基于協同處理機制的礦業權“三級聯審”系統設計與實現
——以廣西壯族自治區為例

馬紹忠，施海雄，石小鋒，滕立生，周福東，朱 劍

（1.自然資源部國土空間大數據工程技術創新中心廣西分中心，南寧 530028；2.廣西壯族自治區自然資源信息中心，南寧 530028）

0 引言

礦產資源是寶貴的不可再生資源，是經濟社會發展的重要物質基礎[1-2]。礦業權是賦予礦業權人的權利，包括對礦產資源進行勘查、開發等一系列活動[3]。礦業權審批是自然資源管理部門對礦業權進行管理的重要行政手段[4]，深化礦業權審批、簡政放權改革是推進行政審批制度改革的一項重要內容[1]，也是礦業權管理部門亟待解決的問題。

隨著現代信息技術的快速發展，礦業權管理信息化已成為自然資源部門信息化的重要工作。2000年，國土資源部開發了采礦權管理信息系統、探礦權管理信息系統，并先后在全國各省、市、縣級礦業管理部門中部署使用，在規范業務流程、加強礦業權管理、提高工作效率等方面發揮了較好的作用[3]。但長期以來，礦業權審批工作仍存在以下問題：

（1）審批時限較長，重審批輕管理。

（2）審批過程煩雜，陷入審批材料相互前置的“馬拉松式”審批困局[5]。

（3）缺乏有效的礦業權重疊設置規避手段，相關管控數據容易互相沖突。

（4）礦業權審批信息化技術體系落后，應用系統集成度不高、自動化水平較低，數據管理混亂、整合度較低、實時性與共享性差，這不便于礦業權數據的更新和維護，無法滿足礦業權審批登記實際業務需要。

為深化行政審批制度改革，進一步提高行政審批效能和服務水平，打破主管部門間的信息“壁壘”，推進礦業權審批信息化建設，推動礦政管理的精細化、科學化，本文設計了一種協同處理機制并應用于礦業權審批系統開發，實現了礦業權省、市、縣三級一體化協同、聯合審批的“三級聯審”。

1 協同處理機制設計

為充分調動地方各級自然資源主管部門的積極性、不斷健全完善礦業權審批權限授權下放制度、加大審批權限下放力度，礦業權審批實行分類授權制度[6-8]，按照礦種分為國家、省、市、縣級審批權限。

礦業權審批流程分為探礦權審批和采礦權審批兩大類，根據不同的登記類型又可細分為新立、變更、延續、注銷等類別，各登記類別審批流程大體一致。礦業權審批省、市、縣“三級聯審”協同處理機制流程如圖1 所示，申請人可在省、市、縣任意一級政務服務窗口，地方數字政務“一體化”服務平臺或全國一體化在線政務服務平臺提交電子報件，礦業權審批系統依照審批授權類別，在多租戶框架內，將報件信息分發到相應的租戶并簽收。礦業權信息、空間坐標信息、附件信息等按照設定的審批流程逐級流轉，并聯審批。審批人員根據業務職責和權限填寫審查審批信息，簽發完畢后將礦業權申請信息流轉至全國礦業權統一配號系統并進行配號，配號完畢后打印許可證并結束申請辦理，將當前礦業權狀態設置為登記狀態，同時更新礦業權空間數據，便于各級礦產資源管理人員及時掌握轄區內礦業權發證情況。

圖1 省、市、縣“三級聯審”協同處理機制流程

2 系統架構設計

礦業權審批“三級聯審”系統依托云計算技術架構，以自然資源業務網和部門內部局域網為運行環境，采用企業級應用分層架構設計，自下向上劃分基礎設施層、數據資源層、平臺服務層和業務應用層四個層次，系統架構如圖2 所示。

圖2 系統架構

（1）基礎設施層。采用云計算技術架構，以物理設備為基本單元，采用虛擬化技術，將物理設備進行池化，形成存儲資源池、計算資源池。基礎設施層為系統提供服務器資源、存儲設備、網絡及虛擬化環境[9-10]，是整個系統的基礎支撐，對系統的日常運行至關重要。

