公共財產法視野下國家知識資源庫的建設

金 超（武漢大學法學院）

當前，學術數據庫高額的訂購費用已成為圖書館數字化建設難以承受的負擔，曾有北京大學圖書館等多所高校圖書館因為費用問題一度停購中國知網，也引發了學界如程煥文教授“十問數據庫商”的提問［1］?！爸R壟斷”的現狀加大了科學研究的成本，阻礙了前沿科學知識在全社會的傳播。面對學術資源高昂付費導致的知識共享壁壘，學界呼吁建設由政府主導，以學術論文為重要內容的國家知識資源庫［2］，從而打造新型知識基礎設施。學術論文是否應該被視作公共財產從而用于構建國家知識資源庫？與學術論文具有類似性的學術圖書是否應被收入？國家知識資源庫的建設該如何合法進行？要嘗試解決這些問題，筆者認為有必要將國家知識資源庫的建設納入公共財產法的視野中進行考察。

1 學術作品具有公共財產的法律屬性

將學術作品單純視作私人財產，著作權人有授權甚至獨家授權數據庫出版商數字出版的自由，也就是說，數據庫出版商在著作權法保護下可以合法壟斷學術資源，反壟斷法規制不公平高價行為遭遇困境［3］。雖然學術作品形式上是由個人或者多人進行科學研究的成果載體，但是現實中越來越多學術作品的產生得到了財政支持，如國家社會科學基金、國家自然科學基金等。此外，學術作品的產出也離不開財政的間接支持，作為學術作品主要生產者的高校教師和科研機構人員，其薪酬主要來源于財政，所在的高校和科研機構也基本得到財政支持，為科研人員提供進行學術研究的工作環境?？梢姡谪斦V泛資助科研的背景下，學術作品并不能被單純視作私人財產。

學術作品的公共財產化也已成為全球趨勢。自2002年《布達佩斯開放獲取倡議》發布以來，推動公共資助研究成果免費獲取已成為世界上許多國家和科研資助機構共同努力的方向。2005年，英國研究理事會發布《研究成果開放獲取的立場聲明》，將資助成果免費向公眾開放；2013年，日本科技振興機構發布《JST開放獲取政策》，美國白宮科技政策辦公室發布《提高聯邦資助科學研究成果獲取的備忘錄》；2018年，由法國、意大利等11個國家的科研資助機構組成的歐洲科研資助聯盟cOAlition S發起了推動資助成果完全開放的S計劃［4］。

2003年，美國國會眾議院討論《公共獲取科學法案》，試圖不再保護由美國聯邦政府實質性資助而形成的學術論文著作權，但由于受到出版商的激烈反對，該法案未能通過［5］。與美國學術出版商依賴訂閱收入不同，我國學術出版商業化并不明顯。雖然早在1984年國務院就發布了《國務院關于對期刊出版實行自負盈虧的通知》，但也允許期刊在未做到保本經營之前，仍可由主辦單位給予定額補貼［6］。我國學術期刊主要依托高校和科研機構，補貼經費也主要來源于財政，另外還有中國科技期刊卓越行動計劃和國家社會科學基金等期刊資助項目。針對優秀學術著作的出版，我國還設立了國家出版基金，用于出版所需的直接成本費用支出。也就是說，除了學術作品的完成帶有財政屬性，學術作品的出版在我國也具有財政色彩。

除期刊論文和學術圖書外，研究生學位論文也具有財政資助特征。研究生的培養需要耗費國家大量財政資金，如資助全日制研究生基本生活支出的國家助學金、獎勵中央高校全日制研究生的學業獎學金等。《中華人民共和國學位條例》要求授予碩士和博士學位時，相關人員必須通過學位論文答辯［7］，學位論文的質量可被視作對財政資助的重要績效考核。尤其在對于財政投入更大的博士研究生培養上，《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》規定除保密專業外，“已經通過的博士學位論文或摘要應當公開發表”［8］。因此，學位論文并不是具有絕對權利的私財產。

