)持雙向發(fā)力：一方面以搬遷、新建和改擴(kuò)建村莊為重點(diǎn)，重構(gòu)生產(chǎn)生活生態(tài)，打造農(nóng)村新時(shí)代“樣板空間”；另一方面對(duì)所有村莊公共空間存在的公共環(huán)境不優(yōu)和公共服務(wù)缺失等問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)治理。

聚焦共治共享。采取多種形式，全面掌握群眾訴求，找準(zhǔn)公共空間治理堵點(diǎn)、難點(diǎn)，主動(dòng)上門(mén)宣傳政策，爭(zhēng)取群眾支持，及時(shí)受理黨員干部和普通群眾侵占資產(chǎn)資源問(wèn)題舉報(bào)。堅(jiān)持干部、黨員、鄉(xiāng)賢“三帶頭”，黨員做給群眾看，群眾跟著黨員干。通過(guò)公共空間治理，增加村集體收入，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，增強(qiáng)農(nóng)民群眾幸福感。

注重機(jī)制建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)資源管理，推動(dòng)集體資產(chǎn)資源交易流轉(zhuǎn)全部進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)范進(jìn)行。充分用好治理成果，積極完善鄉(xiāng)村公共空間布局規(guī)劃，構(gòu)建長(zhǎng)效治理管護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

存在的問(wèn)題

鄉(xiāng)村公共空間治理具有極強(qiáng)的公益性、公共性，在推進(jìn)過(guò)程中，治理主體參與、長(zhǎng)效建設(shè)等方面機(jī)制需要進(jìn)一步的完善。

治理主體參與積極性不高。由于村民與村集體之間缺乏公共財(cái)產(chǎn)收益作為紐帶，很多村民對(duì)公共事務(wù)、維護(hù)公共利益并不關(guān)心。“上面千條線、下面一根針”，基層政府承受著巨大的工作壓力與繁重的任務(wù)，對(duì)村民實(shí)際需求關(guān)注不夠，影響了職能發(fā)揮。社會(huì)組織發(fā)展不足，難以有效參與鄉(xiāng)村公共空間治理。

鄉(xiāng)村公共空間界限不夠清晰。農(nóng)村宅基地存在超占、多占現(xiàn)象，承包地中無(wú)地戶(hù)、少地戶(hù)、多地戶(hù)、外嫁女以及家庭共有人界定不清，部分農(nóng)村道路、水利設(shè)施在建設(shè)時(shí)存在土地權(quán)屬不明等問(wèn)題，加之有的農(nóng)戶(hù)，憑借鄉(xiāng)土社會(huì)人情關(guān)系故意違規(guī)占有，導(dǎo)致本應(yīng)清晰的界限變得模糊不清，給鄉(xiāng)村公共空間治理帶來(lái)較大難度。

公共空間治理矛盾較難處理。鎮(zhèn)村干部反映，處理公共資源資產(chǎn)侵占和不合規(guī)發(fā)包等問(wèn)題有可能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體帶來(lái)涉訴問(wèn)題。村莊污水治理、河道公路整治、人居環(huán)境示范點(diǎn)打造都需要大量資金，而且農(nóng)民群眾期望值很高，基層推進(jìn)鄉(xiāng)村公共空間治理感到難度較大。

長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)任重道遠(yuǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村開(kāi)展了公共空間治理，但亂丟垃圾等現(xiàn)象仍屢禁不止，影響了群眾生活生產(chǎn)環(huán)境。由于公共意識(shí)缺乏，那些離家遠(yuǎn)、需投入大量成本、一家一戶(hù)難以維系的公共用地等陷入管理不易困境。

對(duì)策與建議

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一場(chǎng)深刻變革，鄉(xiāng)村公共空間治理任務(wù)艱巨而繁雜，要深層次解決其根本矛盾問(wèn)題，迫切需要打破固有思維和常規(guī)路徑。

明確主體職責(zé)，推動(dòng)多元主體共治。縣鄉(xiāng)政府應(yīng)充分利用優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)科學(xué)謀劃，統(tǒng)籌人力、物力、財(cái)力，及時(shí)協(xié)調(diào)解決問(wèn)題。突出村組干部帶頭，引領(lǐng)帶動(dòng)農(nóng)民群眾支持配合治理工作，解決鄉(xiāng)村公共資源管理松散無(wú)序等問(wèn)題。暢通群眾訴求表達(dá)渠道，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，引導(dǎo)農(nóng)民群眾爭(zhēng)當(dāng)主人翁，確保重大事項(xiàng)決策既民主又科學(xué)。鼓勵(lì)城市社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共空間的規(guī)劃和實(shí)踐，著重在非物質(zhì)層面發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)，全力突破現(xiàn)實(shí)瓶頸。蘇中和蘇北地區(qū)應(yīng)適時(shí)開(kāi)展集體資產(chǎn)資源清產(chǎn)核資“回頭看”，重點(diǎn)規(guī)范集體資產(chǎn)資源發(fā)包、租賃、交易等行為，推行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。蘇南地區(qū)充分發(fā)揮基礎(chǔ)好、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的優(yōu)勢(shì)，大力挖掘山水資源潛力，引導(dǎo)技術(shù)、人才和資金向鄉(xiāng)村集聚，打造“眾創(chuàng)空間”和一二三產(chǎn)融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)?？h級(jí)以上財(cái)力應(yīng)適當(dāng)向基層傾斜，加大財(cái)政扶持力度，引導(dǎo)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村公共空間治理，促進(jìn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，提高鄉(xiāng)村公共空間治理水平。

發(fā)揮“四治”作用，深化鄉(xiāng)村公共空間治理。不斷強(qiáng)化村民自治觀念，健全村規(guī)民約，鼓勵(lì)村民參與決策監(jiān)督。發(fā)揮法治的剛性約束作用，理順黨組織、村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)能關(guān)系、職責(zé)分工，構(gòu)建有效的公共空間治理監(jiān)督體系。發(fā)揮德治的柔性引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)新鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)村精英等柔性力量參與鄉(xiāng)村公共空間治理，助力解決村內(nèi)矛盾。加大智治運(yùn)用力度，積極采用大數(shù)據(jù)、監(jiān)控系統(tǒng)、產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，推動(dòng)形成公共空間管理長(zhǎng)效體系。

完善制度機(jī)制，鞏固拓展治理成果。嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，清晰界定公共空間治理的范圍和公共空間資源管理權(quán)限，審慎處理歷史遺留問(wèn)題。發(fā)揮傳統(tǒng)鄉(xiāng)土資源優(yōu)勢(shì)和各種關(guān)系，構(gòu)建農(nóng)村基層治理中的非制度性體系。了解群眾多元化需求，通過(guò)制度化路徑將群眾訴求及時(shí)反饋給基層組織，妥善化解矛盾沖突。積極引入第三方管護(hù)主體，推動(dòng)落實(shí)好長(zhǎng)效管護(hù)責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)日常巡查并加大宣傳和獎(jiǎng)懲力度，引導(dǎo)群眾增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，自覺(jué)維護(hù)治理成果。