（2）數據資源層。邏輯上主要分為礦業權業務數據庫、“一張圖”空間數據庫、流程管理數據庫、附件數據庫等。利用Oracle、MySQL、MongoDB等數據庫平臺對數據資源進行持久化存儲，通過存儲過程、數據緩存、事務機制、觸發器、數據讀寫引擎等為系統提供數據支撐。

（3）平臺服務層。將數據資源轉化為RESTful 服務，促進服務應用和跨部門交換共享。除提供地圖服務、可視化服務、地理處理服務、表單服務、工作流服務等服務外，還基于云計算技術提供云GIS 站點租用服務，最終用戶無需部署軟硬件即可快速使用云GIS 站點資源[9]。

（4）業務應用層。業務應用層是礦業權“三級聯審”系統的核心，主要由礦業權審批、綜合管理、流程管理、租戶管理、消息通信、辦件管理、日志審計等業務模塊構成。這些業務應用以B/S模式調用平臺的服務資源和接口并進行定制開發。

3 數據框架設計

3.1 空間數據

空間數據是整個系統運行的關鍵，包括基礎數據、礦產專題數據、管控數據和其他數據。本文利用ArcGIS 軟件對空間數據進行建庫，采用2000 國家大地坐標系。

（1）基礎數據。基礎數據包括基礎地質、基礎地理、遙感影像、數字高程模型、土地利用現狀數據等。其中，基礎地質數據包括區域地質、斷層構造等圖層。基礎地理數據包括行政界線、水系、交通、居民點、地名地址等圖層。遙感影像包括航天、航空、無人機等多種手段獲取的多時相、高分辨率影像。土地利用現狀數據包括第二次全國土地調查數據、第三次全國國土調查數據及年度變更調查數據。

（2）礦產專題數據。礦產專題數據包括礦業權審批登記、礦業權出讓、礦業權年檢、礦產儲量、礦產地、財政出資勘查項目、礦產資源分布、礦產資源開發利用、礦產資源規劃等數據。其中，礦業權審批登記數據包括采礦權在辦、采礦權登記、采礦權歷史、劃定礦區范圍、探礦權在辦、探礦權登記、探礦權歷史等圖層。礦業權出讓數據包括礦業權出讓計劃、礦業權出讓方案等圖層。礦產規劃數據包括省級、市級、縣級最新礦產資源規劃數據，主要包含開采規劃、勘查規劃、礦山地質環境保護及恢復治理規劃等圖層。

（3）管控數據。管控數據包括土地利用總體規劃、永久劃定基本農田、生態保護紅線、自然保護區、水源保護區、風景名勝區、地質公園、濕地公園、森林公園、石漠公園、海洋公園、地質災害等數據。其中，土地利用總體規劃包括土地用途分區、建設用地管制分區圖層，地質災害數據包括地質災害隱患點、地質災害易發程度分區圖層。

（4）其他數據。其他數據包括建設用地報批、建設用地征收供應、土地整治項目分區、不動產登記等圖層。

為充分利用國土空間基礎信息平臺建設成果，避免數據重復建設，礦業權“三級聯審”系統的空間數據均從國土空間基礎信息平臺中抽取調用，省、市、縣級用戶的數據權限根據審批職責要求動態設定。

3.2 非空間數據

非空間數據包括礦業權申請電子報盤附件材料及其他相關系統通過接口、文檔等共享的數據。

（1）礦業權詳細信息。礦業權詳細信息包括礦業權基礎信息、申請人信息、審查審批意見、坐標范圍信息等。根據不同的辦理狀態，又可以細分為正在受理數據、登記數據和歷史數據。

（2）電子報盤附件材料。不同的礦業權申請登記類型所需的材料清單是不同的。采礦權申請登記材料主要包括采礦權申請登記書、采礦許可證、礦產資源儲量相關資料、礦業權出讓收益相關證明、地質環境保護與土地復墾方案評審意見、采礦權合同、企業營業執照、環境影響報告書批復等。探礦權申請登記材料主要包括探礦權申請登記書、勘查相關證明文件、勘查項目資金來源證明文件、礦業權出讓收益證明、勘查許可證、營業執照或證書、評審備案的地質報告等。

