城鄉融合下鄉村產業發展機理與實現路徑
——以國家城鄉融合發展試驗區廣清接合片區為例

李嘉熙，蔡鍵

（華南農業大學經濟管理學院，廣東 廣州 510642）

2017年我國進入中國特色社會主義新時代，針對新時代城鄉發展不平衡、農村發展不充分等問題，十九大提出鄉村振興戰略，并將其作為決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國的戰略之一，并出臺了《中共中央國務院關于實施鄉村戰略的意見》等一系列相關政策措施，促進鄉村振興戰略的實施與部署[1]。鄉村振興的總體要求涉及五大方面，包括產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，是對我國鄉村發展美好遠景的全面闡述。張孝德等[2]認為，鄉村振興旨在從思想意識形態和客觀實踐兩方面將鄉村還原回最初的集政治、經濟、文化、社會、歷史、環境為一體的中華文明載體。張琦等[3]認為，產業興旺作為鄉村振興中的首要要求，為鄉村振興戰略提供物質與發展保障。實現鄉村的產業興旺須立足城鄉關系，梳理城鄉在社會生產角色、產業鏈協作分工等領域的任務。《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》明確指出，通過城鄉融合發展協調推進鄉村振興戰略。因此，從城鄉融合角度探討鄉村產業的演進規律、構建城鄉協同的產業發展模式，將為鄉村振興戰略的落地實施提供理論與實踐支撐。

1 城鄉關系變革下的中國鄉村產業發展歷程

1.1 中國鄉村產業發展與演變歷程

自建國初期至今，中國鄉村產業發展經歷了新中國建設初期（1949～1977年）、改革開放前期（1978～2002年）、新世紀初期（2003～2017年）、中國特色社會主義新時代（2018年至今）4個發展階段（表1）。

表1 我國鄉村產業形態與社會生產力變化的關系Table 1 Relationship between rural industrial patterns and social productive forces in China

1.1.1 新中國建立初期（1949～1977年）

1.1.1.1 城鄉關系：農村反哺城市。建國初期，我國工業產值僅占到工農業總產值的25.3%，快速使我國從農業國家向工業國家轉變是該時期的發展重點。祝樹金等[5]提出，我國通過糧食統購統銷制度、人民公社化運動、戶籍管理制度等方式，以“剪刀差”形式使農業剩余價值反哺城市、工業發展。建國后至改革開放前，國家從農業中提取的經濟剩余大約為6 000億～8 000億元[6]，這一時期的城鄉關系是基于國家保障工業化發展背景下的農村反哺城市。

1.1.1.2 鄉村產業發展：以糧食作物種植為主。這一時期的鄉村產業結構以農業生產為主，雖然在人民公社化運動和大躍進運動下興起大量以小煤窯、小鐵爐、小高爐、小水電為形態的公社企業，但在1960年后由于政策調整逐步對其關停并轉[7]。同時，在人民公社體制以及戶籍管理制度的影響下，農村勞動力被限制在農村地區，不得以個體身份從事農業相關的手工業及涉農產品自由交易[8]，鄉村產業形態以糧食種植為核心的農業生產為主，這一時期的鄉村產業總體處于緩慢發展狀態。

1.1.2 改革開放前期（1978～2002年）

1.1.2.1 城鄉關系：城市虹吸鄉村。十一屆三中全會召開以后，我國的發展重心逐步轉移到經濟建設，市場經濟逐步取代計劃經濟。糧食統購統銷、人民公社化運動等城鄉之間的制度性壁壘開始消融[9]。但由于改革開放前期城市與鄉村的發展差距較大，同時城市經濟對鄉村產業的拉動有限，導致大量農村勞動力和其他社會資源被城市虹吸[10]。

1.1.2.2 鄉村產業發展：產業結構逐步完善。該時期鄉村產業開始發展，農業產業結構從改革開放前以糧食為主逐漸轉變為農林牧漁副均衡發展，形成與城市需求相匹配的農產品加工、銷售、生產服務等農業產業化經營格局[11]。七五時期，鄉鎮企業發展作為一項國民經濟發展規劃，開始蓬勃發展[12]，但由于鄉鎮企業存在產權不清晰、政企不分等問題，最終逐步退出歷史舞臺。總體而言，鄉村產業在這一時期逐步成為市場經濟下國民經濟的重要組成部分。

