《反電信網絡詐騙法》的立法背景與反制邏輯

李 科

(中南大學 法學院，湖南 長沙 410083）

互聯網科技的創新發展給人民群眾帶來便利和舒適的同時，也攜卷電信網絡詐騙的風險基因進入生活。互聯網憑借海量的交互信息和虛擬化的網絡空間對人類日常生活產生了超乎想象的滲透。[1]以非法占有為目的電信網絡詐騙，通過電話、網絡和短信等非接觸式方式騙取了大量受害人財物，成為影響惡劣的違法犯罪行為。尤其在數字經濟背景下，電信網絡詐騙日益猖獗，呈現出非接觸性、犯罪組織企業化、手段多樣性、地域跨境化的鮮明特點。為切實保障人民群眾的財產利益，認真貫徹落實習近平總書記重要指示精神、黨中央決策部署和有效遏制電信網絡詐騙案件快速上升勢頭，2022年9月2日《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》在十三屆全國人大常委會第三十六次會議中被表決通過，并將于同年12月1日生效。①《反電信網絡詐騙法》立法進程：2021年10月19日，十三屆全國人大常委會第三十一次會議將《中華人民共和國反電信網絡詐騙法（草案）》提交初次審議；2022年6月23日，十三屆全國人大常委會第三十五次會議對反電信網絡詐騙法草案二審稿進行分組審議；2022年8月30日，十三屆全國人大常委會第三十六次會議對反電信網絡詐騙法草案三審稿進行分組審議；2022年9月2日，十三屆全國人大常委會第三十六次會議表決通過了《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》，同日國家主席習近平簽署第119號主席令，將《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》予以公布。本文擬于《反電信網絡詐騙法》出臺之際梳理其立法背景，探賾《反電信網絡詐騙法》深層次的反制邏輯。

一、《反電信詐騙法》的出臺背景

（一）電信網絡詐騙現狀日益猖獗

近年來，電信網絡詐騙案件呈井噴式增長，犯罪形勢日趨惡化，嚴重危害人民群眾獲得感、幸福感、安全感。具體表現在以下方面：

首先，電信網絡詐騙涉案人數眾多、黑灰產業鏈龐大。依托網絡空間的非接觸性和虛擬性，電信網絡詐騙不受時空限制并且覆蓋海量動態群體。2019年至2021年，全國檢察機關分別起訴電信網絡詐騙犯罪3.9萬人、5萬人、4萬人。[2]截至2021年，全國共破獲電信網絡詐騙案件39.4萬起，抓獲犯罪嫌疑人63.4萬名；全國法院一審審結電信詐騙案件2.5萬余件，6.1萬余名被告人被判處刑罰，[3]犯罪人數總體上高位運行。其二，電信網絡詐騙社會影響惡劣。電信網絡詐騙作為特殊的犯罪形態，發案數量最高、財產損失最大，引起人民群眾廣泛詬病，有數據顯示大部分城市中此類警情占全部刑事警情超過半數。中國司法大數據研究院發布的《涉信息網絡犯罪特點和趨勢（2017.1—2021.12）》專題報告顯示，電信網絡詐騙的被告集中于18歲至39歲的青年群體之中，存在犯罪年輕化的趨勢。同時，電信網絡詐騙實踐中看病錢、養老錢、上學錢等被騙事故時有發生，日趨成為阻礙社會穩定的一大頑疾。其三，電信網絡詐騙花樣繁多，防控困難。目前公安部發現詐騙類型已逾五十種，其中刷單返利、虛假投資理財與網絡貸款、冒充客服與公檢法五類案件案發數量位居首位、發生頻次一馬當先、涉及范圍廣闊深遠、人民群眾反映強烈。網絡空間的虛擬屬性和空間跨度更使公安機關在案發后面臨取證繳贓困難的偵察窘況。近年來，黨和政府高度關注電信詐騙犯罪并取得了卓越的反詐成績，但作為發案率高、影響性大、群眾反映強烈的突出社會問題，打擊治理電信網絡詐騙任重道遠。從專門立法對電信網絡詐騙這一突出問題作出明文法律規定，面向實踐需求，可以發揮法律維護國家長治久安的秩序價值，為防范打擊電信網絡詐騙提供全方位的制度支撐。

