北京超大城市空間治理的創新實踐

[摘要] 城市空間治理是國土空間治理的延伸和重要抓手，城市空間治理能力和水平的提升是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的有效手段，是實現國家富強、人民幸福的重要治理維度。北京作為首都和超大城市，以新版北京城市總體規劃實施空間緊約束為標志，立足首都發展實際，積極探索超大城市現代化空間治理新路徑，形成完整體系和創新模式。

[關鍵詞] 超大城市; ?空間治理; ?減量約束; ?轉型探索

[中圖分類號] D616 ? ? ? ? [文獻標識碼] A ? ? ? ? [文章編號] 0529-1445（2022）01-0080-04

構建新發展格局背景下，北京以空間約束倒逼發展方式轉變、以空間統籌促進治理體系和治理能力現代化水平提升、以空間協同促進可持續高質量發展，在總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃組織實施過程中，探索形成了北京超大城市空間治理的完整體系和創新模式。

北京超大城市空間治理的邏輯特征

從歷史邏輯看，超大城市空間治理關乎從工業文明向生態文明的發展轉型。黨的十九大作出“中國特色社會主義進入新時代”的重要論斷，提出新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，其中明確建設生態文明的發展要求，意味著我國社會發展處在從工業文明到生態文明的歷史轉折點上。從工業文明到生態文明，其實質是從人類對自然資源的無限消耗、對自然空間的無限擴張轉向自我克制和自我約束，最終的目的是回歸到人與自然和諧共生。習近平總書記指出：“城市發展不能只考慮規模經濟效益，必須把生態和安全放在更加突出的位置，統籌城市布局的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要。”1這就要求通過對空間資源的緊約束，加快形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產范式、生活方式。作為第一個實施減量發展的城市，北京在全市規劃城鄉建設用地范圍時進一步劃定了戰略留白用地，就是立足長遠發展、倒逼城市發展方式轉型的一個重要創新。

從理論邏輯看，超大城市空間治理關乎國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九屆四中全會從“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標出發，進一步提出“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”和“把我國制度優勢更好轉換為國家治理效能”的明確要求。從制度優勢轉化為國家治理效能，需要針對當前制度建設和制度執行中仍存在的整體性、系統性、協同性不足的問題，把著力點放到系統集成、協同高效上。習近平總書記指出：“要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，整體謀劃國土空間開發，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，給自然留下更多修復空間?！?這就要求利用國土空間有限性特點，通過對空間資源的統籌優化配置，促進不同要素主體內部和層級之間有效協同，進而帶動自然屬性空間背后涉及到的各項體制機制的深層次改革。北京通過劃定生態控制線和城鎮開發邊界將市域范圍劃分為生態控制區、集中建設區和限制建設區，率先提出了兩線三區全域管控制度，就是立足空間治理基礎性制度改革、推動治理體系和治理能力現代化的一項重要實踐。

從現實邏輯看，北京超大城市空間治理關乎高質量發展目標的實現。黨的十九屆五中全會在“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”這一重要論斷基礎上，進一步明確了“推動高質量發展”的目標要求。從高速發展階段到高質量發展階段，需要以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。習近平總書記指出：“高質量發展是‘十四五’乃至更長時期我國經濟社會發展的主題，關系我國社會主義現代化建設全局?！?高質量發展有經濟的高質量，也有空間的高質量。這就要求統籌考慮城市空間范疇內政治、經濟、社會、文化、生態等多方面的影響因素，以科學合理的資源配置提升有限空間內勞動、資本、土地、資源、環境等要素的投入產出效率。北京探索設立建筑規模流量指標池，將空間容量與經濟指標有機關聯，建立從募集、投放、監管到回收的全流程管控機制，結合國家戰略落地、“十四五”重大項目保障需求有序釋放建筑規模指標，以增量帶動存量共同促進城市功能提質增效，就是立足空間供給方式改革、促進高質量發展的一項重要探索。

