新法新政背景下規范民辦學校資本化運作的路徑探析

李俊杰

(貴州財經大學公共管理學院，貴州貴陽，550000)

作為社會主義教育體系的重要組成部分，近年來我國民辦教育事業蓬勃發展，民辦學校在增加教育供給、提升教育質量和滿足人民群眾多元化的教育需求方面發揮了重要作用。與此同時，民辦學校辦學過程中長期存在的過度資本化運作問題卻飽受詬病，成為制約其長期健康發展的頑疾。近年來，黨和國家高度重視民辦教育的規范發展問題，自2016年底《民辦教育促進法》修訂出臺后，一系列民辦教育相關的法律法規陸續出臺并實施。2021年4月，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)正式頒布實施，標志著我國民辦教育相關配套頂層制度設計的完成，民辦教育發展進入新時期。[1]其他法律法規還包括《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見(試行)》等，以下統稱“新法新政”。一系列新法新政的頒布實施對民辦學校規范資本化運作提出了新的要求，重點強調了民辦教育的公益屬性，要求抑制資本在民辦教育領域的無序擴張，明確了民辦教育未來規范化和法治化的發展方向。在此背景下，深入研究我國民辦教育資本化運作的現狀和特征，探討新法新政背景下規范民辦學校資本化運作的路徑具有重要意義。

一、我國民辦學校資本化運作的現狀與特征

(一)民辦學校資本化運作的概念

資本化是經濟金融學中的概念，主要是指讓資產(含有形資產和物化的活勞動)、土地及各類自然資源、未來收益現金流等通過產權化、證券化或金融票據化等方式轉變成為可流通交易的資本。資本化運作則是指企業經營管理圍繞資本的保值增值展開，把資本收益提升作為企業經營管理的核心內容。改革開放后，我國民辦學校的發展經歷了兩重轉變：一是從公益性辦學逐漸轉向營利性辦學，二是從市場化運作逐漸轉向資本化運作。其中，資本化運作的主要表現形式是教育資產證券化，特別是教育資產的上市。董圣足在研究中將教育資產定義為各種用于學校教育教學的有形及無形資產，作為標的物或以“可變利益實體”等形式，被其舉辦者或實際控制人直接或間接資本化及證券化的過程。[2]根據當前研究成果，結合我國民辦學校的現狀，本文將民辦學校資本化運作定義為“民辦學校舉辦者或實際控制者將各類有形或無形的教育資產證券化形成可流通的資本，并以資本增值作為辦學的重要目的”的過程。

(二)我國民辦學校資本化運作的現狀

隨著我國民辦教育近年來的快速發展和與資本市場聯姻的加速，其資本化運作程度顯著提高，表現在以下三個方面。一是民辦學校普遍實現股份制辦學。新《民辦教育促進法》和《實施條例》出臺后，一定程度上破除了民辦學校原有產權界定不清的問題，民辦學校的產權制度日益完善，現代化的民辦學校產權制度加速構建，為資本化運作奠定了基礎。二是民辦學校的教育資產證券化速度加快，多種形式的教育資產證券化創新產品層出不窮。以2015年上交所發行的“津橋學院(一期)資產支持專項計劃”為開端，我國金融市場上教育類ABS迅速擴容，以民辦學校的學費及住宿費收費權作為基礎資產的ABS產品數量顯著增多，金額日益增加，規模擴大。根據李虔關于民辦高校資產證券化的研究，在教育類資產證券化產品中，得益于高等教育辦學穩定等因素，民辦高校的資產證券化的產品優先級較高，發展勢頭良好。[3]三是民辦學校上市進程加快，出現了一批在海內外上市的民辦學校集團，而其中的主力就是民辦高校。周海濤等人的統計數據表明，我國民辦高等教育類上市公司的數量眾多，主要集中于港股上市，2021年內將達到19家，涵蓋國內70所學校，110萬在校生。[4]將民辦學校作為核心資產和業務，以教育類公司的形態上市掛牌，標志著此類民辦學校走向全面資本化運作的道路。

