中國地方政府科技創新治理研究綜述

湯淇皓

（浙江杭州青山湖科技城管理委員會，杭州，311305）

科技創新能力已經成為國家實力的決定性因素[1]。特別是2018 年以來，在中美貿易戰的影響下，大國競爭的國際形勢推動各個國家把科技創新提升到國家安全層面的高度。經合組織（OECD）把科技創新政策作為創新研究的重要領域，每兩年發布關于科技創新的最新研究。經合組織在2021 年的報告中指出，為積極應對新冠疫情的影響，政府需要更新政策框架，實施更有雄心的科技創新政策議程。2019 年9 月，科技部公布了國家中長期科技發展規劃開展重大問題研究的公告，其中“面向2035 年科技創新治理體系和治理能力現代化研究”位列其中。

全球創新指數(Global Innovation Index，GII)反映了132 個經濟體的創新生態系統表現。中國在2018年躋身全球創新指數排名前20 的行列，之后在全球的排名不斷提升，到2021 年排名躍升至全球第12 位。2018 年的報告指出，我國創新的強項在于創新效率（排名世界第3 位）和基礎設施建設（排名世界第3 位），而弱項則在監管環境（排名世界第100 位）。2018 年9 月，中國科學技術發展戰略研究院在《中國科技進步對世界的貢獻與全球科技創新治理建議》藍皮書中，認為中國要加強科技治理以應對全球化新挑戰，共建全球科技創新治理體系。科技創新治理已經成為當今中國公共管理的一個重要議題。

1 科技創新治理的內涵

科技創新治理在2002 年由科技城市組織（Technopolis Group） 提出，認為科技創新治理有5 個關鍵性的問題：一、誰是科技創新治理中決策的關鍵角色；二、這些關鍵角色是如何決定科技創新方向、優先級和活動，包括他們的職責是什么、哪些機構最具影響、哪些利益相關者參與其中；三、誰是科技創新治理系統中的變革推動者；四、私人部門如何影響公共部門科技創新方向；五、公共部門的活動如何引發私人部門的科技創新活動。

我國原有的科技創新宏觀管理體制已經不能適應新時代的要求，需要推進科技創新的公共治理[2]。學者陳套從主體、理念、對象、工具、結構、模式等方面比較了科技管理和創新治理的不同，認為要構建創新治理體系，提升創新主體的治理能力[3]。地方政府科技創新治理具有以下三個特點：

一是科技創新治理成本高。科技創新治理使得政府治理成本顯著提升。科技創新存在投入大、周期長的特點。特別是近年來地方政府在創新平臺建設、科研院所引進、創新型企業招引上付出的政策成本，只有財政實力較強的地方政府才能負擔。

二是科技創新治理風險大。從內部風險看，一方面是由于科技創新活動本身效率不高，另一方面是由于企業本身經營不善、市場變化等，導致治理失靈。從外部風險看，科技創新治理需要有良好的創新系統做支撐，例如良好的營商環境、廣闊的潛在市場等，這都造成了地方政府科技創新治理存在的潛在風險。

三是科技創新治理能力要求高。現代創新國家建設要求高效能的官僚機構能夠制定出前瞻性的國家創新規劃戰略[4]。公共部門內部不同行政主體間協調和聯動，涉及產業發展、招商引資、土地要素、財政支持等各個環節緊密銜接，對政府治理能力提出新的要求。

2 地方政府科技創新治理的三個視角

2.1 政策擴散的視角

科技創新治理中的政策擴散通過上級政府或政府間的政策文件來執行。張馳等研究了2011—2020 年中央政府和省級地方政府共300 份政府工作報告發現，中央和地方政府在科技創新政策的發展目標、助推抓手、發展融合、發展策略等方面均有差異性[5]。張劍等以中央和省級地方政府1985—2014 年科技成果轉化政策為例，研究了擴散強度、廣度和速度以及擴散方向[6]。

2.2 府際關系的視角

府際關系引導政府行為。目前我國科技創新治理中的府際關系模式主要包括以下三類：一是中央與地方的府際合作。例如需要由國家發改委和科技部批復同意的綜合性國家科學中心。二是地方政府上下級間的府際合作。例如杭州城西科創大走廊，是浙江省、杭州市和所屬各區縣市協同聯動建設。三是區域間地方政府的府際合作。例如G60 科創走廊，包括上海市、杭州市、合肥市等長三角范圍內共9 地市。其中，杭州城西科創大走廊和G60科創走廊都建立了領導小組或聯席會議的機制。

