供電企業協助行政機關采取停止供電措施中的風險管控

●胡 杰 羅淑梅

電氣技術通過百年的發展變遷，已經遍布了電子工程、電力工程、通信技術、運輸傳導、新能源等各個領域，延伸拓展到了我們日常生活的方方面面。電力對于人類社會發展的影響力日漸增長，人們對于其依賴程度可以稱得上是無法割舍。正是基于電力的重要性，行政機關在環保整改，強制關停高耗能、高污染生產企業；保障工廠、工地施工安全,清理違法占地、違法建筑；治理無照經營企業，以及征收拆遷等過程中，通過采用停電措施，往往會起到不錯的效果。[1]供電企業作為提供電力的職能部門，就愈發頻繁地被要求為行政機關提供助力，主要協助內容就是停止供電。通過要求供電企業停止供電的這種方式，從而助力行政機關達成其行政目的。然而作為提供助力方的供電企業，自接到行政機關的停電命令或要求再到后續實施具體的停電行為，在這一系列的操作流程之中，通常又會存在著大量的法律風險，該如何去識別并規避這些法律風險，是非常值得引起供電企業重視的。

一、協助行政機關采取停止供電措施面臨風險的原因

（一）現行法律法規的不完善，致使缺少法律依據

結合我們國家的法律現狀，通過研究學習，可以了解到關于停止供電的具體法律規范，主要是集中于《電力法》《電力供應和使用條例》《供電營業規則》《電力監管辦法》之中。例如《電力法》第29條第1款，該條規定的是發電、供電系統正常的時候，作為供電企業首先就應當是連續而且不間斷地向電力用戶提供電力，而只有出現諸如設施設備檢修、需要依法限電或者電力用戶自身存在違法用電的這些情況時，供電企業才能中斷供電，同時停電還需事先通知電力用戶。

而《電力供應和使用條例》第39條規定的內容則是電力用戶如果存在逾期未交付電費行為的，而且是在逾期之后超過30天經供電企業向其催交之后，電力用戶仍舊不支付電費的，那么在這樣的情況下，我們的供電企業可以依照我們國家所規定的程序對該電力用戶進行停電。其他關于停止供電的法律條文還有諸如《電力供應和使用條例》第40條，《供電營業規則》的第66條等規定。

通過對照上述的具體法律規范，不難看出目前我國法律規范對于供電企業停止供電的規定，主要是針對例如供電設施故障或者需要檢修、用戶逾期欠繳電費、違反安全用電或違法用電等情形，而關于本文所探究的供電企業為配合行政機關，為其提供助力而采取停止供電措施的該種停電情形，各法律規范從目前來看確實未有明確的條文約定內容。法律的不完善或者說是該領域的法律缺失，未有明確法律條文規定就是目前的現狀。而這勢必意味著供電企業在為行政機關提供助力時，實施協助停電的具體實踐操作過程中很大程度上將面臨著未知及不確定性。法規規范特別是成文法，其重要的一個意義就是其具備指導意義，可以去規范或者為實施具體行為提供參考依據。而現在缺乏直接的法律規范，這就意味著供電企業在該協助過程中就更需要慎之又慎自己的行為，以防范及規避不必要的法律風險。

（二）要求供電企業協助采取停止供電措施的行政機關部門繁多、主體混亂，有無職權難以區分

通過以往實踐中的一些案例，我們發現要求供電企業實施停止供電協助的行政機關部門，有的可能是某某領導小組、某某指揮部、縣區人民政府辦公室、鄉鎮人民政府或街道辦事處、開發區管委會或高新區管委會、某某局、某某委。而在上述所列舉的這些行政主體當中，有的只是行政機關所設立的臨時機構，有些則是內設機構或者是派出機構，還有一些則是多部門聯合發文，從總體現狀上來看，要求供電企業通過停電措施提供協助的行政主體不僅部門繁多且混亂，很不規范。因為部門繁多、主體繁雜，這就使得供電企業在區分某行政主體有無相應職權時變得十分困難。在上述所提到的一些行政主體之中，有些是內設機構甚至是臨時機構，而這些機構通常來講是不具備有行政執法權的，有些則是超越職權的。而當這些主體在向供電企業下達要求或者命令時，彼時如果供電企業未能加以識別，按照該實際無職權或超越職權的行政主體之要求去協助實施停止供電措施，將很容易陷入被投訴、被起訴的境地，甚至可能被課以承擔相應的民事責任。類似的案例諸如在劉剛、耿小娟等與國網河南省電力公司中牟縣供電公司的供用電合同糾紛案件，在該案件中國網河南省電力公司中牟縣供電公司就是因依照《萬灘鎮人民政府關于十里店村拆遷停電的函》配合采取了停止供電措施，最終被判決承擔民事責任。[2]

