發展康復事業促進實現“健康中國2030”目標

吳弦光，陳迪，荀芳，付雨萌，張萌，湯修齊

1.中國康復研究中心/中國康復科學所，北京市 100068；2.蘇州大學體育學院/蘇州大學運動康復研究中心，江蘇蘇州市 215021；3.武漢理工大學體育部體育科學研究所，湖北武漢市 430070

1 中國康復事業發展歷程與主要經驗

2021年是中國共產黨的百年誕辰，是實現中華民族偉大復興“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點。“十八大”以來，以習近平同志為核心的黨中央領導全黨、全國人民推動黨和國家事業取得歷史性成就，發生歷史性變革。十九屆六中全會《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出[1]，改革開放以來，我國實現了從生產力相對落后的狀況到經濟總量躍居世界第二的歷史性突破，實現了人民生活從溫飽不足到總體小康、奔向全面小康的歷史性跨越，推進了中華民族從站起來到富起來的偉大飛躍。進入新時代，我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，必須堅持以人民為中心的發展思想，推動人的全面發展、全體人民共同富裕。

1.1 康復理念引入中國

康復事業的發展有助于人民群眾特別是殘疾人實現對于美好生活的期盼。

現代康復醫學理念形成于20 世紀40 年代。在黨的十一屆三中全會精神指引下，80年代初，伴隨著改革開放，現代康復醫學理念被引入中國，并與中國傳統康復醫學相結合。改革開放四十多年來，在黨和各級政府領導下，我國的康復醫學事業“起步晚，發展快”。

1.2 中國康復事業的發展

中國現代康復的發展，可以追溯到1982年。當時衛生部提出選擇在療養院、綜合醫院試辦康復醫療機構，通過試點摸索經驗，逐步推廣。此后，國務院和有關部委領導多次做了指示，陸續制定頒布有關法規和規劃，促進康復醫學事業的發展。

1984 年1 月，衛生部要求“各級衛生部門要重視和支持康復醫學”。1987 年1 月，衛生部提出“在建設具有中國特色社會主義衛生事業的過程中，康復醫學應當和預防醫療、保健等協調發展”。

1990年國家頒布了《中華人民共和國殘疾人保障法》，標志著社會的文明與進步，是我國社會生活中的一件大事[2-3]。本法的第二章“康復”對于培養康復醫學專業人才、設置康復醫療機構及其網絡等，都做了明確規定。1996年，國家頒布《中華人民共和國老年人權益保障法》，對老年人康復設施也做了規定，成為發展我國老年人康復事業的依據[2]。1997 年黨中央、國務院頒發《關于衛生改革與發展的決定》，再次強調要“積極發展社區衛生服務”“積極開展老年人保健、老年病防治和殘疾預防、殘疾人康復工作”。

2001年全國人大九屆四次會議批準《中華人民共和國國民經濟和社會發展的第十個五年計劃綱要》[4]，重申“發展康復醫療的決策”，提出“發展社會衛生服務”“加強老年人服務設施建設”“加強殘疾人事業，幫助殘疾人康復”等任務。

改革開放幾十年來，在發展建設有中國特色的康復醫學事業上，我們取得了很大成效，積累了不少經驗，為康復事業的進一步發展打下了良好的基礎。隨著康復事業的發展，中國已經建立了覆蓋全人口的康復服務網絡。根據2020 年殘疾人事業發展統計公報，截至2020年底，全國有殘疾人康復機構10 440個，其中殘聯系統康復機構2 550 個。康復機構在崗人員達29.5 萬人，其中，管理人員3.1 萬人，業務人員21.3萬人，其他人員5.1 萬人。1 077.7 萬持證殘疾人及殘疾兒童得到基本康復服務，其中0～6 歲殘疾兒童23.7萬人[5]。

1.3 以實現全民健康為目標的康復規劃

以習近平同志為核心的黨中央強調政府各項工作必須堅持“以民為本”“人民至上”的原則。“沒有全民的健康就沒有全民的小康”。“十八大”以來，黨和政府陸續出臺各項政策、法規，有力促進了衛生健康事業發展。

2016 年12 月25 日，中共中央、國務院印發《“健康中國2030”規劃綱要》，該“綱要”指出，推進健康中國建設，是全面建成小康社會、基本實現社會主義現代化的重要基礎，是全面提升中華民族健康素質、實現人民健康與經濟社會協調發展的國家戰略，是積極參與全球健康治理、履行2030年可持續發展議程國際承諾的重大舉措。核心是以人民健康為中心，把健康融入所有政策，堅持政府主導與調動社會、個人的積極性相結合，推動人人參與、人人盡力、人人享有，落實預防為主，推行健康生活方式，減少疾病發生，強化早診斷、早治療、早康復，實現全民健康[6]。把康復列入實現全民健康的規劃之中，提出制定實施“殘疾預防和殘疾人康復條例”[7]，將殘疾康復納入基本公共服務，實施精準康復，并就加強健康人才培養等諸多方面提出了要求。