但以財政資助作為學術作品公共財產化的理論依據依然可能面臨諸如地方財政資助的科研項目產出的學術作品是否僅本地納稅人有權免費獲取、我國財政資助的學術作品是否僅我國納稅人能免費獲取等問題。事實上，學術作品地方保護主義既不符合學術資源數字化的背景，也不利于知識的自由流動，只要接受了財政資助完成的學術作品，開放獲取就不應受地域限制。

財稅法視角下的公共財產是指“財政資金和利用財政資金的形成的資產”［9］，可見，形式上作為私人財產的學術作品又實質具備公共財產特點。作為現代財稅法理論，公共財產法要求政府取得、用益和處分公共財產要依法進行，不得違法侵犯私人財產權［10］。這意味著政府在資助科研項目和期刊、取得和管理學術作品時，要在公共財產法規制下依法進行。面對從私人財產走向公共財產的學術作品，建立以學術作品為主體的國家知識資源庫十分必要，且有學者提出應當將國家知識資源庫納入公共文化體系［11］。然而，建設國家知識資源庫依然面臨現行法律困境。

2 國家知識資源庫建設的法律困境

2.1 學術作品著作權的歸屬不一

首先，直接接受財政資助而形成的學術作品著作權歸屬不一。如《國家社會科學基金項目資金管理辦法》規定，使用項目資金形成的無形資產屬于國有資產［12］，則形成的學術作品應屬國有資產，但該辦法僅為部門規范性文件，法律效力較低，我國尚缺少針對受財政資助學術作品免費共享進行規定的相關法律。但同時，也有將學術作品著作權歸屬作者的，如《中華人民共和國科學技術進步法》（以下簡稱《科技進步法》）規定，在不損害重大社會公共利益等前提下，將科技成果的知識產權授予財政資助項目承擔者［13］；而《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》規定，使用項目資金形成的固定資產歸屬于國有資產［14］。對此，已有學者呼吁在《科技進步法》中增加在“法律、法規規定”的前提下，國家有權享有科技成果的相關內容［15］。其次，學位論文既不是委托作品，也不是職務作品，雖然法律沒有明文規定，但著作權應當歸屬于學位申請人，學位申請人有權保留信息網絡傳播權。再次，在期刊論文領域，作者一般會將主要著作權讓渡給出版單位，作者之后是否仍有權將論文供公眾免費獲取面臨爭議［4］。最后，我國在國外期刊發表的論文數量不斷攀升，受我國財政資助但發表在國外的論文能否開放獲取，這不僅涉及他國著作權法規定，還牽扯到他國出版商的利益。因此，要推動學術作品通過國家知識資源庫開放獲取，需要通過立法明確解決上述問題。

2.2 著作權法未對學術作品著作權作出限制

對于未受財政資助形成的學術作品和國家沒有保留財政資助形成的學術作品著作權等情形，學術作品著作權一般歸屬于作者?！吨腥A人民共和國著作權法》（以下簡稱《著作權法》）對著作權中財產權的保護期是作者終生及其死亡后五十年［16］，但沒有區分不同性質的財產權，也沒有區分不同種類的作品。因此，對保留著作權的學術作品或在著作權人沒有授權前提下，國家知識資源庫要收錄和傳播該學術作品，必須要等到作者死亡五十年后。但由于學術作品具有很強的時效性和前沿性，因此，在《著作權法》保護下，國家知識資源庫需要耗費大量財政資金向著作權人付費購買學術作品。

2.3 無權依法主動收錄學術作品

首先，國家知識資源庫難以適用《著作權法》法定許可制度收錄學術作品?！吨鳈喾ā芬幎?，報刊在向著作權人支付報酬后，可以轉載其已經刊登的作品，著作權人聲明不得轉載的除外［16］。即使將國家知識資源庫定義為報刊，但在趙德馨與《中國學術期刊（光盤版）》電子雜志社有限公司侵害作品信息網絡傳播權糾紛案（以下簡稱趙德馨案，見北京互聯網法院2021京0491民初28752號民事判決書）中，法院認為《著作權法》法定許可制度并不適用于網絡環境。其次，出版物繳存制度不包含其電子版，難以適用《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）規定的出版單位繳存出版物的制度［17］，《出版管理條例》［18］和《音像制品管理條例》［19］也有類似規定，并明確了出版單位應當免費提供出版物。圖書館建設國家知識資源庫具有天然優勢和使命，但獲得的繳存“正式出版物”卻難以包含出版物的電子版。

