城市片區綜合開發投融資模式研究

文／黃艷香 廣東省國際工程咨詢有限公司 廣東廣州 510060

引言：

城市運行發展中，片區開發作為常見社會經濟現象，是國家或地區吸引外部因素促進自身發展所形成的特殊性、靈活性經濟政策。但實際開展城市片區綜合開發時，受投資金額大、施工周期長等特點，項目管理與投資方案經常存在不合理問題，以至于影響城市片區綜合開發與利用效果。因此，圍繞城市片區綜合開發投融資模式進行總體規劃與可行性策略建設，對于滿足城市穩步持續發展需求，強化片區資源整合價值尤為關鍵。

1、概念簡析

1.1 片區開發內容

在片區開發時，主要通過區域系統規劃編制內容，利用區域運營管理、投融資管理、區域招商等內容形成項目開發機制。從投融資建設角度來看，片區開發內容包括土地整理、基礎設施與配套公共服務設施建設等，適用于城建改造、扶貧開發、新城建設、旅游資源開發、綜合體與經濟開發區等幾個類型。

1.2 片區綜合開發概念

城市片區綜合開發，又叫區域綜合開發或城鎮綜合開發，由于片區綜合開發研究起步較晚，在我國現行法規政策中未有統一明確定義，一般理解為符合國家地方規定基礎上，對一定規模或成片區域的系統性改造、投資、建設、運營與維護操作，具體表現為片區概念規劃、城市設計、土地一級整理、基建公服建設、產業策劃、招商引資、運營管理等內容，比較常見形式有舊城改造、工業園區、產業新城、旅游特色小鎮等幾種。

1.3 片區綜合開發模式

目前，城市建設開發過程中，受開發主體差異，城市片區開發模式可以分為以下四種，具體分析如下：

（1）政府獨資。主要以政府為主體，通過國有獨資開發公司主導片區綜合開發，不僅可以實現對綜合開發進度進行有效控制，也可以有效避免政府效益損失。但實際應用時，政府財政壓力與政府負債率會進一步增加。

（2）合資型。通過政府引入外部資金，并與政府授權國有企業合資成立開發公司，以合資企業名義開發全新投資項目，后續開發收益按照事先約定比例進行利益分成。

（3）外包型。這一綜合開發模式，主要是指政府把區域開發項目交給第三方負責，并在土地資源配置、區域開發中給予其一定補償，以此緩解政府資金壓力，比較常見的是金科集團模式，金科集團利用自有資金投入片區開發建設，在為地方政府帶來增量稅收、人口流入與產業聚集的同時，增加地方政府土地拍賣收入，而地方政府則利用增收財政收入支付金科集團初始投入。

（4）混合型。這一開發模式與外包型模式類似，但實際運行時，政府只把部分項目交給第三方負責，重大項目仍由政府部門控制，而這些重大項目政府則利用政府獨資、合資與外包相混合的方式運行，不僅能有效緩解政府財政壓力，還可以強化政府對區域開發項目的控制掌握能力。

1.4 片區開發投融資方式

目前，城市片區綜合開發時，投融資一般有以下幾個模式：

（1）PPP 融資。通過政府與選定社會資本簽訂PPP 合作協議，按照出資比例組建專門項目公司，項目公司負責提供片區綜合開發建設運營一體化服務方案，同時，社會資本與金融機構可以通過直接為PPP 項目提供資金的方式，以此獲取片區綜合開發資金收益。

（2）地方政府專項債券。針對片區開發前期公益性基礎設施建設，策劃包裝成地方政府專項債券項目，由政府性基金或項目專項收入用于還本付息資金來源。

（3）政策性銀行綜合授信貸款。圍繞國開行、農發行等政策性銀行為主體，針對片區開發基礎設施、基礎產業或支柱產業項目建設提供支持，政策性銀行項目貸款不僅滿足片區開發投資規模大、建設周期長、風險集中、社會性與公益性需求，并且還能有效緩解片區開發政府財政資金壓力大問題。

（4）債券發行。在滿足發行條件基礎上，通過在交易商協會注冊發行項目收益票據的方式，利用銀行間交易市場發行可續票據、中期票據、短期融資債券等債券進行融資，或由經國家發改委核準發行企業債，以此獲得片區開發資金。