2021 年6 月8 日，國家衛生健康委、國家發展改革委、教育部、民政部、財政部、國家醫保局、國家中醫藥局和中國殘聯八個部門聯合發出《關于印發加快推進康復醫療工作發展意見的通知》[8]。該《通知》全面貫徹落實黨的十九屆五中全會精神和實施健康中國、積極應對人口老齡化的國家戰略，以人民健康為中心，以社會需求為導向，健全完善康復醫療服務體系，加強康復醫療專業隊伍建設，提高康復醫療服務能力，推進康復醫療領域改革創新，推動康復醫療服務高質量發展。同時指出，康復醫療工作是衛生健康事業的重要組成部分。加快推進康復醫療工作發展對全面推進健康中國建設、實施積極應對人口老齡化國家戰略，保障和改善民生具有重要意義。力爭到2022年，逐步建立一支數量合理、素質優良的康復醫療專業隊伍。康復醫療服務能力穩步提升，服務方式更加多元化，康復醫療服務領域不斷拓展，人民群眾享有全方位全周期的康復醫療服務。此外，《通知》還就健全完善康復醫療服務體系、加強康復醫療人才培養和隊伍建設、提高康復醫療服務能力、創新康復醫療服務模式、加大支持保障力度和組織實施諸多方面提出了具體要求和實施措施。《通知》對加快我國康復事業的發展必將起到積極推動作用。

1.4 以健康老齡化理念推動康復服務發展

2021 年11 月18 日，黨中央、國務院發布了《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作意見》[9]。該《意見》指出，有效應對我國人口老齡化，事關國家發展全局，事關億萬百姓福祉，事關社會和諧穩定，對于全面建設社會主義現代化國家具有重要意義。

2021 年我國60 歲及以上人口2.67 億，占全國人口18.9%，其中65 歲及以上人口2.01 億，占全國人口的14.2%[10]。黨中央、國務院適時發布《意見》應對人口老齡化非常必要。《意見》要求，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，加強黨對老齡工作的全面領導，堅持以人民為中心，將老齡事業發展納入統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，實施積極應對人口老齡化國家戰略，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經濟社會發展全過程。整合資源、協調發展。構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系和健康支撐體系。

黨中央和國務院的一系列政策舉措是推動我國老齡事業高質量發展，走出一條中國特色積極應對人口老齡化道路的重要保障。

世界衛生組織2011年發布的《世界殘疾報告》對殘疾概念有新的定義：“殘疾（功能減弱或喪失）是人類的一種生存狀態，幾乎每個人在生命的某一階段都有暫時或永久的損傷，而步入老齡的人將經歷不斷增加的功能障礙。”[11]老年人對康復醫療有更多需求。

1.5 康復事業的國家規劃

國家及相關部門制定了中國康復醫療和殘疾人事業發展規劃，其中包含有康復相關的內容。從“九五”至“十三五”期間，在規劃的指引下，康復事業有了長足的發展。

“九五”期間，430多萬殘疾人得到不同程度的康復；829萬農村貧困殘疾人得到扶持解決溫飽，269萬城鄉特困殘疾人基本生活得到保障[12]。“十五”期間，有效改善了廣大殘疾人的基本生活，為殘疾人同全國人民一道實現小康生活打下了基礎[13]。

“十一五”期間，我國殘疾人事業邁出歷史性新步伐。實施一批重點康復工程，1 037.9萬殘疾人得到不同程度康復[14]。

“十二五”時期，特別是黨的十八大以來，殘疾人權益保障制度不斷完善，基本公共服務體系初步建立，殘疾人生存發展狀況顯著改善。588 萬農村貧困殘疾人脫貧，950 多萬困難和重度殘疾人得到生活補貼或護理補貼。1 000多萬殘疾人得到康復服務[15]。

“十三五”時期，殘疾人事業取得重大成就，“全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少”的目標如期實現。1 473.8萬重度殘疾人得到護理補貼。殘疾人基本康復服務覆蓋率達到80%，輔助器具適配率達到80%，城鄉無障礙環境明顯改善[16]。

2 中國康復事業發展的相關法律法規研究

為保障殘疾人事業發展，根據康復事業發展要求，國家從2007年至今，先后頒布多項有關的法律法規和政策，包括修訂《中華人民共和國殘疾人保障法》，制定《殘疾人教育條例》、《殘疾預防和殘疾人康復條例》、《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》。見表1。