3 建設國家知識資源庫的公共財產法正當性

3.1 源于財政法對共同富裕的追求

雖然面臨現實困境，但建設國家知識資源庫是實現共同富裕的內在要求。“社會主義”處于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）基本原則的規范地位，共同富裕是其本質要求［20］，為落實《憲法》共同富裕的理念，需要發揮財政法對社會財富再分配的作用。共同富裕不僅僅是物質層面的，更蘊含精神層面，如國家需要發展社會主義的教育事業和各種教育設施，提高國民科學文化水平［21］。相應地，財政法應當合理分配公共財產，以實現公眾精神文化層面的共同富裕，如《公共圖書館法》規定公共圖書館要向公眾免費開放，所需經費被列入本級政府預算［17］，體現了財政法通過提供公共服務保障公民基本文化權益，從而推動進一步實現共同富裕。

建設國家知識資源庫對共同富裕的保障作用主要體現在兩個方面。一方面，在高校預算有限前提下，有利于保障科研人員的科研權利?？蒲腥藛T進行學術研究離不開學術數據庫，但當前商業數據庫價格高漲，加劇了中西部高校圖書館經費緊張形勢，不利于中西部高?？蒲惺聵I的發展。另一方面，有利于滿足公眾對學術資源的需求。隨著公眾文化素質的提升、社會分工的專業化和知識更新的加速，公眾對學術資源需求日益高漲，互聯網的發展為滿足社會公共利益需求提供了有效渠道。

《公共圖書館法》規定，公共圖書館要向社會公眾免費提供數字文獻資源的借閱及相關服務［17］；《中華人民共和國科技進步法》（以下簡稱《科技進步法》）規定，國家要推動開放科學的發展［15］。建立國家知識資源庫，以財政支出保障公共文化服務，不僅體現了我國《憲法》對共同富裕的追求，也有利于落實《公共圖書館法》《科技進步法》《中華人民共和國科學技術普及法》［22］等法律規定。我國已在向社會公眾免費提供期刊論文電子版方面有所嘗試，如于2013年開通的國家哲學社會科學學術期刊數據庫（NSSD）就面向所有公眾，為注冊用戶免費提供中文期刊論文全文下載等服務。

3.2 基于對納稅人權利的保護

納稅人對免費公共產品擁有無償使用權。納稅人已經通過授權政府資助了科學研究，有權免費閱讀作為成果載體的學術作品，不應該就閱讀學術作品本身進行二次付費。然而，現實中仍存在諸多問題。首先，作為商業數據庫主要采購者的高校圖書館，其采購資金主要來源于財政，相當于全體納稅人再次為部分納稅人閱讀學術作品進行付費。這不僅導致財政為生產和使用學術作品進行了雙重付費，也破壞了公共財產分配的正義性。其次，誠然商業數據庫在網絡匯編學術作品過程中有價值創造，但由于國家知識資源庫的缺位，以中國知網為代表的商業數據庫的壟斷形式日益加劇，以至于納稅人再次購買學術作品的價格已無法合理反映商業數據庫的價值貢獻。最后，對于作者自費出版而開放獲取的學術作品，相應出版費用已在項目經費中列支，雖然公眾可以免費獲取，但由于國家知識資源庫的缺位，這些已成為公共財產的學術作品分散在各個期刊網站，納稅人獲取不便，商業數據庫更是借機銷售這些學術作品獲取高額收入。因此，需要通過建設國家知識資源庫，回歸財政資助科研應有的社會利益本位，避免納稅人為閱讀已成為公共財產的學術作品承擔不合理的費用。