1.1.3 新世紀初期（2003～2017年）

1.1.3.1 城鄉關系：城鄉統籌一體化。該時期提出“統籌城鄉經濟發展”“城鄉一體化發展”“打贏脫貧攻堅戰”等鄉村發展戰略，城鄉關系逐步進入城市支援鄉村發展的新階段[13]。但在這一階段，城鄉關系以“以城帶鄉”為主，存在城鎮工業發展擠占農村農業發展空間，用城市理念、城市文明去統領鄉村文明等現象[14]。

1.1.3.2 鄉村產業：三產逐步提質增效。國家政策逐步向鄉村產業發展傾斜，農業產值連年上升，但仍存在農業產業鏈利益相關者獲得感明顯高于以農為業的鄉村原住民的問題[15]。鄉村工業發展以縣級及以下行政單位所設立的開發區為主，鄉村工業發展的驅動力是以城市產業空間土地、用人成本不斷上升為前提的“工業下鄉”[16]。鄉村地區的第三產業逐步形成休閑旅游、服務業等業態[17]。但由于“以城帶鄉”的發展邏輯，該時期鄉村產業的內生動力明顯不足。

1.1.4 中國特色社會主義新時代（2018年至今）

1.1.4.1 城鄉關系：城鄉融合。黨的十九大報告指出，中國進入社會主義新時代，并提出鄉村振興的發展戰略。習近平總書記在2019年進一步提出：“實施鄉村振興戰略的制度保障是建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。城鄉融合發展成為國家在社會主義新時代協調城鄉關系的重要舉措，核心是城鄉在戰略互動關系上的對等[18]，城鄉融合的本質在于推動城鄉之要素的雙向、有序、自由流動[19]。

1.1.4.2 鄉村產業：三產融合、高質量發展。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃綱要》指出，在持續強化農業基礎地位的基礎上，鄉村地區要深化農業供給側結構性改革，強化質量導向，同時著重發展縣域經濟，推進農村三產業融合發展。因此，城鄉融合發展下的鄉村產業發展要義是提升鄉村產業的自我造血能力，實現三產融合、農業產業高質量發展。

1.2 城鄉關系轉變下的鄉村產業演變規律

1.2.1 社會生產力的變化驅動城鄉關系轉變 新中國建立以來，我國4次城鄉關系變化的驅動力都是社會生產力的演進，符合馬克思主義城鄉關系理論中隨著工業化、城市化發展不同階段下的城鄉關系將會發生變遷的判斷。體現鄉村從農業社會下居民生活的中心逐步成為工業社會的發展中所需要被汲取的養分，但最終將會走向城鄉統一的趨勢。結合我國實際發展情況，黨和國家在建立我國工業化基礎，社會主義特色市場經濟、小康社會以及高質量發展階段下，使鄉村承擔著時代所賦予的使命，并通過一系列調節、糾偏城鄉關系的綱領性政策，讓我國的城鄉關系處在一個動態平衡下[20]。今天，鄉村地區作為實現國家高質量發展、解決發展不平衡問題的主戰場，城鄉融合成為發展主題。

1.2.2 城鄉關系轉變塑造鄉村產業形態 在我國的城鄉關系變化中，鄉村的產業發展始終與城市有著密切的聯系，因此鄉村的產業形態總體上隨著城鄉關系的變遷而變化[21]。在國家實現快速工業化發展的階段，鄉村的產業業態以保障城市、工業發展為主；在改革開放后市場經濟的發展中，鄉村產業形態也在不斷適配居民日益提升的生活水平，并受到市場經濟和城市虹吸效應的影響；新世紀以來，伴隨著國家取消農業稅等一系列幫扶手段，鄉村的三產次業態逐步奠定多樣化的發展基礎；在城鄉融合發展的今天，鄉村產業發展更加注重三產融合和生態資源產業化，將會形成田園綜合體、低碳產業園、特色小鎮、小城鎮等新型產業業態。