（5）資產證券。圍繞特定基礎資產、資產組合所產生現金流作為償付支持，結合結構化信用提級，在此基礎上發行資產支持證券，以此獲取片區開發資金，實現片區綜合開發融資需求。

2、目前城市片區綜合開發投融資面臨實際問題

2.1 內容、權利界定不明確

城市片區綜合開發投融資項目管理過程中，政府部門只對片區發展理念與目標進行分析，對項目具體規劃與項目執行分析不夠，在部分項目實際執行過程中存在資金資源不足問題，以至于影響項目管理效果。并且，項目實際執行過程中，項目運營服務責任劃分不清晰，在后續運營中存在權責劃分困難，不僅降低城市片區開發投融資項目管理效果，還會影響整體開發進度與質量。

2.2 合作供應商經驗不足

城市片區綜合開發投融資執行過程中，部分合作供應商存在輕視營運的問題，部分項目產業導入與發展停留于表面，項目引導優勢發揮不明顯，嚴重限制城市片區綜合開發投融資項目管理。并且，項目執行建設過程中，政府自身職責發揮不完善，整體審核、協調與資本運營不符合現代化可持續發展需求，不僅無法滿足城市片區經濟效益，也會影響到整體管理體系實際運行，以至于出現綜合開發投融項目進度受阻問題。

2.3 項目手續資料不齊全

城市片區綜合開發的規模比較大，土地指標有限，在項目開發建設前期階段存在用地、規劃等手續辦理不及時的問題，很容易引發先建后批的違章建筑問題。并且，片區綜合開發投融資還要經過資金強監管，如果存在融資提款手續不齊全問題，也會影融資開發進度，最終導致城市片區綜合開發效率與效果大打折扣。

2.4 經營性收益與投資支出不對等

在城市片區綜合開發過程中，道路、公園、學校、醫院、社區服務中心等公益性或準經營性投資占比較大，經營性項目收入比較少，加上建成后仍需大量資金投入運行維護，經營性收益與投資支出不對等問題，也會影響城市片區綜合開發通投融資的進度和效果。

3、城市片區綜合開發投融資策略

3.1 整體框架設計

在城市片區開發融投資策略分析時，完整的框架設計，不僅可以規范城市片區綜合開發投融資行為，并且還可以為項目管理與執行提供規范和參考，對于強化片區綜合開發投融資效果尤為關鍵。所以，實際進行策略分析時，可以先從整體框架設計入手，以此為后續城市片區投融資實施奠定基礎。實際設計時，首先要對城市片區綜合開發定位進行分析，通過基于區域運行特點，構建綜合性開發方案，結合投融資項目規劃中對城市片區的全方位了解，以此形成科學比例設計優化，不僅可以為準確的財務分析提供基礎，也是后續項目建設執行管理的重要數據支撐。

其次，是要對投融資指導策略進行細化，以此為片區綜合開發投融資提供指導和參考。實際細化時，需要結合城市片區開發特點，對開發機制與開發模式進行細化，開發機制細化時，主要通過明確滾動開發機制的方式，對城市實際運行發展情況進行了解分析，在確定開發項目基礎上，對項目開發順序進行明確制定，合理制定可以參考資金投入量級，從最小投資入手，結合滾動項目建設機制與有效資料整理，從而給項目建設運維管理提供支撐。而開發模式細化方面，通過聯動開發模式，對城市片區項目建設中各項資源進行整合，結合片區特點與特色化項目，完善聯動方案，以此為城市片區經濟運行和產業發展提供保障。與此同時，還要對項目流程進行規劃編制，圍繞城市片區開發項目分析與投資項目規劃，細化項目開發工作準備，結合市場需求、價格數據與投融資渠道分析，對開發投融資總體目標、項目執行流程進行細化完善，從而避免后續開發建設出現后勁不足的問題[1]。

最后，是對城市片區綜合開發投融資后的運作模式進行明確，基于城市片區發展模式，在降低投融資風險的同時，強化投融資整體效率，如圍繞項目需求構建合適的運作模式，在確保各項目有政府前期支持基礎上，推動城市片區綜合開發投融資各項工作有序運行。