(三)我國民辦學校資本化運作的特征

我國民辦學校資本化運作的特征是新法新政出臺的重要現實背景，對探索規范民辦學校資本化運作的方向和路徑至關重要。我國的民辦學校誕生并成長于復雜的歷史環境中，其資本化運作既有西方國家私立學校的典型特征，又具有鮮明的中國特色，具體特點體現在三個方面。首先是我國民辦學校資本化運作成型快，但成熟度偏低，管理不規范。盡管當前我國民辦學校的資產證券化和上市的速度顯著加快，但總體來看，我國民辦學校的資本化運作成熟度仍然偏低，資本化過程中為逃避監管和快速獲取融資引發了辦學風險和融資風險過大、資本化運作過度等一系列問題。其次是歷史遺留問題導致民辦學校的資本化運作中“公民不分”的問題突出，大量的民辦學校屬于“公參民”，這就導致這類學校的辦學性質和定位不清晰，資本化過程中產權界定不明，轉型發展面臨諸多難題。最后是近年來我國民辦學校資本化運作受政策影響程度較高，民辦教育的法律法規和政策變化快，各類民辦學校受政策影響不同，導致資本化運作過程中存在制度和流程上的差異，顯著加大了監管的難度。

二、民辦教育新法新政對民辦學校資本化運作的影響

(一)民辦教育新法新政的主要政策邏輯與導向

近年來，規范和促進民辦教育發展成為教育領域立法的重點，一系列新法新政的陸續出臺，確定了今后較長時間內我國民辦學校發展的政策導向。新法新政首要強調的是對民辦教育鼓勵支持與規范管理并舉的導向，《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》中指出“鼓勵社會力量興辦教育，促進民辦教育健康發展是一項事關當前又利長遠的重要任務”[5]。在管理辦法創新上，新法新政強調對民辦學校實施分類管理，修訂后的《民辦教育促進法》確立了對營利性和非營利性民辦學校分類管理的具體方針，其中，義務教育階段不能設立營利性民辦學校。《民辦學校分類登記實施細則》則對民辦學校的分類管理登記進行了詳細規定。在具體政策舉措上，新法新政明確了對歷史遺留問題的解決方案，總體政策導向是明晰公辦院校和民辦院校之間的界限，限制民辦學校的過度資本化運作。以《實施條例》為例，其對“公參民”學校進行了嚴格的限制和規定，并提出了“六獨立”的要求，也明確了鼓勵的方向。[6]此外，新法新政對民辦學校的跨區招生、關聯交易和融資上市等行為也進行了規范，均將對民辦學校今后的發展，特別是資本化運作行為產生重要影響。

(二)新法新政對民辦學校資本化運作的影響

新法新政的頒布實施對我國民辦學校未來資本化運作的選擇影響深遠。短期來看，民辦學校的過度資本化擴張受到限制，會進入發展的“陣痛期”：一方面，今后地方政府、公辦學校參與民辦學校辦學的行為將會受到嚴格的限制，特別是義務教育階段的公立學校不允許舉辦或參與舉辦民辦學校，單純地以品牌輸入的形式參與辦學也被禁止，傳統的“名校辦民?！钡哪Ｊ綍淮蚱?；另一方面，通過社會資本運作控制非營利性學校進行獲利的行為也將被嚴格限制，民辦學校關聯交易監管機制顯著完善，堵住了資本通過民辦學校無序擴張的通道。此外，基礎教育階段招生的“公民同招”，對民辦學校收費制定最高限價等政策的落實，也會對民辦學校利用招生和收費的優勢擾亂辦學市場、攫取超額收益的行為產生沖擊。這些政策措施會在短期內對我國民辦學校的資本化運作進行一定限制，資本化進程也會相對放緩。但從長遠看，新法新政有利于民辦教育合理利用資本，因為適度的資本化運作有助于民辦學校拓寬融資渠道，但過度的資本化擴張則會帶來一系列的問題，加劇民辦學校的辦學風險。劉學民在其研究中指出，分類管理政策給營利性民辦高校帶來了之前并未遇到的風險，如果無法妥善地處理和應對，風險極大概率會演變成危機，甚至會影響營利性民辦高校的生存和發展。[7]新法新政通過規范民辦學校資本化運作的行為，優化了辦學營商環境，使民辦學校進入了公平競爭、相互促進的良性發展時代，對其長遠發展有利。

