集體林權制度改革中的林權流轉及規(guī)范問題分析

楊俊霞

（山西省晉城市城區(qū)自然資源局，山西晉城 048000）

0 引言

集體林權是集體所有制經濟組織或者單位，對于森林、林木和林地所享有的占有、使用等權利。目前，全國范圍內都在推行承包地“三權分置”，由此產生林權流轉。林權流轉是指在不改變林地所有權，以及林地用途前提下，林權權利人將其擁有的森林、林木的所有權、使用權、林地使用權，全部或部分轉移給其他單位或個人及其他組織的行為。

1 關于林權流轉的概述

1.1 集體林權流轉現(xiàn)實意義

唯有引入市場機制并將配置進行合理優(yōu)化，才可真正實現(xiàn)林地開發(fā)利用價值[1]。林權制度改革中，林業(yè)產權更為明確，其主體更為分散，市場規(guī)模經營需求日益增強，為林權流轉奠定基礎。由此可見，集體林權流轉是必然趨勢。

1.2 集體林權流轉的經濟學意義

競爭性市場環(huán)境下，比較利益原則、機會成本是資源和生產要素流動與配置重要因素[2]。由于林木生產周期較長，無法有效估算投資效益，投資者通常會認為機會成本比林業(yè)生產領域收益大。有效解決林業(yè)生產比較利益過低的措施是重組生產要素以及優(yōu)化配置。林地流轉除了可以使得林地資源科技進步成果利用率以及資本利用率有效提高，也可以將林地資源進行承包，或者租借，從而達成林地適度經營目標，使得林地經濟效益有所增長。

1.3 集體林權流轉的主要形式

1.3.1 入股形式

對于發(fā)展集體林業(yè)經濟，林權入股影響力較好。首先，由于林權制度改革后的林權狀態(tài)分散，不利于林地規(guī)模經營，而通過入股形式可有效將農村各戶林地使用權，轉變?yōu)橘Y本與其他形式的資本聯(lián)合，在較短時間內可形成經營規(guī)模，以及資源產業(yè)基礎；除此之外，通過入股形式也可建立林業(yè)合作經濟組織，實現(xiàn)林權分散以及集中經營目標[3]。其次，林權入股可以避免林農失地相關問題。林地股份合作實行時，農戶主要以承包經營權，作為股權，從而可以有效保障林地承包經營權的穩(wěn)定。

1.3.2 轉讓形式

轉讓形式采用的是當事人雙方協(xié)商，或者公開拍賣的形式，實現(xiàn)流轉。轉讓時，轉讓方會失去一部分或者全部林地承包經營權，而受讓方會取得部分或者全部林地承包經營權，當轉讓方與發(fā)包方承包合同關系部分或全部停止時，需要受讓方與發(fā)包方再次確定新合同關系。盡管這種形式可以為林農增加經濟收入，但是與此同時，林農喪失了對林地的永久經營權，以及遠期收益，使得林農與林地資源的經濟聯(lián)系被割斷，無法有效保障林農經濟收入，存在一些不穩(wěn)定因素。政府應采取謹慎態(tài)度，防止林農失地。

1.3.3 租賃形式

一般情況下，實力雄厚的社會資本，會利用自身優(yōu)勢將集體經營農戶分散經營的林地連片租賃下來，租期為30～50 年，租金以現(xiàn)金分年支付，或者一次性付清[4]。當這些實力雄厚的社會資本租賃林地后，林地內所有經營活動，主要由承租方負責。

1.3.4 聯(lián)合經營形式

這種形式主要是由投資者出資金和技術，而農戶出林地，進行聯(lián)合開發(fā)。林地內所有經營活動，由投資者負責，收益按照約定比例進行分成，或者是以土地所有者木材或木材折款，作為主要分成。其中，林地入股一般占30%左右，投資者占70%左右。

1.3.5 抵押形式

抵押形式實際上就是抵押林權證，林權證指的是權利人以及林權證上記載的森林使用權等權利。將林權證作為抵押物，可以向銀行貸款。如若到期還款時，權利人不能還本付息，銀行則可將權利人抵押物變賣或者拍賣，以此來清償債權。

2 集體林權制度改革中林權流轉現(xiàn)存問題

2.1 集體林權流轉法律依據(jù)不完善

集體林權流轉法律法規(guī)滯后，沒有較為完善可行的外部拉動政策。目前為止，國內仍未制定較為規(guī)范的林地流轉法律法規(guī)，而現(xiàn)存的法律法規(guī)阻礙了相關經濟活動發(fā)展需求。大部分林權流轉處于初級階段，狀態(tài)相對混亂，導致流轉行為不規(guī)范且隨意，相關操作上也缺乏透明度以及公平性。