2 城鄉融合發展下的鄉村產業發展機理

2.1 新時代城鄉融合發展的根本目標及實踐重點

2.1.1 推動城鄉要素雙向流動是城鄉融合發展的根本目標

2.1.1.1 推動城鄉要素雙向流動是鄉村適應現階段社會生產力的必然要求。城鄉融合發展與十六大后國家“以城帶鄉”的關鍵不同在于把城鄉互動方式聚焦在城市與鄉村之間的融合滲透與耦合發展[22]，強調城市與鄉村的合作而非單向強調城市帶動鄉村發展。因為在城鄉統籌發展模式下，農業、農村會成為城市、工業的依附，發生不可逆轉的土地資源和環境侵占。同時，以城帶鄉的發展模式相對依賴城市的發展水平，這也導致城鄉一體化、統籌發展在經濟較為發達的長三角、京津冀等區域的效果遠好于其他地區。從世界其他地區城鄉發展實踐來看，如果單純寄希望于通過工業發展對鄉村產業產生“涓滴效應”，最后往往會導致鄉村要素向城市流動的“回流效應”[23]。因此，中國特色社會主義新時代下的城鄉融合發展，需要打通我國城鄉之間的要素雙向流動，從根本上改變城鄉關系，讓鄉村地區適應當代的社會生產力。

2.1.1.2 推動城鄉要素雙向流動是國家城鄉融合發展政策中的核心任務。近年來國家層面的城鄉融合發展文件反復提及“打通城鄉要素的雙向流動”[24]。在黨的十八大報告中提出要促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置；在《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》和《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》都提到城鄉融合發展的路徑在于“以完善產權制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。”因此，從政策導向角度來看，我國城鄉融合發展的核心任務是推動城鄉之間要素的雙向流動。

2.1.2 城鄉產業協同和鄉村土地產權改革是城鄉融合發展的實踐重點

2.1.2.1 城鄉融合發展實踐的五大改革領域。2019年，國家18個部委聯合印發《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》，在全國范圍內設立11個城鄉融合試驗區（浙江嘉湖片區、福建福州東部片區、廣東廣清接合片區、江蘇寧錫常接合片區、山東濟青局部片區、河南許昌、江西鷹潭、四川成都西部片區、重慶西部片區、陜西西咸接合片區、吉林長吉接合片區）。在《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》中，總體提出11項試驗任務，并針對不同城鄉融合試驗區提出試驗重點，可以歸納為五大領域（表2）。

表2 《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》重點試驗任務Table 2 Key test tasks of the Reform Plan for National Pilot Areas for Urban-Rural Integrated Development

2.1.2.2 五大改革領域的實踐重點與解決的主要問題。在五大政策改革領域中，城鄉間的產業協同發展、土地產權改革作為高頻詞匯多次出現于國家城鄉融合試驗區的重點任務中，旨在解決當前城鄉產業發展不均衡和鄉村土地發展存在制度性壁壘兩大阻礙城鄉融合發展的普遍性問題，是城鄉融合發展的核心改革任務。而城鄉人口流動、城鄉公共服務及基礎設施建設、集體經濟發展及農民增收則是根據不同地區城鄉關系提出的一般性任務，旨在從多個維度推動城鄉之間的要素雙向流動。

2.2 城鄉融合下的鄉村產業發展機理

2.2.1 通過城鄉產業協同發展提升鄉村產業的內生動力 數據（表3）顯示，各地區推動城鄉產業協同的主要措施有以下3點：搭建城鄉產業協同平臺，推動傳統的產業園區建設，實現城鄉間的產業梯度轉移，更加注重三產、農文旅商等業態的融合發展，突出鄉村地區的獨特資源稟賦和環境優勢；建立科技成果入鄉轉化機制，突出鄉村作為科研創新的主體身份，注重對科研人員的激勵作用；建構生態產品價值實現機制，打通城鄉間以生態產品為主各類要素的互通互聯。城鄉融合發展下的城鄉產業協同，關鍵在于培育鄉村產業的內生動力，從而擺脫建國以來鄉村依附于城市產業發展的結構性和階段性失衡現象[25]。

表3 國家城鄉融合試驗區城鄉產業協同政策匯總Table 3 Summary of urban-rural industrial coordination policies in national urban-rural integration pilot zones