2.3 職能轉變的視角

政府職能轉變一直是中國公共管理研究的核心命題。魏向杰等指出政府在推動科技創新中主要包括以下三個職能：一是公共管理職能，包括優化科技創新法律環境、制定科技創新戰略規劃和搭建科技創新公共平臺。二是公共投資職能，包括政府科技經費投入、科技稅收優惠、風險投資和重大科技攻關工程建設。三是公共消費職能[7]。從職能定位的角度看，滿明俊等認為，政府可以發揮創新體系參與者、創新規則制定者、創新行為引導者、創新服務提供者、創新體系協調者、創新體系監督者的職能[8]。

對于地方政府而言，科技創新治理涉及跨部門、跨層級、跨區域，需要條塊聯動，各方協同。為競爭優質的創新項目，倒逼政府提供更佳的營商環境、更優的企業服務、更快的項目推進。“為創新而競爭”已成為地方政府的策略選擇。

3 地方政府科技創新治理要素分析

3.1 治理目標

科技創新治理的核心目標是借助系統性制度安排和機制設計，在平衡各方利益訴求基礎上協調行動，優化創新資源配置，實現國家科技實力和創新能力的全面提升[9]。一是從功能看，促進社會經濟轉型。創新驅動發展的核心就是將創新要素作為經濟社會發展的內生變量。二是從空間看，引領國家和區域創新。在省域、市域等空間范圍內形成創新驅動發展的規模效應。三是從機制看，推動協同創新。協同創新是企業、政府、研究機構等為了實現重大科技創新而開展的大跨度整合的創新組織模式。馬駿等以美國制造業創新中心為例，發現其提供了先進制造技術的驗證和應用示范，促進前沿創新技術向規模化、經濟高效的制造能力轉化[10]。

3.2 治理工具

一是引入中介機構。中介機構包括孵化器、加速器等，對處于不同發展階段的企業提供相應的政策、金融、空間服務等支持。二是搭建平臺載體。2016 年開始，上海、合肥、懷柔等地區先后建立綜合性國家科學中心，各省市則掀起了建設科技城的熱潮。浙江在科技城的基礎上還進一步提出建設科創大走廊。另外，浙江省科技廳牽頭開展了產業服務創新綜合體建設[11]。浙江省還持續推進省級實驗室、工程師協同創新中心、技術創新中心建設。三是構建創新機制。以發展產業鏈為例，2019 年中央提出產業基礎高級化、產業鏈現代化的要求。同年浙江的鏈長制建立并得到全國推廣。四是科技投入和制定科技創新政策。衡量地方政府科技創新支持力度最好的指標是地方財政支出中的科學技術支出[12]。從政策內容上看，可以分為專利類、科技類、創業類、知識產權類、產業類、財政類、教育類和金融類[13]。

3.3 治理模式

李響等通過分析蘇格蘭的案例，發現區域創新政策的多層次機制、跨界協調機制和政策網絡的多主體治理機制維持了蘇格蘭科技創新的治理模式[14]。肖林等總結了五種科技創新中心的模式，包括以“熱帶雨林”型創新生態系統的硅谷模式、科技創新與國際大都市轉型相結合的紐約模式、依托市場機制和優勢創新企業的倫敦模式、以本土初創企業與跨國公司共同推動的以色列特拉維夫模式、政府主導和離岸科技創新的新加坡模式[15]。

3.4 治理績效

傳統的科技創新評估主要圍繞的是以科技“投入—產出”為核心的指標體系。以浙江科技進步統計監測為例，除了科技投入外，指標體系還包括了技術創新、科技產出、轉型升級和創新環境。如果僅從投入和產出的角度來考慮科技創新，測量對象更多的是科技創新活動，而非科技創新治理能力。在體現投入和產出的同時，還要研究和考慮如何更好地營造創新環境，更有利于創新活動的產生。劉偉等指出要轉向建立以提高創新能力為目標的科技成果評價政策體系[16]。

4 結語

中國的科技創新治理研究是全球科技創新競爭和中國公共管理實踐發展而產生的時代命題。隨著科技創新競爭的日益激烈，科技創新治理體系和能力將會成為一個國家和區域發展的核心驅動力和競爭力。目前，對于科技創新治理理論和實踐的研究還相對缺乏，對于地方政府科技創新治理實踐和理論回應還不夠。下一步研究重點應該關注：要拓展治理理論的應用范圍，回應和總結中國地方政府科技創新治理的實踐經驗和治理模式，形成經驗特色，為地方政府開展科技創新治理提供參考案例和理論指導。