納稅人對財政資金的使用具有監督權。納稅人能通過國家知識資源庫更多地參與對科研成果的監督，以發現有無導致財政資金流失的情形。首先，在財政資助科研模式下，作為主要成果載體的學術作品在不涉及國家秘密等前提下，應當公開接受納稅人監督，以發現學術作品是否存在數據造假、抄襲、剽竊等科研失信行為。在紙質書刊時代，納稅人不得不將監督權委托給政府，由政府對科研成果進行驗收，但隨著數字出版技術的發展，有必要通過建立國家知識資源庫為納稅人行使監督權搭建平臺?！蛾P于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》規定除涉密項目外，項目實施過程中的所有信息要向社會公開，接受社會監督［23］；《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》提出強化科研項目績效評價，推動項目管理從重數量、重過程向重質量、重結果轉變［24］。在賦予科研人員更大財政經費使用自主權的趨勢下，有必要通過加強納稅人對學術成果的監督，協調學術自由和公共財政間的矛盾與沖突。其次，已有學者關注到學位論文的公共物品屬性，因而學位論文應接受公眾監督，但又認為學位論文的公開發表僅指紙質版學位論文能夠在圖書館內被公眾瀏覽［25］，這種做法明顯不利于納稅人行使監督權。最后，作為學術作品發表主要載體的學術期刊也離不開納稅人的監督。《國家社會科學基金學術期刊資助管理辦法》規定資助期刊若“存在政治導向問題、嚴重違反學術規范、刊發明顯劣質文章”的情況，應撤銷資助［26］，對保障納稅人的監督權提出了相應要求。

3.3 出于對私人財產權的公共利益限制

人類生存和發展越來越相互依賴，為了社會公共福祉，“所有權絕對”的私人財產權受到了越來越多來自公共利益的限制，這在科學研究中更加明顯，科學研究不僅依賴前人和同行的研究成果，也越來越依賴財政的支持，還需要滿足公眾獲取前沿科學知識的需求。不同于其他文獻載體，學術作品的公共利益限制并非不利于作者，作者通過放棄部分著作權能換來提升自身學術影響力的結果，從而將通過財政資助、獎勵等形式獲得補償。出版單位在已經有效彌補出版成本的前提下，從公共利益的角度看，學術作品不應成為牟取暴利的商業產品。因此，有學者指出在出版費用由高校或資助者支付的前提下，出于公共利益需求，學術作品的著作權可以被取消［27］。

即使對于沒有接受財政資助形成的學術作品，著作權人也應犧牲部分權利。法律中存在大量要求財產權人承擔不予補償的社會義務之規定，如《著作權法》規定了不用支付報酬的合理使用制度［16］。但因承擔財產權的社會義務導致財產權被過度限制而有違平等原則時，可以考慮使用予以補償的征收和征用手段替代［28］，如教科書可以使用不經著作權人許可的作品，但應給予報酬［16］，體現了公共利益和私人利益的平衡?；诠怖嫘枨?，政府取得非財政資助而來的學術作品，有將其作為公共財產的正當性，但是政府也要合理保障私人財產利益。

目前，學術數據庫出版商在提供學術作品時，既無法有效體現公共利益，也不能有效補償著作權人的私人利益。首先，公共利益無法得到有效保障。以中國知網為例，除對八年前出版的文獻免費開放外，統一對期刊論文按照0.5 元/頁進行收費［29］。其次，作者難以分享網絡傳播帶來的利益。期刊編輯部一般會聲明作者授權數據庫出版商復制、匯編、發行和網絡傳播的費用已包含在期刊支付的稿酬中。最后，期刊利益無法得到合理保障。由于我國大多數期刊的發行收入低微，而中國知網為其提供了可靠的發行和傳播渠道，以至于期刊愿意低價售賣論文著作權［30］。在中國知網建立了期刊影響因子等評價體系后，學術壟斷背景下期刊的利益更無法得到合理保障。商業數據庫占主導地位不利于對私人財產權進行公共利益限制，而國家知識資源庫將為平衡私人利益和公共利益提供平臺。