（三）供電企業對電力法律法規宣傳不夠,未能按照法定程序實施停電，引發或激化矛盾糾紛

由《電力法》《電力供應和使用條例》《供電營業規則》可知，只要發電、供電系統正常運行，那么供電企業就應當不間斷連續的向電力用戶供電。這就意味著供電企業基于供用電合同向電力用戶持續供電，這是供電企業的首要也是最基本的法律義務，同時也是供電企業工作的常態。而在電力用戶習慣了這種常態之后，供電企業未能向用戶廣泛、耐心、詳細地宣傳和普及有關停電的法律法規，將會導致電力用戶對供電企業停電缺乏全面、正確的理解，很有可能會將不論何種情況下的停斷電行為都誤認為是供電企業未能履行其供電義務[3]。因缺乏相關方面的法律普及，引發了不少電力用戶與供電企業之間的訴訟糾紛。此外供電企業在實施協助配合行政機關停電過程中，未能嚴格依照法定程序去操作和實施，也是糾紛頻發的另一重要原因。

二、針對上述存在的法律風險，供電企業應該認真識別和積極應對

（一）判斷行政機關要求協助采取停止供電措施的行政行為類型

1．行政強制措施。在我們國家的《行政強制法》中，其中第9條規定了具體的行政強制措施的種類，卻并沒有專門設定停止供電的強制措施。但是，如果對《行政強制法》第三條進行仔細研讀，那么就可以得出《中華人民共和國突發事件應對法》第50條、《中華人民共和國安全生產法》第67條第1款的措施仍屬于行政強制措施的結論。比如，《安全生產法》第67條第1款規定可以理解為在法律層面設置了停止供電的行政強制措施[4]。依據此規定，我們認為，行政主體在實施具體的行政執法時要求供電企業進行協助，采取具體停電措施的，在個別部門法領域屬于特別法上的行政強制措施。

2．行政強制執行?！缎姓娭品ā返?2條列舉了常見的五種方式，其中并沒有設定停止供電的行政強制執行方式。但是根據該法第43條第2款的規定“行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定”，在該條文中當中明確地指出是僅對于“居民生活”，因此換而言之對于法人或其他組織，行政機關依然可采用本條文中列舉的方式督促其履行義務。[5]故該條在禁止對居民生活用電強制停電的同時，依據反對解釋的方法也側面明確了對非居民用戶停止供電是行政強制執行方式之一。

（二）了解提出協助采取停止供電措施要求的行政機關的職權

行政機關在執法過程中如需供電企業助力的，其通知并要求采用停電協助的行為是一種行政行為。而所有的行政行為均需要具備行政職權為依托，正所謂無職權則無行政[6]，職權法定是行政法的基本原則，所以判斷一個行政行為是否合法有效，其先決條件就是必須由行政機關依照法律規定的程序所作出的符合其法定職權的行為。而違背該原則的，那么該行政行為勢必是無效或者是違法的。

這也就提醒了我們的供電企業，并不是所有行政機關都可以提出停止供電的協助要求。因此只有了解行政機關有無采取行政強制措施或行政強制執行的法定職權，才能更好地判斷該提出協助采取停止供電措施要求的行政機關有無該法定職權。比如，我國《土地管理法》第83條的規定，該條規定的主要內容是告知對于行政處罰決定不服的，明確其維權途徑為向人民法院提起訴訟，而后面的條文內容則是明確了土地行政管理部門其自身也是不具備強制執行權力的，其也只有通過向人民法院申請，由人民法院代為強制執行。其他的例如我國的《行政強制法》第44條，以及《城鄉規劃法》第68條的規定，說明了縣級以上地方人民政府責成強制拆除的部門享有行政強制執行權，在依法行使強制執行權時可以通知有關單位協助執行。

