關于預算績效管理改革研究綜述

丁建波

一、前言

預算績效管理是預算管理與績效管理的有機結合，是在我國的預算管理實踐中誕生并發展起來的一種新的管理方式，即在管理中引入績效管理的新實踐和探索。當前和未來，相關工作人員在進一步深化預算指標管理、細化預算指標管理的具體內容、完善預算指標管理的相關政策和措施、明確預算指標管理的發展方向和演進等方面面臨嚴峻挑戰。

二、預算績效管理的主要概念及內涵

由于預算績效管理是管理學和財政學兩大學科的碰撞而形成的一個全新的概念，它與西方的預算管理、績效管理、績效預算管理等概念具有一定的交叉和關聯。

（一）績效和預算績效

“績效”一詞源自于公司，它的本義是“履行”“執行”“表現”“行為”“完成”。它的內涵主要包含兩個方面：第一種是把業績作為一種行動，著重于實現目標和采取行動的過程；第二種是業績是成果，重點是實現的程度，責任的實現程度。英國學者伯拉丁（Bernardin，1995年）提出了一個結論，即“業績應當被界定為與企業戰略目標、客戶滿意度和投資相關的工作成果”。姆維塔在2000 年提出，業績是一種由行為、產出和結果組成的綜合概念。薩爾瓦托雷斯基亞沃一坎波（SalvatoreSchiavo-Camp，2001）亞洲發展銀行指出，績效指標可以用投入、過程和結果來表示。在這個過程中，人們在某種程度上反映了一種主觀的工作程度；另一方面，它包括客觀的外部效應，最終反映了它的有效性。普雷姆賈德認為，績效指標包括產品和服務的效率、質量和數量，以及組織貢獻的質量、經濟性、效率和有效性[1]。

（二）預算績效管理的內涵

預算績效管理的內涵主要有：預算績效管理是一種先進的預算管理思想。它強調了以業績為核心的觀念，加強了政府的支出責任、效率觀念、以產出為導向、以效益為導向、以增加資金利用效益為重點，以改善公共物品、服務的數量和質量為目標。

預算管理是一種有效的技術工具。它是一種基于成果管理的方法，用于改進預算管理和完善預算管理。它強調技術改進，而忽視對系統的影響，使預算管理成為一種技術工具。

預算執行管理是一個完整的工作過程，績效預算管理和預算編制都是封閉的。實施和監測的目的是確保全面覆蓋，并注重系統控制和改進。每一階段都是下一階段的延續，其特點是一個完整的過程，如圖1 所示。

圖1 預算執行過程流程圖

預算績效管理是一種全新的管理方式，從根本上說，這是一種新型的預算管理方式，是對現行的預算管理方式的一種變革和改進，并不是一個獨立的系統，而是通過績效管理理念、績效管理方法來改進現行的預算管理方式，從而形成一種有機結合、全面銜接的新預算管理模式。

三、推進預算績效管理的重大意義

（一）有利于強化財政預算管理、提高財政支出績效和財政管理水平

預算績效管理是對現行預算管理方法的創新發展，側重于績效指標、目標產出、預期成果和成本效益，以確保有效管理和整合整個預算過程，提高公共支出的總體效率和效益。

第一，全面研究公共服務質量，提高公眾公共投資意識，促進產業發展，提高公共投資效率。由于預算與社會商品和服務發展計劃的實施以及該計劃的項目目標密切相關，它有助于遏制由于私人原因而使用公共資源的現象，并處理通常不用于“工作”而用于“養人”的公共資金，因此預算的使用受到限制，預算支出被分開，沒有得到有效利用。

第二，預算執行是現代企業在新發展時期的必然發展方向，也是提高企業經營能力的主要方式之一。預算執行管理是適應現代管理科學發展的需要和市場經濟國家財政管理總體發展規律，提高政府支出責任，提高公共支出效率的有效手段。在我國推行預算績效管理，可以進一步深化管理觀念、加強管理手段。預算績效管理是一種加強政府支出責任、提高政府支出效益的有效手段，這是現代管理體制和市場經濟條件下財務管理發展的必要趨勢。預算績效管理的內部實施可以進一步深化經營理念，強化在日常管理中運用的工具，尋求新的突破和變革，為今后預算資金的分配和使用打好基礎，促進監督向效率的轉變，實現“質量”的全面提升[2]。