2.2 林地流轉行為不規(guī)范

對于林地流轉，一些干部群眾的認識較為模糊，使得林地流轉行為不規(guī)范。例如，有些干部群眾將承包權長期不變，與林地流轉處于對立狀態(tài)；有些干部群眾不了解承包政策以及基本經營制度，夸大林地流轉作用并強調集體林地所有權，強行推動行政措施。

2.3 林地流轉程序不規(guī)范，管理不到位

林地流轉程序不規(guī)范帶來相關矛盾以及隱患，因此發(fā)生較多糾紛與案件。例如，在林地流轉過程中，未簽訂林權流轉合同，甚至只是雙方的口頭約定，就將林地進行流轉；有的在林地流轉時，合同內的條款不規(guī)范，權責不清晰，從而造成林地流轉后，林權糾紛和社會矛盾。部分林農認為林地承包后50 年不變更，林地屬于自己，將林地承包與其他人，可任意使用。造成這些現(xiàn)象發(fā)生的原因，除了相關程序不規(guī)范以外，也有管理不到位的原因。

2.4 流轉管理以及中介服務機構不完善

由于林權流轉市場化中介服務體系仍舊處在初期發(fā)展階段，缺乏較為完善的管理制度以及規(guī)范操作程序，一定程度上影響了林權流轉市場發(fā)育。當前，各地仍未建立林地流轉管理機構等，使得林地流轉后并未得到及時登記備案。

3 集體林權制度改革中的林權流轉規(guī)范對策

3.1 構建完善的林權流轉制度

首先，林權流轉時需要本著雙方依法、自愿的原則，達成共識，進行流轉。在林權主體市場進行交易時，政府應提供意向流轉林地信息，尊重林權流轉自由，建立完善的引導政策，保證交易合法性，以確保林農對流轉主體與形式進行合理化選擇，以免出現(xiàn)流轉林地盲目性的存在而引發(fā)不可估量的經濟損失。此外，在完成林地流轉后，需要規(guī)范登記流轉信息，對于流轉后的林權證，應給予相應的變更內容，通過法律規(guī)范以及完善程序的方式，使得林地流轉政策環(huán)境得到有效提升[5]。其次，強調規(guī)范管理林權流轉的重要性。在林地流轉合同制度落實期間能夠確保合同履約效果，防止違約現(xiàn)象，或者減少違約現(xiàn)象，節(jié)省一定成本，有必要對流轉合同制度進行系統(tǒng)化規(guī)范。最后，林地流轉評估制度的構建與完善。將森林資源資產的產權作為重點構建相關機制加以改進，以實現(xiàn)對林地流轉行為的規(guī)范，以免出現(xiàn)違法行為，保證森林資源價值，同時提升其價值，對林地所有者和經營者權益加以維護。在林地流轉期間，林地資產評估的重要性不容小覷，因而需積極構建操作性較強的林地評估系統(tǒng)，形成省縣評估機構，對各級評估人員進行統(tǒng)一培訓，促進基層工作者與評估工作者自身操作技能水平的提升，提升基層人員以及評估人員崗位責任意識，保證評估準確性。在確定各類型林地公允價格時，可以采用因地制宜的形式，與當?shù)厍闆r相結合制定更具針對性的林地流轉價格。在此基礎上，還需對評估程序進行有效簡化，以縮減評估成本支出，規(guī)范林地流轉。

除了通過構建完善的林權流轉制度改善現(xiàn)狀，也應制定嚴格的林權流轉法律法規(guī)，以此來保證林地流轉行為規(guī)范、合法。盡管林權應合法規(guī)范，但是在具體實踐過程中，林權流轉存在著較多問題，筆者建議在制度和法律層面，制定嚴格法律法規(guī)和政策，制約林地流轉各方行為，保證交易合法性。除此之外，也應高度重視林權流轉立法，首要任務就是明確所有權，保障收益權，推進林地使用權的流轉。舊有的法律法規(guī)已經無法滿足現(xiàn)代發(fā)展，應盡快修改或者制定新規(guī)，適應相關發(fā)展需求。經濟活動較為活躍的地區(qū)，商品林、公益林權屬清晰的情況下，在不改變原有經營目的或者林地用途、林地現(xiàn)狀的條件下，則可將林地使用權轉讓。與此同時，加快承包和流轉法律制度的完善，嚴格審查受讓方是否具備投資實力和是否備具務從事林業(yè)生產技術能力，嚴格限制林地出租或者轉讓最低林地面積，有效避免沒有投資能力以及建設能力的經營者浪費林地資源。