表1 中國康復事業發展的重要法律法規

《中華人民共和國殘疾人保障法》不僅對發展殘疾人事業、保障殘疾人基本權益的實現、促進殘疾人全面平等地充分參與社會生活具有十分重要的意義，而且對促進社會公平公正、構建社會主義和諧社會具有十分重要的意義[3]。該法律明確規定殘疾人的康復是實現殘疾人健康權利的重要措施，各級政府和有關部門應當采取措施，為殘疾人康復創造條件，建立和完善殘疾人康復服務體系，并分階段實施重點康復項目，增強殘疾人參與社會生活的能力。康復工作應當從實際出發，以實用、易行、受益廣的康復內容為重點，優先開展殘疾兒童搶救性治療和康復[3]。

2017 年1月11日，國務院常務會議討論通過《殘疾預防和殘疾人康復條例》，并于2 月7 日以國務院第675 號令予以發布。條例的頒布標志著我國殘疾預防和殘疾人康復事業邁入依法推進的新的歷史時期[19]。條例對殘疾預防、康復服務、保障措施、法律責任等方面做了具體闡述和規定，是推動我國殘疾預防與殘疾人康復事業科學發展的重要保障；貫徹落實好條例對推動健康中國建設，加快殘疾人小康進程具有重大意義[19]。

殘疾預防與全民健康息息相關。習近平總書記在全國衛生與健康大會上強調，要增強全社會殘疾預防意識，重視殘疾人健康，努力實現殘疾人“人人享有健康服務”的目標。

為發展醫療衛生與健康事業，保障公民享有基本醫療衛生服務，提高公民健康水平，推進健康中國建設，《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》于2020 年6 月1 日施行。法律明確國家持續發展殘疾預防和殘疾人康復事業，完善殘疾預防和殘疾人康復及其保障體系，采取措施為殘疾人提供基本康復服務；縣級以上人民政府應當優先開展殘疾兒童康復工作，實行康復與教育相結合；國家發展老年人保健事業，將老年人健康管理和常見病預防等納入基本公共衛生服務項目[20]。

3 中國康復事業相關的政策研究

近年來國家越發重視康復服務的發展，同樣出臺了一系列康復相關政策，主要內容如表2所示。

表2 中國康復事業政策內容

在康復領導力與治理領域，國家相繼頒布《“健康中國2030”規劃綱要》[6]《關于加快推進康復醫療工作發展的意見》[8]《中共中央國務院關于深化醫療保障制度改革的意見》[32]等重要政策，加強立法，完善康復發展的政策體系，提升康復的領導力與治理能力。

在康復籌資領域，《“健康中國2030”規劃綱要》指出，應加大符合條件的低收入殘疾人醫療救助力度，將符合條件的殘疾人醫療康復項目按規定納入基本醫療保險支付范圍，并建立殘疾兒童康復救助制度，有條件的地方對殘疾人基本型輔助器具給予補貼[6]。《關于加快推進康復醫療工作發展的意見》指出，應加大支持保障力度，統籌完善康復醫療服務價格和醫保支付管理，以擴大康復服務覆蓋率，確保康復公正性，實現全民健康覆蓋[8]。

在康復人力資源領域，《關于加快推進康復醫療工作發展的意見》指出，應加強康復醫療人才培養和隊伍建設，加強康復醫療人才教育培養，強化康復醫療專業人員崗位培訓，加強突發應急狀態下康復醫療隊伍儲備，以實現建設多學科、跨行業的專業人才團隊[8]。

在康復服務提供領域，《“健康中國2030”規劃綱要》指出，應將殘疾人康復納入基本公共服務，實施精準康復，為城鄉貧困殘疾人、重度殘疾人提供基本康復服務；完善醫療機構無障礙設施，改善殘疾人醫療服務。進一步完善康復服務體系，加強殘疾人康復和托養設施建設，建立醫療機構與殘疾人專業康復機構雙向轉診機制，推動基層醫療衛生機構優先為殘疾人提供基本醫療、公共衛生和健康管理等簽約服務[6]。《關于加快推進康復醫療工作發展的意見》指出，應健全完善康復醫療服務體系，增加提供康復醫療服務的醫療機構和床位數量，加強康復醫院和綜合醫院康復醫學科建設，加強縣級醫院和基層醫療機構康復醫療能力建設，完善康復醫療服務網絡，并提高康復醫療服務能力，完善康復醫療工作制度、服務指南和技術規范，加強康復醫療能力建設，提高基層康復醫療能力，重點解決康復服務的發展進程、發展方式和發展方向等[8]。

在康復醫藥技術領域，《“健康中國2030”規劃綱要》指出，應建立殘疾兒童康復救助制度，有條件的地方對殘疾人基本型輔助器具給予補貼[6]。《關于加快推進康復醫療工作發展的意見》指出，應創新康復醫療服務模式，逐步推進康復與臨床多學科合作模式，積極發展社區和居家康復醫療，推動康復醫療與康復輔助器具配置服務銜接融合，旨在將輔具納入健康服務體系，加強輔助產品的采購、分發和提供，實現保健的連續性[8]。

