基于《水利法律知識讀本》看水利法律制度體系建設方向

在“既要金山銀山，也要綠水青山”重要生態思想的引領下，近年來，我國發展中愈發關注生態環境問題，對生態文明建設所采取的把控和管理措施也愈發系統合理，在治水、管水方面采取了諸多措施，其中較為突出的便是水利法律制度體系的構建與完善。實際上，我國水資源面臨著諸多問題，一方面是資源匱乏、供水能力欠缺，另一方面是水資源開發不合理、水污染嚴重等。為了解決這些問題，國家必須大力加強水利法律制度體系建設，為水利改革發展提供有力的法律保障。下面結合《水利法律知識讀本》一書，分析在依法治國視域下我國水利法律制度體系建設現狀，探討目前水利法律制度體系建設存在的不足之處，并結合實際案例深入研究如何進一步推進水利法律制度體系建設，以期為相關研究實踐提供借鑒。

由陳澤憲、陳百順、劉海明主編、中國民主法制出版社出版的《水利法律知識讀本》一書，是一部專注于普及水利相關法律知識的實用讀本。該書共十一章，第一章主要對“全面推進依法治國方略”進行了梳理，并分別探討了建設中國特色社會主義法治體系、提高法治思維能力以及普法責任制等相關問題；第二章的主題為憲法，內容包括基本政治經濟制度、公民權利義務等；第三章的主題為行政法律制度，對行政組織法、行政行為法以及監督法進行了介紹和解讀；第四章至第十一章為水利法律知識普及部分，內容涵蓋水事管理法律制度、水土保持法律制度、防洪法律制度、水污染防治法律制度、水資源管理法律制度、河道管理法律制度以及水利工程管理法律制度?？傮w上看，該書對水利相關法律知識的介紹與講解全面且詳略得當，同時精選了大量法律案例，以案釋法，因此具有較高的指導性和實用性。

1 依法治國視域下我國水利法律制度體系建設現狀

1988年，我國頒布實施了第一部專門針對水事活動管理的基本法律———《中華人民共和國水法》，并在《中華人民共和國水法》的引導下開始對水害防治、水資源管理利用等采取了一系列措施，隨后相繼出臺和修訂了《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持法》以及《中華人民共和國水污染防治法》等相關法律，初步構成了我國水利法律體系。1997年，黨的十五大提出“依法治國”基本方略。在依法治國方針的指導下，我國水利法律制度體系建設腳步逐漸加快，不僅頒布了新水法，還進一步修訂了《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國防洪法》，為全面推進水利法律制度體系建設、適應新時代水利發展需求做出了貢獻。除了《中華人民共和國水法》等由全國人大和全國人大常委會制定的法律，國務院以及水利部、省級人大等機構也頒布了適合國情和當地水資源情況的相關法規，內容涵蓋水資源開發利用、水體生態環境保護、水土保持、水資源節約配置、防汛防洪以及水利工程建設與管理等多個方面。目前，我國水利法律制度體系建設取得了顯著成績，基本法律與專項的行政法規、規章等組合形成了較為全面和配套的治水、管水法制體系，推動了水利行業管理的規范有序，踐行了“有法可依、有法必依”的依法治國原則。

就當前來看，雖然我國水利法律制度建設已經較為完善，但結合書中相關法律案例可以發現，我國水利法律制度體系建設注重的是“全系統法律意識”，忽視了“全系統法律素質”，并且存在主要依靠行政手段管理的現象，法律手段管理還不全面，管理辦法的制定與施行也不夠完善。由此可見，在依法治國方針下，我國水利法律制度體系建設還有較長的路要走，還需要不斷完善。

2 依法治國視域下我國水利法律制度體系中存在的問題

通過對該書中所給出的水利相關法律案例分析可以得知，雖然我國水利法律制度體系已初步建立，但是在實際的管水、治水過程中，還存在許多權益矛盾與糾紛、權責不清等現實問題。筆者結合書中所給出的法律案例，總結得出在依法治國視域下我國水利法律制度體系中還存在以下問題。

問題一：水利法律制度的系統性和一致性問題。

我國水利法律法規的立法權限存在一定的分散性，由此導致水法等法律與行政法規和地方性法規之間缺乏應有的系統性和一致性。前文提到，在我國水利法律制度體系中，除了全國人大和全國人大常委會之外，國務院、水利部以及設區的市人大等都是制定水利相關規章制度的合法主體，因此出現了行政規范、部門規章制度、地方性法規等具有不同地位的法律法規，其名稱也具有多樣化，例如“辦法”“細則”“條例”“意見”“規定”等，還有“暫行辦法”“初步實行規定”等。書中認為，雖然我國水利法律法規體系完整、內容精細、涵蓋面廣，但也由此導致水利法律制度的系統性和一致性難以保證，出現了法律法規條文重復、交叉等現象，甚至出現了權責沖突、行政行為不協調等問題。以書中所給出的“違法行政決定被撤銷”和“行政不作為被判敗訴”兩個案件為例，這兩個案件都是由行政執法單位行政行為失當、未能厘清行政權責所導致的。由此可見，對具體行政執法以及管理辦法的規定存在一定交叉甚至對立，基于此現象，我國應當盡快實現水利法律制度的系統性和一致性。