4 公共財產法規范國家知識資源庫的路徑

4.1 建立私人財產利益保障機制

首先，是對作者財產利益的保障。政府在取得和管理由財政資助而來的學術作品時，依然可能會侵犯私人財產權，應當建立私人財產利益保障機制，平衡私人利益和公共利益。對于財政直接資助創作完成并出版的學術作品，應該將其視作公共財產，通過國家知識資源庫為公眾提供開放獲取渠道，保障納稅人的權利。但一方面，如果作者自費出版，學術作品的公共財產屬性就有待商榷，從日后學術作品免費網絡傳播不侵犯私人財產利益的角度觀之，應當允許財政經費列支出版費用，2016 年9 月以后，國家社會科學基金項目資金不得列支論文發表版面費就并不合理［31］，也與《國家社會科學基金項目資金管理辦法》中將學術作品視作國有資產不協調；另一方面，《國家社會科學基金學術期刊資助管理辦法》要求資助期刊及時無償向國家哲學社會科學學術期刊數據庫提交每期刊登的論文電子版［26］，但如果作者保留了著作權，該要求將侵犯私人財產利益。此外，全日制研究生的學位論文雖然并不具有財政直接資助的特點，但是考慮到已經存在國家助學金等財政資助，國家知識資源庫在收錄和傳播學位論文時也可不予補償。

其次，是對期刊財產利益的保障，尤其在我國支持期刊商業化運作的政策背景下。在投稿環節，期刊一般會聲明作者投稿行為視為同意將論文數字化復制權、發行權、匯編權及信息網絡傳播權轉讓給期刊，并許可中國知網等數據庫以數字化方式復制、發行、匯編、信息網絡傳播論文全文。雖然在趙德馨案中法院認為期刊單方面的聲明并不構成作者有效的授權，但是在系統投稿逐漸成為主流的趨勢下，雙方簽訂電子協議將十分便利，作者為了提高論文錄用概率，協議轉讓主要著作權將成為主流。為了保障期刊的合法利益，目前通行的做法是規定一定時間的遲滯期，即適當推遲開放獲取的時間。如美國國家健康研究院要求受資助的研究人員必須將論文在發表后的12 個月內存放在美國醫學圖書館PubMed Central 知識庫中開放獲取［4］，以保障出版商的利益；中國科學院和國家自然科學基金委員會聲明，受公共資金資助項目所發表的科研論文應在論文發表后12 個月內向全社會開放獲取［32］。然而，這種通行做法忽視了學術數據庫的發展依賴學術檢索和學術資源的及時更新，因此國家知識資源庫可以主動收錄摘要等作品基本信息。但為了既能保障私人利益，又能滿足公共利益需求，國家知識資源庫也可以在遲滯期內收錄和傳播學術作品全文，具體可以有三種形式：保障著作權人的數字公共借閱權，公眾無須付費，由財政支付［33］；由公眾直接付費購買；僅在圖書館內免費閱讀。如英國在2014 年開始試點國內主要期刊出版商向公共圖書館免費提供學術論文，由公眾在館內免費獲?。?4］。遲滯期后學術作品應向公眾免費開放，但要保障非財政資助期刊的入庫權，使其能夠通過國家知識資源庫的平臺擴大影響力，為接受財政資助創造條件。

最后，還需關注商業學術數據庫的利益。有觀點反對政府全方位建設公共期刊數據庫，倡導建立專題期刊公共數據庫［35］，但這種觀點忽視了目前財政資助科研的廣泛性和科學研究的交叉性。國家知識資源庫的建設應當全方位展開，形式上包括學位論文、期刊論文、學術圖書等，內容上包括所有領域，學術資源的供給越豐富，才越能滿足使用者的個性化需求。國家知識資源庫的建設也要保持財政中立，不影響與商業數據庫的公平競爭環境，商業學術數據庫依然具有不可替代的作用，在期刊論文網絡首發、非財政資助的學術作品數字出版、重復率檢測等方面依然具有優勢。