在康復信息系統領域，《“健康中國2030”規劃綱要》指出，應建設健康信息化服務體系，完善人口健康信息服務體系建設，推進健康醫療大數據應用，加強健康法治建設，并加強國際交流合作[6]。《關于加快推進康復醫療工作發展的意見》指出，應加強康復醫療信息化建設，推動康復醫療相關產業發展，進行以證據為基礎的周密的規劃和決策，包括衛生設施信息、人口調查、生命統計系統的數據，以滿足康復的信息需要[8]。

4 中國康復事業相關的國家發展規劃研究

殘疾人事業是中國特色社會主義事業的重要組成部分，黨中央、國務院始終高度關心重視殘疾人康復工作。習近平總書記強調要努力實現殘疾人“人人享有康復服務”的目標，黨的十九大報告中同樣提出“發展殘疾人事業，加強殘疾康復服務”。我國康復事業發展緊隨國家發展計劃，指導、組織制定和實施殘疾人康復工作計劃；指導殘疾人康復機構的業務工作，輔助器具開發、供應、服務等。除“九五”到“十四五”發展規劃外，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》《國家殘疾預防行動計劃（2021—2025 年）》《全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015-2020）》等多個文件均有促進殘疾事業發展的內容。見表3。

表3 國家康復規劃重點文件

國家發展規劃，有關康復領域的規劃，依據健康服務體系六要素相關理論，可以從下列幾個方面入手，進行分析。

在康復領導力與治理層面，隨著國家康復規劃的不斷完善，涉及殘疾人在康復、教育、就業等方面的各有關機構不斷增強自身領導治理與統籌協調能力，各部門通力合作，國家衛生健康委、發改委、殘聯以及教育部等多部門保障殘疾人事業日益完善。“十四五”規劃指出，完善殘疾人社會保障、社會福利和社會優待政策[16]。

在康復籌資層面，不同時期的規劃始終堅持統籌協調、形成合力的基本原則，充分發揮社會力量和市場主體的協同作用，整合資源、優化服務，促進殘疾人事業與經濟社會協調發展。

在康復服務提供層面，堅持加快發展康復輔助器具服務。將輔助技術納入康復服務體系，開展康復輔助器具產業國家綜合創新試點；推廣安全適用的基本型康復輔助器具，加快康復輔助器具創新產品研發生產，增強優質康復輔助器具供給能力，推動康復輔助器具服務提質升級；鼓勵實施公益性康復輔助器具適配項目；完善康復輔助器具適配服務網絡，加強各級康復輔助器具適配服務機構建設，支持社會力量及醫療、康復、養老機構和殘疾人教育、就業、托養機構開展康復輔助器具適配服務；推廣社區康復輔助器具租賃、回收、維修等服務；完善康復輔助器具標準體系，充分發揮標準對康復輔助器具產業的支持和引領作用；加強康復輔助器具產品質量檢驗認證。

在醫藥技術方面，加強康復學科建設和科學技術研究，加強康復行業標準的研究以及康復適用技術的研究，發揮中醫藥在康復中的獨特優勢，推動康復服務高質量發展。

在信息系統方面，建設互聯網康復云平臺，加強基礎設施和信息化建設。實現有條件的地區殘疾人服務設施全覆蓋，促進服務設施規范運營和發揮效益。推動殘疾人基本公共服務項目納入各地政務服務“一網通辦”平臺、社會保障卡等加載殘疾人服務功能。堅持傳統服務方式與智能化服務創新并行，建立線上線下相結合的殘疾人服務體系，推動數字化服務在助殘中的普惠應用。完善殘疾人口基礎數據，改進殘疾人服務需求和服務供給調查統計，加強殘疾人服務大數據建設。

5 小結

康復事業是國家健康服務的重要組成部分，發展康復服務，促進實現“健康中國2030”目標是當前康復發展的重要任務，殘疾人和老年人是康復服務的重點人群。

康復是一個多學科、跨行業的領域，根據世界衛生組織《健康服務體系中的康復》和“康復2030”等相關政策文件，落實相關部門聯合發布的《關于加快推進康復醫療工作發展的意見》，實施“十四五”相關規劃和康復方案，提升康復領導力與治理能力，完善康復籌資機制，在健康服務體系中建設三級康復服務體系，發展社區康復，建設覆蓋全人口的康復服務體系，建立與康復事業發展相匹配的康復專業人員隊伍，將輔助技術納入康復服務體系，建立融合功能和康復服務數據的綜合健康信息系統，為康復事業的發展提供信息支撐。開展康復科學研究，提升康復服務的覆蓋率、有效性和可及性以及康復服務的質量。

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