（3）其他系統共享數據。礦業權審批涉及多層級、多部門、多專題的數據，需要充分利用網絡信息技術，調用集成其他系統的數據，為礦業權審批、監管等提供全面的信息。例如，從電子政務服務平臺獲取礦業權申請人的企業工商信息，包括企業基礎信息、行政許可信息、行政處罰和信用信息等。

4 系統功能設計與實現

礦業權審批“三級聯審”系統的功能設計遵循界面友好、模塊完備、易于使用和維護等原則，以RESTful 接口形式與其他系統進行數據交換共享和協同工作，體現協同機制的整體規劃。系統各個組成要素是一體化集成的，包括一體化數據存儲、一體化系統訪問及一體化業務處理等。

4.1 電子數據智能化檢查功能

礦業權申請的電子數據包括申請信息、證明材料等。為了降低礦業權申請的退件率，及時將數據的合規情況反饋至申請人，系統需分類讀取和處理數據，并進行智能化檢查。

（1）資料的完整性檢查。對提交的電子數據附件與規定的礦業權登記材料清單是否一致、材料格式是否為系統支持的格式等情況進行分析。

（2）礦業權基本信息檢查。對礦業權申請信息中的必填數據是否填寫、檔案號等關鍵信息與礦業權數據庫是否一致、數據之間邏輯是否沖突、空間坐標系是否為2000 國家大地坐標系、坐標串的格式是否正確等情況進行檢查。

（3）空間重疊情況檢查。將申請范圍與采礦權、探礦權、礦產規劃、儲量管理、地質環境、生態紅線、各類公園和保護區、基本農田、土地利用現狀等圖層進行疊加，分析重疊情況。

各類檢查結果分為通過類、限制類與參考類3 種類型[11]。通過類檢查結果符合礦業權登記的條件，如礦業權申請范圍位于礦產資源規劃開采區。限制類檢查結果不符合礦業權登記的條件，如礦業權申請范圍與生態保護紅線重疊。對于限制類檢查結果，該礦業權申請將不被受理，不進入內部審查審批環節，申請材料及相應的檢查結果、修改建議等將被反饋至申請人。參考類檢查結果只能作為審查審批的參考，經辦人需結合相關材料對其進一步判定，如礦業權變更申請范圍與原礦業權范圍不一致。

4.2 審批流轉功能

礦業權審批是一個比較復雜的過程，橫向涉及自然資源、生態環境、發展改革等多個部門，縱向涉及省、市、縣級礦產資源相關單位。根據協同機制的設計和功能實現，系統需逐層填寫并流轉前置依賴的審查意見，可并聯審批、同步填寫相互獨立的審查意見。

礦業權審批流轉功能主要包括以下方面：

（1）收件。根據礦業權申請類型，申請人將申請資料上傳至系統，并填寫相關信息。

（2）分發。系統根據審批授權類別，將報件分發到相應租戶指定的收件人。

（3）移交。收件人將礦權審批業務移交至主辦人、同級職能部門辦理人以及與之相關的市、縣級審查人。

（4）會審。同級職能部門辦理人及相關的市、縣級審查人在系統中同步填寫審查意見，將意見轉交至主辦人。

（5）主辦人匯總審查。主辦人匯總各會審單位的意見并形成主審意見，將業務轉交至復查人。

（6）復查。復查人填寫復查意見，并將業務轉交至審查人。

（7）審查。審查人填寫審查意見，并將業務轉交至復核人。

（8）復核。復核人根據審查意見決定是否予以許可。予以許可的業務被轉交至簽發人；不予許可的業務被轉交至主辦人，主辦人辦結歸檔。

（9）簽發。簽發人簽署意見并將業務轉移至主辦人。

（10）配號。主辦人通過全國礦業權統一配號系統進行配號，并將配號文件導入系統，生成許可證號。

（11）制證。主辦人在線預覽許可證，調整相關參數后打印許可證。

（12）歸檔。主辦人確認完成辦理后，對該業務進行歸檔，當前辦理的礦業權申請進入登記狀態。

另外，對于正在受理的審批業務，如需按規定公告、公示或征求有關部門意見，可視情況啟動掛起流程，掛起期間不計入審批時限。

4.3 空間疊加分析功能

該功能實現了在“一張圖”上瀏覽礦產相關的空間數據，并能實時查看礦業權申請范圍的空間位置、形態及專題圖層疊加情況。可根據需要顯示圖層、調整圖層透明度等，同時可在“一張圖”中查詢圖形屬性信息、量測距離和面積、投影轉換空間坐標、導入自定義坐標分析等。