（二）電信網絡詐騙規范供給缺位

當前電信網絡詐騙規范供給不能滿足現階段的治理需求，綜合治理孱弱，效果有待提升。

前期治理中，國家相繼出臺了若干法律以適應新時期形勢變化和反詐實際斗爭需要，然而這些規范在電詐治理中仍暴露不足：第一，與電信網絡詐騙相關的規范供給主要散見于各類司法解釋，不夠明確，針對性和體系性有待提升；第二，對電信網絡詐騙行為調適具體表現為妨害信用卡管理罪、詐騙罪、使用虛假身份證件、盜用身份證件罪、幫助信息網絡犯罪活動罪等刑名，暴露出重事后評價、輕事前預防，重國家打擊、輕社會參與的弊病。在從“城市吸引犯罪”轉向“網絡吸引犯罪”的數字社會，單純依賴刑法規制和刑罰威懾的刑事治理陷入治標不治本的窘境。[4]總體較為充分的電信網絡詐騙責任處置方略不能等同于健全完善的治理體系，實踐證明專注事后評價對日益上升的電信網絡詐騙犯罪率治理成效十分有限，亟需從“亡羊補牢”過渡為“未雨綢繆”的治理模式。懲罰不是最終目的，減少犯罪發生率、提高人民安全感才是最高追求。面對層出不窮且手法多樣的電信網絡詐騙活動，當前我國在綜合治理、源頭治理上表現不佳，缺乏全方位、全鏈條、全主體的治理合力，對于事前預防、事中控制投入不足而多側重于事后治理，尚未形成完善健全的預防和懲治并重的法律群落，反詐治理成效留存較大提升空間。由于電信網絡詐騙不同于傳統詐騙，立法、司法無法對其變遷進行有效地跟隨，迫切需要新的規則矯正治理漸趨失衡的態勢。

（三）推進法治建設的應有之義

當前我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民的美好生活需要最終都會轉化為對法治的需求。[5]法治是解決人民內部矛盾的有效手段，構建完備的法律體系也是推進法治中國建設的基礎環節。《反電信網絡詐騙法》契合法治建設的趨勢，具體體現在：

第一，綜合治理理念得到鮮明貫徹。作為人類第三次犯罪浪潮，應對暴力、經濟犯罪為主要任務的傳統法律體系已經嚴重落后于網絡犯罪這種非接觸性犯罪帶來的挑戰，因此更新法律思維，轉變治理模式，是應對網絡犯罪的必然選擇；[6]

第二，權責關系得到界定清晰。立法將電信網絡詐騙的內涵與執法方式予以明確，公安機關和相關部門打擊治理電信網絡犯罪的權責更明晰。這意味著，在維護信息網絡安全的共同目標下，《反電信網絡詐騙法》能夠與刑事法律規范、個人信息保護法等密切配合、協同治理，形成完善、健全、豐富、立體的反詐法律體系；

第三，立法形式得以豐富完善。出臺歷時不足一年的本法系在現有常規立法程序框架內予以快速推進的快節奏立法。起初其并不在全國人大常委會公布的《2021年度立法工作計劃》繼續審議和初次審議范圍之列；同年國務院辦公廳印發《國務院2021年度立法工作計劃的通知》中也無明確的網絡犯罪相關立法項目。①全國人大常委會公布的《2021年度立法工作計劃》僅僅在預備審議的項目中簡略提及“制定學前教育法……網絡犯罪防治、黃河保護等方面的法律”；同年國務院辦公廳印發的《國務院2021年度立法工作計劃的通知》同樣僅在通知正文中以十二字粗略提及“研究推進網絡犯罪防治立法”。參見中國人大網：《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》，2021年4月21日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8ab36f58d0c.shtml；中華人民共和國中央人民政府：《國務院辦公廳關于印發國務院2021年度立法工作計劃的通知》，2021年6月11日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-06/11/content_5617194.htm。不同于其他一般法律出臺面臨的周期長、爭議大、審議難困境，在保證立法質量的前提下，《反電信網絡詐騙法》追求立法效率，突出小快靈，強調小切口，堅持急用先行、堅持問題導向、堅持實踐需求，豐富了中國特色社會主義法律體系的立法形式。