第三，預算績效管理可以有效地引導政府的預算公開，增強政府的透明度，從而促進政府的財務管理。隨著財政收入的不斷增長，人民的權利意識不斷提高，此外，近年來越來越多的人關注財政資源使用結果，以監督政府支出的合理性。就像前財政部副部長廖曉軍所說，“我們不但要讓老百姓了解政府花費的錢和做的事情，而且要讓他們了解到政府花錢的好處，要讓老百姓明白，花錢的好處，也要讓老百姓高興。”在預算績效管理的框架下，通過對預算績效目標的編制、執行、結果的全面關注，使預算結果在各個利益相關者和公眾中得以共享、公開，最大程度地避免了過去由于預算透明度低而導致的民眾對預算結果的不滿意或不信任，進而建立起“陽光財政”，增強政府財務管理的透明化、公開化。

（二）有利于建立以結果為導向的公共服務制度，健全公共財政制度的內涵

提高政府財政指標是公共財政不可或缺的條件，其主要目的是不斷提高公共財政支出的效率。公共財政的主要要求包括充分利用社會資源，科學認識公眾，不斷提高為全社會提供服務的能力。公共財政作為一種“顧客導向”的性質，其本質在于以滿足人民的實際需要為首要目標，注重實效、監督，從而減少或消除政府工作的慣性，提高財政資金的使用效率，降低和提高其使用效率。

（三）有利于金融發展的要求和促進財政可持續發展

目前，經濟發展正是快速發展進入“轉型”的關鍵階段。正在經歷結構調整的“痛苦時期”，金融發展的新特點正在形成。過去幾年的財政快速發展已經成為過去的常態，財政減收、支出剛性增長、債務快速積累等，嚴重危及財政可持續性。在未來很長一段時間里，我國財政仍然十分艱巨，財政收入的增長空間很小，財政收支的壓力也越來越大。在此背景下，通過強化預算績效管理，通過改善預算績效來實現基金的效益，取得了顯著的正面效果。

（四）促進科學發展觀的深化，促進經濟轉型，促進效率驅動

科學發展觀的本質是遵循客觀規律，全面提高發展效益；突出人民利益，發展質量效益，共享發展成果。公共財政是“為人民服務”和落實科學發展觀的重要組成部分。

預算是政府宏觀調控的一種手段，它可以通過對公共資源進行科學、合理的分配，調整政府支出的結構和取向，從而達到促進經濟轉型的目的。預算績效管理是體現預算效益與效率的重要體現，其要求在財務管理的所有方面采用業績概念，反映業績要求、合理分配、使用和管理有限資源，強調成果管理制；還強調“資金使用效率和問責制”，以及從平衡管理向資金管理的轉變，從“再分配”“大幅增加”到“繁重”管理，從強調增量到更有效地配置資源，注重成本效益和政策，將有助于更有效地刺激更快、更穩定的經濟發展和轉變發展模式，有助于有效利用資源促進民主治理，加強安全保障，改善管理模式。

四、預算績效管理的主要特征及發展趨勢

（一）當前研究的主要特征

第一，從世界范圍來看，績效預算改革是一個普遍現象，逐漸升溫，越來越多樣化。績效預算的轉變已從發達國家轉向發展中國家。績效預算的關注點由支出效率發展為支出優先性；從簡單的預算工具到多元化的績效管理，績效預算改革正逐步呈現一個新的發展方向，由于世界各國的實務樣本日益增多，部分學者趨向于從實務中吸取更多的經驗與教訓。這些文獻對于我國的財政績效管理實踐有一定的借鑒意義和啟示意義。但是，在此基礎上，我們必須認識到，文化背景、預算績效管理時間的差異，如果將其他國家的績效管理經驗直接套用在我國的實踐中，無疑存在著一定的風險。哥哈格哈默施密德說：“在運用業績信息時，要顧及國家的差別，應解決在不同企業文化背景下使用績效信息的深層次原因，并仔細慎重地考慮當地的實證”。在我國改革財務績效管理體系的過程中，中央政府和各地區的相關負責人對預算績效進行了大量研究，并針對預算績效管理制定了一系列相關政策法規，建立了多層次、多類型的指標體系，從技術基礎、評價的標準設置和預算績效評價體系的重點方面來說，都需要明確的預算績效評價體系。“中國方案”的構建仍然是當前我國財政體制建設中的一個重大課題。