北京超大城市空間治理的價值導向

樹立戰略思維，堅持規劃引領。謀先事則昌，事先謀則亡。超大城市空間治理要充分發揮規劃前瞻性、戰略性優勢，把謀事和謀勢、謀當下、謀未來統一起來，把空間治理融入黨中央的決策部署和國家發展的戰略大局。統籌歷史與未來、近期和長遠、局部和整體、空間和時間、發展與安全的關系，整體謀劃國土空間開發保護格局，并根據情勢發展變化，及時調整戰略策略，加強對中遠期的戰略謀劃，牢牢掌握戰略主動權。

樹立底線思維，強化空間約束。底線就是不可逾越的警戒線?？臻g治理就是要守住國家安全、生態安全、糧食安全、氣候安全、城鄉安全以及各類涉及人的基本生存安全的底線，防患于未然。超大城市空間治理要統籌設定城市有限空間內的人口規模紅線、環境質量底線、資源利用上限，將城市安全作為城市發展的前提基礎;統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城市開發邊界，統籌把方向與守底線、保城市發展與補民生短板之間的關系，將以人民為中心作為城市治理的根本出發點。

樹立系統思維，加強統籌協調。千鈞將一羽，輕重在平衡。空間治理要在空間均衡中實現經濟發展、環境優良、民生改善、社會公平等多重目標。城市是一個有機生命體，要統籌生產、生活、生態空間，統籌區域、統籌領域、統籌城鄉，逐步解決空間發展本身以及空間發展背后的不平衡問題。治理是一個有起點、有終點的動態過程，要在有效適應變化、及時回應需求、即時解決時間維度等各種矛盾問題的過程中，逐步引導形成統一思想和一致行動，避免造成資源浪費和政府間非良性競爭以及區域非均衡發展等負外部性后果。

以空間約束倒逼發展方式轉變

進入新世紀以來，北京城市發展建設取得了長足進步，也出現了人口過多、交通擁堵、房價高漲、環境污染等問題，困擾城市發展。究其原因，主要是功能過度集聚。習近平總書記親自為北京治理“大城市病”開出藥方，那就是以疏解非首都功能為“牛鼻子”，深入推動京津冀協同發展。在此背景下，北京市組織編制了新一版城市總體規劃，最大特點是“減量約束”，最終的目的是以資源環境承載能力為底線倒逼發展方式轉變、產業結構轉型升級和城市功能優化調整，實施人口規模、建設規模雙控，切實減重、減負、減量發展。

頂層設計的總體規劃突出“目標管理”和“指標管理”兩條邏輯主線。北京明確“四個中心”戰略定位和“四個服務”基本職責，確定“一核一主一副，兩軸多點一區”的城市空間布局，劃定永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界等底線約束條件，也框定了城市未來發展的規模天花板，通過底圖疊合、指標統合、政策整合，形成了指導首都未來長遠發展的一本規劃、一張藍圖、一套機制。其中，全市人口規模設定在2300萬人以內，明確全市城鄉建設用地從2016規劃期初年2945平方公里到2035規劃期末年要減到2760平方公里，凈減量185平方公里，在此基礎上還在規劃城鄉建設用地范圍內劃定132平方公里戰略留白用地;全市規劃建筑規模在上版規劃23億平方米基礎上壓縮到21.5億平方米，凈減量1.5億平方米，在此基礎上還在規劃建筑規模總量內設定約1億平方米作為彈性預留。

實施治理中形成“任務清單”“行動計劃”并行推進的規劃實施新方式。北京在將總規目標指標分解成102項具體任務到各區各部門的基礎上，帶動全市疏解整治促提升、拆除違法建設、各區年度用地減量等一系列專項行動、專項任務，集全市之力共同推動總規實施。監督保障上，建立“一年一體檢，五年一評估”常態化體檢評估制度，對總體規劃實施和城市發展情況進行實時監測、定期評估、動態維護，通過對總規各項指標的評價管理，確?？傮w規劃確定的各項目標得到落實。

以空間統籌促進治理體系和治理能力現代化水平提升

創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，是管全局、管根本、管長遠的導向，深刻揭示了實現更高質量、更有效率、更加公平、更加安全、更可持續發展的必由之路，是關系我國發展全局的一場深刻變革。習近平總書記指出：“如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞?！?需要立足城市的整體性、系統性及其內在規律，以空間治理能力的有效提升促進城市發展質量效益的整體提升。在此背景下，北京市組織編制了14個分區規劃，最大的特點就是多規合一。通過推動多規合一，把各方思想統一到深化落實總規戰略發展目標上、落實到新發展理念的要求上。