4.2 遵循法定主義控制公共財產權

已有學者呼吁我國應當將國家開放獲取政策進行法律化［36］。

首先，政府行使公共財產權將有法可依。公共財產法要求控制公共財產權，即公共財產的取得、用益和處分應嚴格遵循法定主義。國家知識資源庫在收錄和傳播學術作品時，為了防止財政資助利用不當，對于直接財政資助而來的學術作品利用應依法而行，對于與財政資助無關的學術作品更應嚴格控制公共財產權。

其次，國家知識資源庫應對學術作品著作權歸屬和信息網絡傳播權等財產權的保護期限作出限制。有觀點指出我國可能存在著作權過度保護的問題［37］，但通過公權力限制知識產權應具備正當性和謙抑性［38］。對于財政資助完成并出版的學術作品，可以規定由國家享有學術作品的著作權，作者享有署名權等人身權；對于財政資助完成的學術作品，為了兼顧出版商的利益，可以把正式發表后12 個月作為著作權中信息網絡傳播權的保護期限；對于非財政資助完成的學術作品，可適當延長信息網絡傳播權保護期限。《著作權法》對學術作品著作權中的財產權統一保護至作者死亡后五十年，并不符合學術作品的時效性，也忽視了財政資助科研的公益性。

再次，國家知識資源庫應該規定學術作品電子呈繳制度，并輔以學術作品法定許可制度。① 許多國家通過立法將數字出版物納入法定呈繳范圍［39］，我國應當要求作者、出版社和高校主動向國家知識資源庫呈繳學術作品電子版，對于未依法及時呈繳的，應規定相應的法律責任。作者接受財政資助在國內外發表學術作品的、期刊接受財政資助的且作者已將信息網絡傳播權等主要著作權讓渡給期刊的，應向國家知識資源庫呈繳學術作品電子版，否則應適當追回財政資助資金。具體來說，應當將電子呈繳并開放獲取情況納入對財政資助績效評價體系中，但《中國科技期刊卓越行動計劃實施方案（2019—2023 年）》中并未要求資助期刊開放獲?。?0］，《國家社會科學基金學術期刊資助管理辦法》未明確資助期刊未及時無償向國家哲學社會科學學術期刊數據庫提交論文電子版的法律后果［26］。對于并非財政資助完成或出版的學術作品，應當鼓勵和允許作者和出版社向國家知識資源庫呈繳學術作品電子版。高校應依法及時呈繳全日制研究生學位論文電子版，鼓勵高校呈繳非全日制研究生學位論文電子版，并將呈繳情況作為今后財政資助的重要參考因素。② 嘗試建立由國家知識資源庫依法及時主動收錄和免費公開學術作品的制度，由政府對出版商和作者進行合理的經濟補償，補償標準可參考學術作品的下載或閱讀次數而定。

最后，國家知識資源庫應保障納稅人監督權，保障納稅人有權檢舉國家知識資源庫中收錄的資助論文和期刊存在的學術不端行為。對于嚴重的學術不端行為，政府應追回對期刊和論文的財政資助資金，《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》［41］和《科研失信行為調查處理規則》［42］規定了針對科研失信行為采取收回已撥付的資助經費等處理措施。目前，一旦發現學位論文造假行為，學位授予單位可以依法撤銷造假者已獲得的學位，對于學位論文造假的全日制研究生，學位授予單位還應要求其返還國家助學金和學業獎學金，但沒有對于其他情況造假者經濟責任的規定。

除了學術論文外，學術作品另一大重要載體是學術圖書。目前，國際上已經出現學術圖書開放獲取的趨勢［43］。然而學術圖書制作成本較大，出版商的大量印前投資使其價值創造遠高于期刊出版商［44］，且不少屬于暢銷書籍的學術圖書會為作者和出版商帶來更大的私人利益，基于對私人利益的保障，學術圖書開放獲取將面臨更大的財政負擔。綜合視之，我國應盡快建立以全日制研究生學位論文、財政資助期刊和論文為載體的國家知識資源庫，并將學術圖書、非財政資助期刊和論文等逐步納入其中。