第二，從改革實踐和理論研究的角度來看，近二百年來，我國財務管理研究雖然具有跨學科整合的特點，然而，其在改革進程中起著相對有限的指導作用，多個領域的整合可以為相關工作人員探索預算績效管理這一領域的研究和應用帶來新思路。例如，在預算績效管理過程中，引入了行為經濟學，使各個參與方的行為動機與路徑更為明確；提出了一種基于博弈論的預算績效管理過程中各方博弈后的最佳解的解釋框架；其使用平衡計分卡、作業成本估算和其他會計和計量方法為績效管理提供了有效的途徑，信息處理技術如大數據、人工智能等，為實現預算績效管理的科學化、準確性提供了有力的技術支持[3]。

目前，我國財政預算績效管理的研究已處于“瓶頸期”，急需深入探討。有關財政預算績效的研究成果迅速增加的主要原因是2003 年預算績效評價的實施。但就目前而言，由于財政預算績效管理高度集中的研究視角以及研究方法，致使財政預算績效管理的研究逐漸趨向“同質性”[4]。此外，作為以政策為導向的財政預算績效管理，其研究價值在于對實際工作起著指導作用。但是，在對現有相關資料書籍的整理與分析后，發現在執行過程中存在的一些關鍵難點問題（例如，在中期財務計劃中，預算績效管理的執行存在著巨大的壓力，以及是否應該大量引進第三方評價），很少有人去研究。這就造成了科研與實際的脫節，使目前的財政績效管理研究看似“風生水起”，但“成果不夠新穎”，無法充分發揮其在改革中的領導功能。

（二）中國預算績效管理的下一步發展

第一，預算績效管理的新要求——“全面性”。但目前關于預算績效管理的研究主要側重于具體方法、具體領域或整體分析，缺乏對其進行完整性、全面性的研究，進而致使“全面實施”不能反映新的目標和新的需求[5]。比如，學者們更多地將注意力集中在公共預算績效管理上，忽視了政府預算、國有資本經營、社會保障等全口徑預算中的預算績效管理，以及對其動態周期的研究。針對這種狀況，我們必須從橫向（內部評價主體）、縱向（政府層次、地區）、時間（期間）維度的三維分析框架，進行全方位、全過程的預算績效管理體系結構和路徑選擇。

第二，新世紀預算績效管理的核心技術基礎是技術革新。以往有關預算績效管理支持技術的研究大多是從國外現有的評價技術或方法的更新等方面進行，缺乏對大數據、人工智能等技術變革的創新探索。由于當前對預算績效管理的研究比較多，因此，很多學者僅從概念和思維層面去思考大數據的新特點，缺乏將大數據技術特別是人工智能技術運用到實際業績管理中去的研究。“人海戰術”的業績評價方法在當前的預算績效管理改革中，其缺陷越來越有限。因此，從技術突破的角度出發，相關工作人員要想提高評價標準、指標、目標選擇和應用的有效性，就必須探索利用人工智能分析方法來充分發揮各級財務數據共享、數據提取和數據分析的優勢[6]。

第三，預算績效管理是一個在實踐中不斷探索、積累的過程。目前，我國財政預算績效管理的研究主要集中在財政預算績效管理的方法和理論方面，但在我國的實際工作中，特別是在基層政府的預算績效管理方面，仍然存在著一些問題。為此，本文從新時代經濟發展的新矛盾、新特點入手，對新時期的預算績效管理提出了新的要求和新的影響，并分析了不同層次政府、不同經濟發展區域之間的共性和差異。

五、結語

綜上所述，從績效預算思想出發，從績效評價試點開始，到對預算管理流程的創新，經過多年的發展和摸索，逐漸形成具有中國特點的預算績效管理系統，并逐步建立起了較為完備的系統。

引用

[1] 周遠祎.“十四五”期間預算績效管理改革研究[J].北方經貿，2021(5)：10-13.

[2] 金啟明.我國預算績效管理改革研究[J].商情，2021(25)：148，147.

[3] 譚慧敏.預算單位視角下全過程預算績效管理改革研究[J].理財周刊，2021(13)：155.

[4] 劉薇，賈康.中國政府預算績效管理改革研究——系統化思路與基本要領[J].江西社會科學，2022，42(6)：13.

[5] 王澤彩，劉薇.“十四五”時期預算績效管理制度改革研究[J].財政監督，2022(4)：5.

[6] 周茜.預算績效管理改革與行政事業單位財務管理模式探討[J].經營管理者，2016.