2.2.2 通過土地產權改革拓展鄉村產業的發展和投資空間。國家城鄉融合發展試驗區的土地產權改革包括農地、宅基地、集體經營性建設用地三大改革措施（表4），其中，建立健全農村集體經營性建設用地入市和建立進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度兩大措施旨在盤活鄉村地區的閑置、低效利用的土地資源，活化宅基地、農用地的運營權和收益方式，推動集體經濟下的舊廠房、公益性建設用地入市交易；完善農村產權抵押和擔保職能則是為上述措施的實現提供制度性保障和各類金融支持。一方面可以提高鄉村地區存量土地的利用價值，另一方面可通過全域土地綜合整治整理出可用的鄉村建設用地指標，通過建設用地增減掛鉤的方式拓展鄉村地區的建設用地空間[26]。

表4 國家各地區的城鄉融合試驗區土地產權改革政策匯總Table 4 Summary of land property rights reform policies in pilot areas of urban-rural integration in different regions of China

2.2.3 雙輪驅動下的鄉村產業發展機理

2.2.3.1 城鄉產業協同發展、鄉村土地產權改革二者雙向賦能。通過土地產權改革騰挪建設用地指標可以為城鄉產業協同發展提供空間載體，改革宅基地的使用權和收益權可以創新鄉村地區產業發展中的商業模式，吸引多樣的投資、運營主體進入鄉村地區，為產業發展提供物理空間和政策條件。通過城鄉產業協同，可以提升鄉村產業業態，讓產業發展更好地與城市產業形成銜接、更好地契合城市消費需求，從而為鄉村地區的土地產權改革提供產業發展推動力[27]。

2.2.3.2 雙向賦能推動鄉村產業發展。通過孵化城鄉協同的產業新業態、形成產地融合的發展新模式、實現“三生”協調的空間新形態推動鄉村產業的發展（圖1）。

圖1 城鄉融合發展中土地、產業雙輪驅動下的鄉村產業發展模式Fig.1 Rural industrial development mode driven by land and industry in urban-rural integrated development

孵化城鄉協同的產業新業態。雙向賦能有助于鄉村基礎產業的升級發展，在雙向賦能作用下，鄉村地區不再作為城市污染、低端產能的平移空間，而是注重通過自身的特色資源提升產業價值，會逐步形成一批產業特色小鎮、小城鎮以及低碳生態產業園區等制造業新業態。當鄉村產業逐步擺脫單純加工等低附加值業態，就會逐步進入特色化發展階段[28]。雙向賦能促使城市消費拉動鄉村產業，隨著城市居民的生活水平不斷提升，休閑、文化體驗的需求逐步向鄉村溢出，對于有機、綠色等高附加值農產品的需求也不斷增加，鄉村地區會因此逐步形成一系列農文旅商、三產融合發展的美麗鄉村、旅游示范區、田園綜合體等體驗業態[29]。

形成產地融合的發展新模式。在鄉村產業的發展模式上，雙向賦能會助推形成產地融合趨勢。土地作為財富之母，是產業投資中不可或缺的一環，鄉村產業運營商和鄉村土地發展商將會逐步融合。發展商需要與村集體經濟主體形成深度合作，既要通過舊村改造盤活鄉村的存量土地資源，又要在舊村改造的基礎上為該地區植入新的產業發展模式，有效連結村集體經濟、原住民、投資主體三者之間的利益訴求。在商業模式上，雙向賦能會促使投資主體和村集體經濟成立合資平臺，通過集體經營性建設用地等土地指標的騰挪覆蓋舊村改造的建設成本，通過產業運營形成三方的長期、可持續的盈利模式。

實現“三生”協調的空間新形態。雙向賦能驅動

下，鄉村的空間形態也將逐漸發生變化。當鄉村的“生產、生態、生活”空間將逐步形成一個有機整體時，產業的生態化發展將緩解鄉村工業與生態環境互為矛盾的關系，提升鄉村原有的空間肌理和建筑形態，促使鄉村的生活空間與生態底色逐漸融為一體，最終形成“三生”協調的全新鄉村空間形態[30]。