空間疊加分析功能基于服務對象擴展（server object extension，SOE）實現坐標范圍與目標圖層的空間運算。為保證疊加分析結果的準確性與時效性，通過腳本服務，實時將新增的礦業權范圍解析生成圖形要素并保存在對應的空間圖層。通過超文本傳送協議（hypertext transfer protocol，HTTP）請求實時獲取分析重疊基本情況、重疊地塊坐標及重疊面積等信息，并在“一張圖”頁面中渲染展示，如圖3 所示。空間疊加主要包括以下5 個方面的分析：

圖3 礦業權疊加分析

（1）礦業權分析。將礦業權申請范圍與采礦權、探礦權、劃定礦區范圍圖層進行疊加，分析新立礦業權與已登記礦業權的重疊情況，變更、延續礦業權與原礦業權范圍的變化情況。

（2）儲量管理分析。將申請范圍與國家礦產地、礦產儲量、財政出資勘查項目圖層進行疊加，分析新立探礦權申請范圍與財政出資勘查項目是否沖突、新立采礦權申請范圍是否位于國家礦產地劃定范圍。

（3）礦產規劃分析。將申請范圍與礦產資源規劃開采區、礦產資源規劃勘查區圖層進行疊加，分析新立探礦權申請范圍是否為限制勘查區，新立采礦權申請范圍是否為禁止開采區或限制開采區。

（4）保護區、紅線、公園分析。將申請范圍與基本農田、生態紅線、自然保護區、水源保護區、風景名勝區、地質公園、濕地公園、森林公園等圖層進行疊加，分析申請范圍與這些管控范圍是否重疊。

（5）地類圖斑分析。將申請范圍與第二次全國土地調查、第三次全國國土調查及年度變更調查的地類圖斑圖層進行疊加，分析申請范圍內的地類現狀及歷史變化情況。

4.4 系統應用情況

礦業權審批“三級聯審”系統已在廣西壯族自治區礦政改革和礦業權審批發證中得到應用。以“統一數據平臺、統一審批流程、統一審查標準、統一辦結時限”為原則，建立1 個自治區級租戶和14個市級租戶，自治區、市、縣級發證的礦業權均使用該系統辦理審批登記。截至2022 年7 月底，系統共辦理礦業權登記4 323 宗（次），其中，采礦權登記3 057 宗（次）、探礦權登記1 266 宗（次）。

礦業權審批“三級聯審”系統實現審批過程更加透明，有利于全程化監督。系統建設破解了縣、市、自治區三級層層報批的問題，實現部門上下聯動、協調一致，打破了職能部門間的信息“壁壘”，加強了職能部門間的信息共享，提高了審批效率。礦業權審批發證辦理時限由原來的平均45 個工作日壓縮至平均11 個工作日，壓縮審批時間達75%，退件率由原來的25%降低至10%，大幅提高了礦業權審批工作效率。

5 結語

基于協同處理機制的礦業權審批“三級聯審”系統的成功應用，不僅提升了廣西壯族自治區礦業權審批效率和礦政管理工作水平，也為其他省份推進礦政業務改革及礦業權審批信息化提供了示范和參考，同時對于在全國范圍內推行礦業權審批“四級聯審”具有重要的探索意義。下一步，本文將持續優化和完善系統，全面集成礦業權出讓、礦業權使用費繳納、礦業權人勘查開采信息公示、礦山開發利用監管等系統和平臺的數據及資源，建立省級大集中的礦產資源開發利用全過程綜合管理平臺。