3.2 加強地區(qū)溝通，保障交流有效

國內地域較為遼闊，不同地區(qū)集體林權管理狀態(tài)，以及集體林權管理形式，均存在著較大的差異性，但是存在的問題大致相同[6]。為有效從根本上解決這些問題，各地區(qū)之間應加強相關交流，共同討論如何有效處理相關問題，取長補短，增長經濟效益。為有效加強地區(qū)溝通保障交流有效性，要對縣、鄉(xiāng)兩級森林資源的產權交易網絡進行建設，同時也應不斷完善交易網絡，保證其與時俱進以及實用可行性。市場主體需要掌握有效的林權流轉市場信息，以將市場機制的作用充分發(fā)揮出來。現(xiàn)階段，交易流程經常出現(xiàn)信息不暢以及交易成本偏高的情況，且資源配置效果不理想，構建健全森林資源產權交易中心迫在眉睫且勢在必行。森林資源產權交易中心屬于經濟實體，具備獨立核算的功能，在實際發(fā)展與自我管理中可嚴格約束自我，一般在森林資源產權交易過程中發(fā)揮中介作用。森林資源產權交易中心的核心任務是為各個行業(yè)、單位或者個人辦理森林資源資產產權交易，會為這些群體或者個人提供專業(yè)技術咨詢，同時提供優(yōu)質服務，以此來實現(xiàn)森林資源產權流轉公平公正、科學合理。

3.3 建立林權流轉信息平臺，提高信息服務能力

面對當前林權流轉中出現(xiàn)的流轉行為不規(guī)范等問題，需要加快建立完善的林權流轉管理機構。例如，建立林權流轉管理辦公室。林權流轉管理辦公室主要是負責規(guī)范以及管理林權流轉行為，以此來有效調解或者仲裁因為林權流轉引發(fā)的各種糾紛。其次應不斷完善林業(yè)社會化服務體系，在林地流轉中提供必要的交易平臺。接著，要積極構建流轉交易信息網絡平臺，通過多種途徑對林地流轉的供給需求進行調查與搜集，進而對市場價格等相關信息加以了解并統(tǒng)計，通過具體分析，進行合理預測，并進行發(fā)布，使得農戶與有投資意向的林業(yè)經營者能夠及時獲取信息，進一步推進林地流轉工作的開展。最后，應增加管理林權流轉的力度[7]。嚴格管理林地所有權以及使用權，在不動產登記部門，依法登記造冊，仔細審核后，給予證書。如若權屬在此期間發(fā)生變化，應依照法律，及時更換證書，維護經營者合法權益。此外，也應不斷加強林地保護相關管理力度，以此來有效實現(xiàn)林地宏觀調控，禁止亂用林地、濫用林地或者占用林地。

3.4 推動林權流轉制度輔助功能的發(fā)展

首先，相關政府部門應對產業(yè)化經營主體進行大力培養(yǎng)，滿足現(xiàn)代化發(fā)展需求，出臺強有力的優(yōu)惠政策，形成不同林業(yè)專業(yè)合作組織，積極組建林業(yè)產業(yè)協(xié)會，以推動這些組織不斷發(fā)展。不斷鼓勵不同社會主體，通過跨行業(yè)或者跨地區(qū)等形式，投資林業(yè)，發(fā)展林業(yè)，同時維護經營者相關合法權益。其次，通過建立有償林地使用權市場，對相關政策予以落實，強調非公有制林業(yè)發(fā)展的重要性，實現(xiàn)現(xiàn)代林業(yè)技術可持續(xù)發(fā)展，這樣一來，更利于對農村經濟結構的調整，實現(xiàn)產業(yè)化進程的改善目標。除此之外，應加快轉移農村地區(qū)林業(yè)勞動力并實現(xiàn)再就業(yè)，保障相關人員生活經濟來源。建立健全失地農民的社會保障機制，對農村地區(qū)社會保障體系進行全面建設，對林地流轉農戶的合法權益加以維護，保障其經濟利益。通過對農村社會保障體系和戶籍制度等的改進，可避免林農過度擔憂林地使用權的流轉狀況，有效改善林農依靠林地作為主要經濟來源的現(xiàn)狀，并轉變成以基金方式為依據(jù)的社會保障形式，使得林農經濟有所保障，助推林地流轉工作的開展，有必要對林權流轉機制進行合理化規(guī)范。最后，以林地使用權和所有權分離原則為依據(jù)，確保集體林地的所有權性質與林地的用途不發(fā)生改變，結合林業(yè)生產發(fā)展實際需要，積極鼓勵林地使用權合法、有序流轉，同時保證林木所有權流轉有序。除此之外，也要引導林業(yè)要素合理流動和集中，有效實現(xiàn)森林資源優(yōu)化配置，最終實現(xiàn)林業(yè)規(guī)模化與集約化經營目標。

4 結語

綜上所述，林地流轉目前仍舊存在較多問題，政府以及相關經營者應針對不同問題，選擇科學合理的解決對策，促進林地適度規(guī)模經營，保障經營者相關合法權益，提高林農相關流轉意識以及認知并完善相關制度。