3 成功案例的鄉村產業發展路徑分析

3.1 國家城鄉融合試驗區廣清接合片區概況

廣清接合片區包括廣州市的增城區、花都區、從化區，清遠市的清城區、清新區、佛岡縣、英德市連樟樣板區，面積約9 978 km2。

3.2 城鄉產業協同和土地產權改革舉措

3.2.1 跨區域產業協同發展態勢良好 2012年廣州、清遠兩市開始探索廣清一體化建設，并且取得了良好的成效，為兩市的城鄉產業協同發展奠定了基礎[31]。

3.2.1.1 在農業方面，構建粵港澳大灣區“菜籃子”產業平臺。《廣清產業一體化專項規劃》中，兩地共同提出依托廣州乃至粵港澳大灣區都市需求，重點對接廣州市越秀區、荔灣區、天河區、海珠區等地的餐飲行業及居民日常消費需求，發揮鄉村地區的資源環境優勢，培育高質量農業種養殖、預置菜、冷鏈物流等業態。自2019年實施以來，完成信息平臺和指揮中心建設，搭建認證體系，認定808個粵港澳大灣區“菜籃子”生產基地、71家產品加工企業和若干個配送中心。

3.2.1.2 在工業方面，形成四大產業協同園區。自2012年以來，兩地制造業“廣州研發+清遠制造”模式日漸成熟。圍繞廣清經濟特別合作區的建設，兩地共建6個產業轉移工業園，其中4個工業園位于廣清接合片區，引進的廣州企業主要集中在清遠南部地區的廣州（清遠）產業轉移工業園、廣州花都（清新）產業轉移工業園、廣州白云（英德）產業轉移工業園、廣德（英德）產業園四大園區，占比達93%。截至2021年，清遠六大園區約30%的項目來源于廣州市，以新材料產業、家具制造業、汽車制造業等為主。

3.2.1.3 在服務業領域方面，共同打造粵港澳大灣區北部生態文化旅游合作區。2020年，兩地共同印發《粵港澳大灣區北部生態文化旅游合作區建設方案》，合作區范圍包括花都區、從化區、增城區、清新區、清城區、佛岡縣，總面積9 505.32 km2，與廣清接合片區范圍高度重合。合作區將被打造成為國家級生態型旅游經濟先行探索區、國家城鄉產業協同發展先行區、粵港澳大灣區世界級休閑旅游目的地、文商旅產業融合發展創新試驗區、廣清一體化文旅發展新平臺。

3.2.3 鄉村土地產權改革穩步推進

3.2.3.1 廣清接合片區內集體經營性建設用地資源有待進一步盤活。賈莉等[32]認為，廣清接合片區的土地制度存在集體經營性建設用地入市進程緩慢、城中村改造開發困難等問題。以廣州增城區為例，符合城鄉規劃及土地利用規劃的集體經營性建設用地約占總量的27%。在廣清接合片區成立后，需要進一步實現農村土地效益最大化，在盤活廣清接合片區集體經營性建設用地的同時解決鄉村土地“三權分置”的活化利用問題。

3.2.3.2“點”“面”結合，探索土地產權改革模式。在鄉村、城中村地區土地產權改革過程中，廣東省實施了兩類推動方式，一類是針對舊城鎮、舊廠房、舊村莊的“三舊改造”，以具體項目的“點”為載體的土地集約化利用，在2021年廣清兩地聯合發布的城鄉融合發展重大項目清單中，城中村（三舊）改造成為五大類重點項目之一；另一類是近年來提出的以縣域、鎮域為范圍的全域土地綜合整治，旨在推動區域內的建設用地增減掛鉤，提高土地利用率，是在“面”上解決城鄉融合中鄉村土地產權使用問題的方法。在首批20個廣東省全域土地綜合整治省級試點中，廣州市增城區城鄉融合示范區增江東岸專項試驗區（石灘鎮）全域土地綜合整治試點、清遠市佛岡縣湯塘鎮全域土地綜合整治試點均位于廣清接合片區內。

3.3 雙輪驅動對廣清接合片區鄉村產業發展的影響

3.3.1 城鄉協同的產業模式孵化鄉村產業新業態

3.3.1.1 制造業轉型升級趨勢帶動工業園區形態提升。《廣清一體化產業專項規劃》明確提出要實現現有產業園區的生態型循環經濟產業園轉型。近年來，在產業協同發展模式的推動下，廣州、清遠的制造業不斷轉型升級，產業園區的生活氛圍和基礎設施也不斷完善[33]。總體來說，目前廣清接合片區的產業發展已經從單純追求廣州、清遠兩地的產業合作，提升園區產值這一階段逐步向優化產業園區生產能耗，實現低碳、低污染化生產，提升園區環境等領域進行轉變。