3.2 投融資規劃方案規劃設計

城市片區綜合開發投融資實踐時，投融資規劃方案的明確，不僅可以保證投融資有效性，也是城市片區綜合開發的基礎和前提。因此，對城市片區綜合開發投融資策略進行分析時，還需要對投融資規劃方案進行規劃與明確。實際明確時，首先，要對投融資邊界進行劃分，依托城市建設與后續發展特點，對城市片區總體開發中的分工與邊界進行明確，包括開發項目的類型、內容與投資主體等，結合政府部門引導作用發揮，構建科學完善投融資模式[2]。同時，當資源補償與資金補償時，需要對直接資金投入進行控制，盡量減少資金投入數額，從而強化城市片區綜合開發投融資有效性。

其次，是要強化地方財政的科學評估，在評估時，基于項目實際特點，以及地方財政實際承受能力與城市片區實際情況評估，在滿足資源使用需求的同時，增強項目投融資環節有效性。實際評估時，可以通過委托第三方調查機構與自身統計相結合的方式，把第三方調查機構評估數據與自查數據比對，結合評估全過程資料審核存檔，在避免評估方式狹隘或評估流于形式問題的同時，利用地方財政科學評估，為投融資有效性打下堅實基礎。

最后，是要對投入產出項目進行全面分析，實際分析時，基于項目資源開發特點，通過突出市場化項目建設的方式，結合優惠性政策補償政策頒布落實，以此對產業運行模式進行完善，在給企業創造良好公平市場環境的同時，促進投融資在城市片區綜合開發中的基礎作用。如以城市片區特色產業為基礎，結合市場需求方案，對特色產業進行優化包裝，同時建立地方特色產業發展支持政策，以此實現公平性市場環境打造。

3.3 細化土地資源開發機制

在城市片區綜合開發過程中，土地資源是其核心開發方向，也是綜合開發的重點內容，決定著城市片區綜合開發的進度與質量。因此，對城市片區綜合開發投融資策略進行分析時，可以從土地資源開發機制細化入手，在避免土地資源盲目開發破壞的同時，強化城市片區綜合開發整體水平。實際細化時，首先，圍繞城市片區綜合開發投融資特點，對片區綜合資源開發重點進行明確，把土地開發、房地產開發劃為土地資源開發重點[3]。而土地資源開發機制細化時，需要事先對城市片區財政情況與資金循環使用狀況進行評估分析，以此形成全面有效預期收益與稅收融資報告，在確保土地資源實際使用效率的同時，給城市片區項目規劃設計和執行建設提供有效支撐。

其次，由于城市片區綜合開發的復雜性與系統性影響，片區資源綜合開發利用過程中，會受到片區經濟與實際發展狀況影響，所以在城市片區綜合開發方案制定時，要基于土地資源基礎性作用，把土地資源作為城市片區資源綜合開發重點，對城市片區土地資源進行整體規劃基礎上，明確土地資源開發思路與土地獲取、供應計劃綜合分析，對土地讓出條件、土地使用價值進行科學評估預測，以此確保城市片區綜合開發過程中滿足土地資源使用需求，強化城市片區土地資源價值高水平發揮。如城市片區綜合開發投融資初期，對城市片區實有土地資源信息進行收集分析，包括土地資源規模、使用類型、產權歸屬等內容完成匯總，并通過平面圖模式進行展示，以此為基礎完成土地獲取供應分析報告，以及后續土地開發思路與整體規劃設計制定，充分結合城市片區資源產業現狀，為片區后續產業發展提供基礎的同時，避免出現土地資源盲目開發浪費的問題。

3.4 建立健全資金平衡處理方案

在城市片區綜合開發投融資實踐時，投融資管理資金平衡是重點內容，不僅可以確保項目開發各項工作合理規劃，并且還可以滿足城市片區投融資管理需求。但從城市片區綜合開發投融資現狀來看，部分項目規劃設計時對資金平衡處理不夠重視，存在資金平衡重點不明確、投資主體不清楚問題，甚至出現偏離城市片區綜合開發項目特點傾向，嚴重影響城市片區綜合開發投融資實踐效果。因此，對城市片區綜合開發投融資策略進行分析時，還可以從資金平衡處理入手，通過建立健全資金平衡處理方案的方式，在處理好資金平衡基礎上，推動城市片區綜合開發整體質量效果。實際構建時，首先，要把城市片區綜合開發公益性項目作為資金平衡重點，對公益性項目開發中項目管理費杠桿進行明確，結合項目投入與產出資金平衡處理，從而在提高產業經濟效益的同時，強化城市片區綜合開發投融資吸引力。如針對片區綜合開發中公益性項目，在項目管理費杠桿制定時，可以采取針對性、傾向性制定的方式，在處理好項目投入與產出資金平衡的同時，強化城市片區投融資吸引力。