總而言之，《反電信網絡詐騙法》一定意義上標示著中國特色社會主義法律體系更加健全，法律規制更系統完善，法治事業持續推進。

二、《反電信網絡詐騙法》的反制邏輯

作為一部“小切口”的專門立法，《反電信網絡詐騙法》反制邏輯主要體現為構建預防性法律制度、融合大數據為反詐提供技術支撐、強化協同聯動機制建設、加大違法處置力度、彰顯人道主義關懷五大亮點。

（一）構建預防性法律制度

預防性法律制度的建構主要體現多主體參與反詐宣傳教育工作和強化市場主體的管理義務兩個方面。首先，該法明確了政府部門、基層群眾自治性組織、工作就業單位、信息服務單位和個人在反電信詐騙過程中應負的預防責任——人民政府全面統籌反電信網絡詐騙工作，從整體上加強反詐宣傳教育；基層群眾性自治組織和與人民群眾密切聯系的特定部門根據受害人分布特征，重點防范針對特定人群的電信詐騙；就業工作單位積極承擔社會責任，以內部教育強化職工反詐意識；文化、電視、新聞、電視、互聯網等信息服務主體在業務范圍內有針對性地開展反電信網絡詐騙宣教工作；個人負有增強反詐意識的義務并依規可以享受舉報獎勵。既往電信網絡詐騙防范宣教存在吸引力不足、范圍不夠精準、宣傳場合固化等問題。[7]在宣傳預防的制度設計上，該法有意強化了教育行政、市場監管、民政等業務指向與人民群眾生活場域高度重合部門的責任，吸收與人民群眾密切關聯的業務部門融入反詐工作能使反詐宣傳得到最大范圍的擴散。上述條文以社會身份的多重性作為制度設計的邏輯起點，將不同場域下人居角色變換為“國家治理下的公民”“社區治理下的居民”“業務機關治理下的市民”“信息治理下的域民”“個人治理下的自由人”，各角色間層層覆蓋，通過社會關系管理、地域管理、生活場域管理最大限度地網羅公民參與到國家反詐行動之中，形成全方位、寬領域、多層次的反詐教育受眾面。其次，該法強化了市場主體完善電信網絡詐騙內部控制機制和安全責任制度的義務。電信、金融和互聯網領域作為電信網絡詐騙的重災區，該法針對這三個領域獨立成章，均明確規定市場主體對用戶的真實檢測義務、業務數量限制、涉異情形核查與核驗、自主監督與處置、對行政機關的技術支持和協助義務。對市場主體明確法律上的管理義務，可以對電信網絡詐騙防控發揮“過濾器”和“安全閥”的作用，長遠看來有利于肅清網絡生態。

（二）融合信息科技為反詐提供技術支撐

當前，詐騙實施者利用通訊工具、互聯網技術外包、技術服務等形式把詐騙行為技術化、程序化、肢解化。[8]為有效應對這一變化，《反電信網絡詐騙法》的另一特色是積極吸收現有科學技術，形成法律為骨、科技為翼的反詐工作機制群落。該法在電信、金融和互聯網治理中不約而同地強調工作機制建設，試圖以技術為藍本形成便利化的反電信網絡詐騙處置方略。在電信和金融治理中，法律均要求運營商建立數量核驗機制、風險信息共享機制、異常信息檢測預警機制。其中，電信治理還要求建立物聯網卡用戶風險評估制度，并授權電信企業可以采取相應技術手段識別、攔截、阻斷非法設備、軟件的鏈接；金融治理則要求建立企業賬戶相關信息共享查詢系統、反洗錢統一監測系統，并授權金融企業在可疑交易中可以搜集必要的信息。互聯網治理同樣要求建立涉詐異常賬號的檢測和處置機制并允許記錄日志信息以實現對解析、跳轉、轉換記錄的溯源。這些制度的建立均以健全系統的信息科技為基礎，試圖融合信息科技為反詐提供技術支撐，體現出智慧司法的鮮明特色。