3.3.1.2 農文旅融合發展趨勢孵化休閑體驗業態。粵港澳大灣區北部生態文化旅游合作區快速發展，在打造世界級文化旅游目的地的同時，也體現出廣州、清遠之間“休閑體驗在鄉村、日常生活在城市”的服務業產業協同邏輯。城鄉協同的產業平臺的舉措已經賦能北部生態文化旅游合作區創建出一批產業園區，特色小鎮、小城鎮、美麗鄉村和各類農業園區等城鄉融合發展典型項目，并逐步實現三產的融合發展；未來隨著農文旅融合的產業升級趨勢，將會孵化出眾多的休閑旅游業態。

3.3.2 土地產權改革推動產地融合的發展新模式

3.3.2.1 三舊改造拓展產業發展空間，提高土地產值。《2020廣東省“三舊”改造（城市更新）發展報告》指出，在2008～2020年底，三舊改造為全省提供城市基礎設施、公益性事業項目及公共綠地等用地7 770 hm2，累計完成的騰挪建設用地指標占累計建設用地面積增量的9%，同期全省完成舊村莊改造面積13 660 hm2，在舊村改造完成的村落中，集體經濟收入約為改造前的3.4倍。GDP產出從2008年的2.1億元/km2提高至2018年的4.6億元/km2。因此，廣東省的三舊改造在實現城鄉空間優化，提升市政基礎設施配套的功能外，帶動城鄉產業發展亦是主要任務。

3.3.2.2 全域土地綜合整治優化鄉村產業發展環境。在2021年廣東省發布的《廣東省全域土地綜合整治省級試點實施方案編制指南》中提出，在全域土地綜合整治的整體目標中要推動土地節約集約利用，保障鄉村地區三產融合發展用地，從而優化鄉村產業發展環境。以廣清接合片區內的廣州市花都區為例，圍繞空鐵融合片區、花都湖片區、機場周邊片區、廣州北站片區，將總面積約為38.63 km2的66村落納入到城市更新（三舊改造）計劃中，通過“以國土空間治理和土地綜合整備的思維引領城市更新行動”，利用全域土地綜合整治，統籌全域土地改造平衡與指標騰挪，實現三舊改造區域的異地聯動安置、異地容積率補償。在城市CBD區域的原有舊村空間成功植入總部、商務業態，在空鐵樞紐周邊的城中村區域拓展免稅、休閑娛樂業態的建設用地空間，解決以往單片土地三舊改造中單村改造、用地平衡無法實施的局限性。可知，在全域土地綜合整治的中，產業與土地兩大要素的聯系密切，二者在實踐中不斷融合。

3.3.2.3 產業高質量發展與土地高效利用共同帶動鄉村“三生”空間協調。《廣東省全域土地綜合整治省級試點實施方案編制指南》《廣清一體化產業專項規劃》《粵港澳大灣區北部生態文化旅游合作區建設方案》等都提及了“三生”空間的協調發展。在產業和土地的雙輪驅動下，可以通過城鄉融合發展推動廣清片區形成鄉村生活、生產、生態空間協調發展的良好局面。產業發展是農民增收的重要保障，可以將鄉村構建成為高品質的生活空間；在生產領域實現產業附加值不斷提高，不再依托高能耗、污染產業平移進入鄉村，從而達到生產空間與生態環境有機融合的效果；在創造生產和生活空間的同時，也可以形成鄉村綠水青山的生態空間。在此空間的雙輪驅動下，廣清接合片區將會逐步實現“三生”空間協調，進入到把生態環境資源逐步轉化為優勢產業動能的發展新階段。

3.3.3 廣清接合片區在雙輪驅動下鄉村產業發展的潛在問題

3.3.3.1 產業協同發展需要完成從量到質的轉變。廣清接合片區雖然承接大量來自廣州的產業轉移企業，但發展質量需要進一步提高。在制造業領域，以汽車產業轉移為例，廣清接合片區內花都區的汽車產業年產值規模已經超過千億，并向清遠市各個產業園區輻射、轉移大量企業，但2020年清遠市汽車裝備制造業總產值僅38.6億元，不及廣州市汽車裝備制造業的0.7%，究其原因是產業轉移以附加值、技術導向較低的加工業態為主。在農業生產領域，雖然粵港澳大灣區“菜籃子”工程初顯成效，但更多的是為鄉村農業嫁接市場資源，未來仍需從農產品源頭提升附加值。在服務業領域，廣清接合片區的鄉村地區有著大量的休閑體驗資源，但高品質的度假目的地產品較少，服務業同樣需要完成從量到質的轉變[34]。