（三）甄別行政機關發出的協助采取停止供電措施的文書性質

就像前面已經講述到并不是所有行政機關都是可以提出停止供電的協助要求。一個行政行為是否有效是需要符合法律規定的條件的。同理，這也意味著并不是所有的要求協助采取停止供電措施的法律文書都被認為是有法律效力的。某些法律文書從其內容上或發文單位來說，該些文書并不是真正意義上的具備法律效力的文書，其本身并沒有強制效力而供電企業如因甄別不當去執行了該些文書的內容，將會承擔不必要的風險及責任。

從大量的實踐案例來看，要求供電企業提供停電協助的行政機關所發放或制作的文書，有的是通過發函的形式，也有的是通過發通知或者決定的形式，更有甚者是通過會議所形成的會議紀要形式，沒有統一的公文形式，極不規范。例如有些使用的文書名稱為函，而根據按照《黨政機關公文處理工作條例》第8條第(14)項的規定，使用函那是適用于不相互隸屬的機關之間用來商洽工作、詢問和答復問題、請求批準和答復審批事項。因此在使用函的文書的情況下，根據法律規定只是行政機關向供電企業商洽及詢問是否需要通過停止供電措施來達到行政執法目的，基于該種形式的法律文書，此時一旦停止供電，那么依照法律規定停止電力用戶用電的決定主體即為供電企業，那么相應法律責任及風險也自然是由供電企業來承擔。關于這一點可參照毛梅、毛玲與江蘇省沭陽縣住房和城鄉建設局撤銷房屋登記行政爭議一案的裁判要旨（案號一審：（2012）宿城行初字第0026號；二審：（2012）宿中行終字第0033號）。該案件中法院明確指出，人民法院關于行政執法問題向行政機關所發送的司法函件，因為該函件僅僅是建議和商洽的功能，并非嚴格意義上的生效法律文書，其本身不具備強制力。而根據相關的行政法律法規的要求，特定行政行為的作出其前提依據就是需要有司法效力文件為支持。而行政機關如果未能充分盡到識別義務，未能及時分辨識別而將不具備強制司法效力的文件當做生效的法律文書，為此作出特定的行政行為的，那么當屬適用法律錯誤。正是因為有著類似的案例作為警示，所以供電企業在收到行政機關的法律文書后，首先就是要進行文書形式和性質的甄別，通常情況下應當要求行政機關向供電企業提供協助執行通知書，并附具相應的行政處罰決定或行政處理決定，從而避免相應的法律風險。

（四）檢索行政機關要求采取停止供電措施的法律規范依據

盡管《電力監管辦法》第24條第3款規定：“供電企業應當嚴格執行政府有關部門依法作出的對淘汰企業、關停企業或者環境違法企業采取停限電措施的決定。未收到政府有關部門決定恢復送電的通知，供電企業不得擅自對政府有關部門責令限期整改的用戶恢復送電?！薄峨娏Ψā返?9條第1款中也使用了“等原因”的表述。但具體的法律規范對于供電企業協助行政機關采取停止供電措施未作出直接、明確的規定，供電企業在協助行政機關采取停止供電措施時就缺少了直接的法律依據。結合上文談到合法的行政行為應當由法定的行政機關在法定職權內依照法定程序作出，但是行政機關往往主體繁多、部門繁雜，行政職權有時又難以區分辨別，同時行政機關要求供電企業提供協助在時限要求方面又具有急迫性。因此如何才能夠熟練、準確又快速地達成協助任務，這就需要供電企業檢索和收集大量的法律規范依據，完備自己的法律知識庫。

涉及行政機關職權、行政行為合法性，可從《行政處罰法》《行政強制法》以及相應領域的部門法進行檢索。違法建筑的拆除、污染環境企業的查處是行政機關要求采取停止供電措施的高發領域，《土地管理法》《城鄉規劃法》《環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律規范應納入收集檢索范圍。在完備法律知識庫的同時，還需時刻關注相關法律規范的立改廢，廢止的法律規范應以及排除出法律知識庫，新頒布的法律規范應及時添加。