（三）強化協同聯動機制建設

為避免單一治理，《反電信網絡詐騙法》強化協同聯動機制建設，要求各個部門、單位之間密切配合，力圖克服公安部門單打獨斗暴露出的治理不足，轉換現有事后回應模式的治理方略，跨越盲目信仰刑事治理的思維窠臼。在推進從事后回應到前端防范、從偶發性治理到常態化治理、從犯罪治理到綜合治理的美好期待下，該法以組合拳的方式規避電詐治理中“九龍治水”權責雜糅局面。首先，《反電信網絡詐騙法》設立了完善的縱向反詐治理體系。國務院統籌全局，設立工作機制；地方政府承擔屬地責任、行業主管部門承擔監管責任、政法部門承擔懲治責任以及企業承擔防范責任。其次，《反電信網絡詐騙法》設立了完整的橫向反詐合作機制。不僅國務院公安、金融、電信、網信等部門互相配合，統籌建設行業反制技術措施，同時國務院公安部門等會同外交部門構建長效的反詐國際合作機制，提升國際執法司法協作水平。國內和域外雙重治理方略為電信網絡詐騙的全面整治提供豐富的治理截面。第三，《反電信網絡詐騙法》實行聯動工作機制。有關單位和部門密切協作，實現跨行業、跨地域協同配合、快速聯動是有效打擊電信網絡詐騙的重要保障。為此，該法要求電信和互聯網企業在涉詐情形時及時采取阻斷處置措施，并將異常情形向公安機關和相關行業主管部門報告或施加提供技術支持、協助義務。

（四）加大違法處置力度

《反電信網絡詐騙法》第六章以專章形式規定了法律責任。結合草案公布時人民群眾的普遍建議，該法在三次審議時加大了對電信網絡詐騙的懲戒力度。首先，除構成犯罪要依法追究刑事責任外，該法強調造成他人損害的需承擔民事責任和行政責任，完善了責任形式，豐富了管制場域。其次，該法規定了多類型的行政處罰種類，總體處置力度大。從事詐騙的自然人可以被給予承擔拘留、罰款、沒收違法所得、警告、通報批評等行政責任；對于違反本法規定的企業，可以采用責令改正、警告、通報批評、高倍罰款并責令停止新增業務、縮減業務類型或者業務范圍、暫停相關業務、停業整頓、吊銷相關業務許可證或者吊銷營業執照，以及罰款負責人等懲戒方式。同時，該法對于自然人和單位的罰款額度較大，可以起到相應的威懾效果。如該法第三十八條第二款規定，“從事電信網絡詐騙活動，尚不構成犯罪的，由公安機關處十日以上十五日以下拘留；沒收違法所得，處違法所得一倍以上十倍以下罰款，沒有違法所得或者違法所得不足一萬元的，處十萬元以下罰款。”以此加大違法成本。

此外，在對電詐人員的處置上采取了許多更有力的管制措施。如對涉詐人員增加限制出境措施可以防止其向境外逃逸；對電詐違法犯罪分子采用納入國家信用記錄、限制其有關卡、賬戶和、限制入網等措施一定程度上避免了電信詐騙的持續。

（五）彰顯人道主義關懷

《反電信網絡詐騙法》秉持民生本位思想，制度構架蘊含民生情感，彰顯人道主義特色。綜合措施和法律責任章節中多處體現人道主義關懷理念：第一、設立電信詐騙立案制度。對發現或收到報案的電信網絡詐騙警情依《刑事訴訟法》立案偵查，改變了原先依照《關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》設定的立案數額限制。通過削減犯罪數額限定的門檻，可以避免罹受電信網絡詐騙的受害者再次遭遇因犯罪數額較小而不予立案的“二次傷害”，使得人民群眾求助有門。第三，設立公益訴訟。為避免電信網絡詐騙侵害國家利益和社會公共利益，賦予人民檢察院在履行反電信網絡詐騙職責中依法向人民法院提起公益訴訟的職權，以為維護人民群眾的公共利益。第四、提供國家救助。對于電信網絡詐騙重贓款贓物的處置上，該法強調加強追贓挽損，及時返還被害人的合法財產。遭受重大生活困難的被害人如符合救助條件可享受國家救助。該條系為依法追贓的破局路徑下為人民群眾的生產生活提供兜底性救助以避免發生人財兩空的慘劇，頗具人道主義特色。

三、結語

美好生活的內涵是動態的，不同歷史時期，社會對美好生活的內容理解與評判標準各不相同，但物質生活標準與精神生活狀態無疑是最基礎和最核心的。[9]盡管實施效果有待實踐檢視，但立足于電信網絡詐騙集中爆發的態勢下，恰逢其時的《反電信網絡詐騙法》標示反詐工作步入更高維度的法治軌道。別具特色的制度設計和法治理念將助推社會治理成效和人民滿意度更上臺階，從而保障人民權益、回應社會關切、推動“天下無詐”局面的早日實現。