3.3.3.2 產地融合項目的投資主體結構單一。在廣清接合片區中有著眾多涉及鄉村土地產權改革實踐的三舊改造項目、全域土地綜合整治試點，且從主管部門及項目所屬鎮、街道或區縣角度看，在項目立項和推動過程中對產業導入的要求全面，產地融合發展的趨勢日益明顯。然而，項目投資主體以華南地區的地產企業為主，但隨著近年來對地產行業的調控手段不斷增強，尤其是2021年下半年以來，部分地產公司出現資金鏈斷裂的情況，在很大程度上影響了項目的進度和發展。因此，未來推動土地產權改革的建設端和運營端，需要培育和引入多主體的開發者，避免因為某一行業的結構性調整對鄉村建設產生不利影響。

3.3.3.3 帶動三產和農文旅融合發展的高質量項目有待培育。從產業層面上看，目前廣清接合片區的主要制造業尚未與農業、服務業有效融合，只有部分休閑農業體驗項目實現了與相關裝備制造業的結合，三產之間尚未實現高質量聯動。從業態層面上看，特色文旅小鎮、度假綜合體等高質量農文旅融合發展業態相對較少，游線串聯的形式聯動特色農業項目、文化體驗項目和旅游配套服務較多，獨立形成農文旅體驗閉環的綜合性體驗項目較少，導致鄉村地區“過境旅游多，過夜旅游少”的問題[35]。

4 主要結論與政策建議

4.1 主要結論

通過對建國以來不同階段城鄉關系變遷的動因梳理發現：社會生產力變化決定城鄉關系，城鄉關系變遷將反之影響鄉村產業發展。在此基礎上，構建城鄉產業協同和土地產權改革雙輪驅動影響鄉村產業發展的理論框架，并以國家城鄉融合試驗區廣清接合片區為例進行論證。結果表明：現階段推動城鄉間要素雙向流動的關鍵在于搭建城鄉產業協同平臺和鄉村地區土地產權改革，在這兩大改革的推動下，可以在鄉村地區形成城鄉協同的產業業態，有機協調的“三生空間”，產地融合的發展新模式，從而推動城鄉融合發展。

4.2 對策建議

4.2.1 對廣清接合片區的政策啟示 廣清接合片區的產業協同發展需要完成由量到質的轉變，通過產城融合推動產業園區高質量建設，從產業人員居民化、居住空間優化、跨區域行政服務銜接無縫化3個方面實現城鄉產業的產、城、人有機互動。完善“產地融合”的鄉村發展觀，發揮現有以地產企業為主的舊村改造商事主體在商業、文旅運營領域的經驗，通過新消費、大旅游等業態為鄉村地區植入產業動能。依托大灣區北部生態文化旅游合作區建設契機，搭建三產融合的產業發展平臺，帶動三產和農文旅融合發展的高質量項目的培育與發展。整合各類生態農業、休閑度假、商務會獎、免稅購物、非遺文化等資源和業態，結合大灣區北部軌道交通建設串珠成線，通過旅游線路帶動，實現三產融合發展。

4.2.2 對其他區域城鄉融合發展的一般性政策啟示 城鄉融合發展過程中，要立足城市地區的消費需求，發揮鄉村地區的環境資源優勢，深度挖掘特色產業的增量，或對有一定發展基礎、優勢的傳統產業進行存量提升，培育具有造血能力的特色業態。緊扣帶動區域城鄉要素流動的軟硬件平臺，如輕軌、高速公路、高鐵等公共基礎設施，城鄉地區共管共建的產業園區，區域性的旅游目的地，城鄉消費互通、產業互動，人口流動的政策等。建立城鄉融合發展的跨區域行政協調機制，如形成多地共建的產業園區產值和稅收分配模式、涉及多個行政區域之間的旅游合作區市場監管標準統一，有效協調人口遷移配套政策等。