（五）完善供電企業在行政機關停電要求下的協助工作

1．履行事先通知義務。因為現有的法律法規并未對供電企業協助停電有明確規定，相應的，對于在協助停電過程中，供電企業是否需要提前通知電力用戶更是沒有相關的法律條文作為參考依據。但是需知，供電企業與電力用戶之間是依據供用電合同建立起的平等主體之間的民事法律關系[7]，我國《民法典》第509條第2款規定“當事人應當遵循誠信原則,根據合同的性質、目的和交易習慣履行通知、協助、保密等義務?！钡?52條規定“供電人因供電設施計劃檢修、臨時檢修、依法限電或者用電人違法用電等原因,需要中斷供電時,應當按照國家有關規定事先通知用電人;未事先通知用電人中斷供電,造成用電人損失的,應當承擔賠償責任?！痹诿穹ǖ涞?52條規定使用“等原因”表述，以及第509條第2款規定合同當事人附隨義務的情形下，為了盡可能避免發生財產或人身傷害事件，引發不必要的糾紛，供電企業可以參照《電力供應和使用條例》第28條第（2）項規定提前24小時通知，書面告知用電人采取停止供電措施的相關內容。文書正文應包括受通知人名稱、此次停電的理由、停止供電持續的時間、停電的具體范圍、恢復供電時間、通知日期等，并保存好通知送達的證據材料。

2．宣傳普及法律規范，正確引導維權途徑。供電企業在日常工作中也應當將向電力用戶廣泛、全面、準確地普及相關法律法規列為具體工作事項之一。通過法律法規的普及宣傳可以讓電力用戶充分了解并認識到供電企業與電力用戶之間是依據供用電合同建立起的平等主體之間的民事法律關系。而在行政機關向供電企業下達通知或要求協助時，此時供電企業為協助而實施停電措施時，供電企業并不是作出停電決定的主體，在該種情況下，作出停電決定的主體的是行政機關，而在該過程中供電企業只是提供助力，雖然都是實施了停止供電的行為，但是從法律定性上來分析，此時的停止供電就已不再是供電企業與電力用戶之間的民事法律行為，其實際上已經是一種行政行為了。那么在此種情形下，供電企業就應該耐心地向電力用戶釋明二者之間的區別，在回復電力用戶的投訴信訪時應引導電力用戶尋求不服行政行為的正確救濟途徑，必要時可以收集一些該方面的行政復議和行政訴訟案例提供給電力用戶進行釋疑，從而減少電力用戶因分不清楚法律關系而針對供電企業提起不必要的訴訟或信訪，也是一種從源頭上去處理解決問題的方法。

3．相關文書材料需妥善保管。供電企業應保存好協助行政機關采取停電措施整個過程中的所有相關文書材料，例如行政機關要求供電企業協助停電措施的協助執行通知書、附具的行政處罰決定書或行政處理決定書等法律文書，供電企業向被停電對象發出的的書面通知以及被停電對象的簽收材料，以防止案件進入司法程序后，供電企業因舉證不能而承擔相應的不利后果。

4．建立過錯歸納總結機制。前事不忘，后事之師。如果某次協助行政機關停電行為被確認違法，供電企業應就該次協助停電行為之所以被確認違法的法律適用、事實認定進行全面分析，確認哪個工作環節沒有落實到位，具體哪個行為違反法律規定，并就如何進行防范、整改等進行歸納總結，可制作書面總結材料，以防止今后類似的事件發生。

三、結語

行政機關依照法律規定的程序，同時也是在行政機關的職權范圍內，以此而要求供電企業提供協助，通知供電企業采用停電措施的，對于此種行政行為，供電企業自然是應予以大力支持及配合的。可是從控制規避防范法律風險的角度考慮，供電企業在此過程中應當積極發揮主觀能動性，從行政行為類型判斷、行政職權了解、法律文書性質甄別、法律規范檢索、事先通知用戶等方面切實做好合規控制。在實施必要的合規控制審查后，確認此時的停電措施是合法合規的情況下，那么此時供電企業就應當根據所接收到的協助通知，根據通知所載明的內容，在規定的時間、范圍內對規定的電力用戶實施相應的停止供電措施。認為不符合法律規定的，應及時書面向要求協助執行的行政機關提出意見。需知，通過停止供電措施為行政機關提供助力，并非易事，也不是供電企業內部的任何單一部門或部分職工人員所能完成的簡單工作，其需要供電企業內部各個職能部門及全體員工的緊密配合、相互協助、規范流程，這樣才能使得供電企業在協助行政機關采取停止供電措施過程中減少錯誤，將可能面臨的法律風險降到最低。