分區規劃階段采取“用途管理”加“單元管理”的空間管理思路。用途管理，通過劃定覆蓋全域的11類國土用途分區，有效解決了以往各類用地不成系統和矛盾打架的問題;單元管理，通過將總規的大目標進一步分解到各區再分解到全市各個規劃單元，確?？傄幍膽鹇阅繕撕鸵巹澲笜说靡杂行鲗?。規劃用途分區注重的是對資源本底的系統性梳理和全要素的管理，規劃管控單元注重的是規?？偭吭诳臻g單元上的層層傳導。同時，分區規劃銜接市級專項規劃和重點功能區規劃，統籌十幾個區和二十多個部門的空間訴求，形成分區規劃一張矢量圖，成為各區空間發展指南和各類開發保護建設活動的基本依據。

實施治理中，形成“規則管控”加“動態維護”相互配合的空間治理新模式。統籌建設與非建設全域全要素空間管控，重點推動山水林田湖草沙系統治理，建立兩線三區管理辦法、戰略留白管理辦法、規劃用途分區管制規則、差異圖斑管制規則等一系列動態管控規則。深化組織市域生態安全格局規劃，明確各生態要素從系統優化到質量提升的過程引導導則。監督保障上，構建內在統一、責權清晰、科學高效的空間治理框架，通過對分區規劃一張圖的矢量管理，推動北京市空間規劃從規劃管理向空間治理、從目標藍圖向矢量數據的數字化轉型。

以空間協同促進可持續高質量發展

構建新發展格局是一個系統工程，既要“操其要于上”，也要“分其詳于下”。需要統籌考慮空間和時間、實施和運行等多個維度和多元訴求，需要空間統籌協同能力，尤其是空間與發展之間協同能力的有效提升。目前正在組織編制的北京控制性詳細規劃，最大的特點是時空統籌、剛彈結合、編管一體，最終的目的是要通過推動控規方法變革和制度創新，實現規劃精準實施、空間持續優化、城市高效運行，為構建新發展格局提供高效的空間布局支撐保障。

詳細規劃階段采取“圖則管理”加“導則管理”的規劃表達方式。規劃圖則負責空間維度的剛性傳導，規劃導則負責時間維度的城市設計引導和規劃實施引導。在將全市集中建設區細分成1379個規劃街區的基礎上，規劃將總規、分區規劃的目標指標和底線約束要求從市、區進一步傳導到每一個街道、社區，并分圈層、分類型明確引導方向，分析增量街區和存量街區不同特點形成差異化的方法引導，形成一個街區、一套指引、一本規劃，成為編制規劃綜合實施方案、開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發建設工程規劃許可、進行城鄉建設活動的法定依據。

實施管理中，探索“按需深化”加“動態運行”的全周期空間管理新模式?！鞍葱枭罨笔乖械摹胺磸驼{整規劃”進階為“不斷推進規劃”，做到規劃編制時序上前后連貫?！皠討B運行”在動態發展過程中促進空間資源的統籌平衡、集約利用、高效配置、合理投放。同時，促進規劃事權下放，讓各區政府在區域層面統籌經濟發展、民生保障、環境保護、文化傳承、社會和諧等方面的空間需求，并通過用地功能混合、建筑規模流量管理、建設用地動態留白等配套制度強化各區之間的統一管理。監督保障方面，依托國土空間信息系統建立即時性的預警監測平臺，以規劃街區為基本單元，對市區規劃實施情況進行實時監測、動態預警;建立規劃引領項目生成機制，使“十四五”時期重大戰略、重點項目建設時序與空間資源配置、土地供應計劃和資金投放安排相協同。最終，通過目標管理、指標管理、任務管理、空間管理、政策管理、項目策劃生成等多種管理方式協同發力，確?？傄幰粡埶{圖繪到底。

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（作者簡介：楊浚，北京市規劃和自然資源委員會黨組成員、副主任，中共北京市委黨校（北京行政學院）第21期研修班學員;論文指導教師：李勁）

責任編輯 / 張蕾磊