其次，城市片區綜合開發時，可以把文化體育場館等準公益項目作為投融資主體，在確定資產投入、運營管理方案的同時，強化城市片區各項資源平衡處理，針對性解決經營性收益與投資支出不對等問題，推動城市片區綜合開發整體效果。同時，針對城市片區綜合開發投融資項目特點，對項目資金來源進行明確，在滿足社會效益與社會效益需求的基礎上，有效實現資金平衡處理與城市片區開發投融資管理需求。如開發初期，項目本身經營效益比較少，甚至處于沒有收益的狀態，金融機構融資比較困難，自有資金與政府裝箱債資金又很難支撐，所以需要優選資本合作方，利用股權合作開發等社會資本為輔助，結合流動貸款對流動性進行補充，以此滿足資金平衡處理需求的同時，避免對城市片區綜合開發進度造成阻礙與影響。同時，項目開發投融資時，政府還要針對性制定稅收優惠與財政補貼，在提供優厚政策的同時，推動參與企業發展壯大。

3.5 完善城市片區投融資規劃措施

城市片區綜合開發項目建設具有資金資源需求大、回報周期長的特點，在實際投融資時，必須要保證資金管理完善，才能確保城市片區綜合開發進度與效果。所以，實際對城市片區綜合開發投融資策略進行分析時，還可以從城市片區投融資規劃措施完善入手，對項目投融資進行規劃設計，并制定針對性保障機制，以此滿足城市片區綜合開發項目建設需求的同時，強化城市片區綜合開發進度與效果。實際完善時，首先，是針對土地價格與基礎設施成本價格矛盾問題，針對城市片區綜合開發特點，把投融資管理作為重點內容，圍繞政府主體意識，通過上級政府與政策支持內容明確，為項目經濟運行邏輯提供保證的同時，有效強化城市片區綜合開發后經濟競爭效率。

其次，是圍繞政府部門引導職能作用發揮，當城市片區建設與投融資平臺建設管理時，要依托清晰投融資規劃方案，對政府部門角色與社會力量角色進行明確劃分，以此構建平等對話平臺的同時，有效避免城市片區綜合開發項目規劃不合理問題。如在項目綜合開發投融資初期，對政府部門與社會力量權責劃分進行明確劃分，依托投入比例明確需要承擔責任與行使權力，并在投融資方案中進行明確展示，以此確保平等對話平臺構建的同時，避免投融資項目規劃不合理問題，強化城市片區產業核心競爭力。

最后，還要強化城市片區綜合開發平衡機制建設，城市片區綜合開發是一個測長久持續工程，不是一蹴而就的，需要政府與企業共同參與、緊密合作、利益共享的長期過程。所以，為確保城市片區綜合開發進度與效果，在投融資時各利益主體要充分發揮自身主觀能動性，在促進城市片區綜合開發項目收入來源多元化的同時，確保城市片區綜合開發穩定可持續發展。如片區收入來源規劃時，要避免單一收入來源的問題，通過建立項目經營、特許經營權、土地與稅收多元收入體系的方式，推動城市片區綜合開發可持續運行。同時，通過“土地增值、商業反哺”“存量不動+增量分成”合作利益分享機制建立的方式，有效調動各利益主體主觀能動性，在保證城市片區綜合開發收入的同時，利用片區增值貢獻與地方政府和片區開發運營商回報掛鉤，在封閉運作模式下，避免政府兜底導致城市片區綜合開發存在隱性債務的同時，強化城市片區綜合開發整體社會效益與經濟效益。

結語：

城市片區綜合開發投融資實踐時，要把片區資源整合、項目管理與方案統籌作為重點，扎根片區發展實際情況，結合目前城市片區綜合開發投融資存在問題規避，以此形成系統完善的城市片區開發方案，確保城市片區產業開發投融資有效性的同時，為城市片區經濟發展提供有效保障。