問題二：部分水利法律法規條文不夠清晰，存在一定的模糊性。

在水利法律法規中，有個別法律法規或者規章制度的條文不夠清晰，涉及水利管理工作的具體數據以及行為描述不夠全面和細致，具有一定的模糊性和抽象性，導致一部分行政執法主體出現了理解不一、產生爭論甚至行政誤判等問題。例如，在部分水利行政法規條文以及地方性法規中，經常存在“一般情況下”“如果有必要”“原則上”“特殊環境下”等含義比較模糊的詞匯，同時對部分水利相關數據記載也不夠全面，其本意是立法主體為執法機構留有行政執法余地，但也間接導致行政執法人員理解不全面等問題。以書中的“七旬老翁非法采砂觸犯法規”案件為例，該案件中，老翁本意是想為河道清障，卻被行政執法單位判定為非法采砂，其中原因就在于清障與采砂兩個行為的判定上存在一定的模糊性，致使行政執法出現誤判。

問題三：部分水利法律法規條文有所滯后，不利于水利治理能力建設。

隨著我國水體環境的變化，自2002年修訂《中華人民共和國水法》以來，陸續針對新問題以及新矛盾制定和優化了《中華人民共和國水污染防治法》等水利基本法。但在如今水利工程建設的關鍵期以及轉型期，我國還有部分法規以及地方規章制度存在一定滯后性，與現行的基本法之間產生了一定的脫節問題。以水利工程管理法律制度為例，隨著水體環境變化以及工程建設需求的變化，水利工程建設各方面管理辦法和標準也應當隨之變化，然而部分相關水利工程管理法律法規顯然存在一定的滯后，在水利工程招投標、工程勘察、工程設計、工程監理以及資質資格管理等方面，舊的法律法規還未能及時修訂和改進。這其中一方面原因在于我國在水利法律制度方面的整理編纂工作水平整體不高，另一方面在于地方水利部門等機構對水利法律法規制度的系統完善工作不夠重視。

3 依法治國視域下水利法律制度體系完善建議

書中指出，在依法治國視域下，我國應當促進水利法律制度體系建設與水利改革的深度結合，切實抓緊制定以及完善相關行政管理法規。筆者結合該書觀點以及上述對我國水利法律制度體系存在問題的分析認為，在依法治國視域下，我國還應當進一步加強水利法律制度體系建設，在水事管理法律制度、水土保持法律制度、防洪法律制度、水污染防治法律制度、水資源管理法律制度、河道管理法律制度以及水利工程管理法律制度等多個方面實現系統性和先進性，具體建議如下：

其一，促進水利法律制度體系內部的一致性和系統性，注重水利法律法規的地方性發展?！端ā贰端廴痉乐畏ā芬约啊端帘３址ā返然痉ㄓ扇珖舜蠹捌涑Ｎ瘯惺沽⒎喽贫?，這些基本法中對水利相關基本問題做出了法律規定，在細化問題上，國務院、水利部以及地方人大、政府應當在不違背基本法框架的基礎上再做出細化的規定。例如，貴州省在水法規體系下相繼出臺了《貴州省黔中水利樞紐工程管理條例》《貴州省水土保持條例》等多部地方性水法規以及政府規章，一方面完善了我國水法律法規體系，另一方面也是地方不斷調整治水思路、注重立法引領改革的體現。需要注意的是，我國在推進水利法律法規完善性的同時，也需要注重水利法律制度體系內部的一致性和系統性，具體措施如加強地方部門以及相關機構的立法管理，通過嚴格的審核制度來確?；痉ㄖ獾姆煞ㄒ幨冀K符合基本法要求。

其二，修改原本太過宏觀和滯后的法律條文，嚴格落實各法律法規實施細則。在我國水利改革的大環境下，基本法雖然對相關問題進行了法律規定，但對部分細節問題等沒有做出詳細要求。因此，各省以及水利部門應當以推動水利改革發展為目標，堅持有法有據，對原本宏觀性管理辦法、標準等進行修改，避免行政執法過程中出現模糊性問題。例如，相關立法部門可將專業機構納入相關法律修訂過程中，實現專業立法新模式，在專業機構的技術力量以及人才力量的幫助下，通過充分論證和考察，梳理出不符合新時代水利發展的法律法規條文，并且對意義不明確、模糊性強、數據標準滯后的條文等進行修改。

其三，切實做好立法后評估工作，不斷促進水利法律法規體系的完善。我國在積極立法的同時不能忽視立法后的評估工作，既要有法可依，同時也要確?！傲挤ㄖ巍?。各地在制定并頒布相關法規或者規章制度后，應當同時開展立法評估工作。立法評估工作的內容主要是對相關法律制度實施后的短期效果、階段效果，依據目標成效進行分析，同時還要對立法后出現的問題、缺陷等進行綜合評估。評估的主體應當具有多樣性，需要專業科研機構、水利專家以及地方行政管理部門人員共同組成評估隊伍，定期對評估結果進行匯報和溝通，對所出現的問題進行討論。通過立法后評估工作，一方面可以積累立法經驗，提高立法質量，另一方面也可對相關法律法規有足夠的認知和了解，從而可以及時地開展修訂工作。

作者簡介：張強（1972—），男，河南西華人，碩士，河南城建學院法學院副院長，講師，研究方向為民商法