除此之外，新法新政對不同類型民辦學校的影響有所差異，其中，義務教育階段的民辦學校受到的影響最大，該階段的民辦學校今后只能登記為非營利性學校，兼并收購、協議控制、關聯交易等均被明令禁止，已有的“公參民”學校將面臨清理和轉型，資本化辦學的道路受阻。非義務教育階段可以開辦營利性學校，但資本化運作會受到嚴格的監管。例如，新法新政規定民辦幼兒園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市，上市公司也不能購買營利性幼兒園的資產。民辦高校則面臨大量的獨立學院轉設并與母體高校脫鉤的問題，集團化辦學的行為必須在監管下進行，當前國內民辦高校集團企圖逃避監管、在資本市場極致牟利的行為會被規范。對于職業教育民辦學校，新法新政總體的導向是鼓勵和支持，給予更多的自主權。

三、新法新政背景下規范民辦學校資本化運作的路徑

(一)全面落實新政，深入探索新法新政實施路徑

一系列新法新政的頒布實施標志著新時期我國民辦教育頂層制度設計基本成型，為后續民辦學校規范辦學提供了指引，也為規范當前民辦學校的資本化運作提供了行動指南?？紤]到政策在具體的落實執行過程中還存在諸多問題，新法新政出臺后，有關部門應全面探索政策的適宜實施路徑，對不同地區、不同類型和不同資本化程度的民辦學校進行合理引導和監管，既要切實保障民辦教育合法權利，又要依法規范民辦學校的辦學行為。肖海燕等人在研究中指出，近幾年的新政落實過程中出現了進度緩慢，辦學者信心受挫，地方落實法律不主動等問題。[8]這反映出新法新政從頒布到落地實施還有較長的道路要走，特別是其對現有民辦高校的資本化運作行為的規范和限制較為嚴格，可能會引發一些轉型期的矛盾和問題，這就要求政策執行過程中既要在原則框架下制訂不同省市的實施細則，做到因地制宜和因城施策，又要對潛在的問題提前進行預判，避免在執行過程中產生偏差和變形。事實證明，隨著政策的落實，當前民辦學校資本化運作中存在的不規范的問題確實可以得到一定程度的緩解。除此之外，在政策落實過程中還要重點關注和妥善解決民辦學校的歷史遺留問題，為民辦教育的長遠健康發展提供保障。

(二)強化正本清源，引導民辦學校回歸公益初心

我國民辦學校產生并成長于改革開放后經濟快速增長和轉型的時代環境中，國家和政府鼓勵社會力量參與辦學的初衷是吸納社會資本提供優質教育，滿足人民群眾對教育資源的需求，促進社會主義教育事業的全面發展。但近年來，資本對民辦教育過度參與已經在一定程度上破壞了教育的公益性質，部分民辦學校演變成為資本逐利的工具，辦學目的逐漸異化為通過辦學實現資本增值，擾亂了正常的教育生態，加劇了教育不公平的現狀，嚴重背離了學校教育的初心。事實上，教育的初心是育人，核心是立德樹人，無論教育產業如何進行資本化的升級迭代，其長遠發展必須回歸教育的本質。新時期的民辦教育要堅持育人為本、公益為先，堅持社會主義辦學方向，踐行社會主義核心價值觀。[9]新法新政出臺后，各級政府和教育主管部門要積極把握政策導向，引導各級各類民辦學校正本清源，走出依靠舉辦教育“逐利”的誤區，規范地進行資本化運作，堅持公益性的辦學初心，回歸教育本質，使民辦學校真正成為我國社會主義教育體系的重要力量。

(三)規范辦學行為，抑制民辦學校資本無序擴張

資本是一把“雙刃劍”，對我國民辦學校的發展利弊同存。一方面，資本的參與使民辦學校拓寬了融資渠道，盤活了寶貴的辦學資源，幫助民辦學校擴大辦學規模和提升辦學質量，提高知名度，有利于民辦學校的短期快速發展；另一方面，過度的資本化運作又會引起一些潛在風險，產生負面影響，如部分民辦學校辦學決策被資本裹挾，為追求短期收益陷入非理性競爭與無序發展中，不僅違背了教育事業發展的基本初衷，而且不利于行業的長遠健康發展。此外，資本過度參與民辦學校會使資本市場的風險無限傳導到學校的經驗管理上，加大學校的辦學風險防范難度。新法新政對資本參與民辦教育的行為進行了規范，為今后民辦學校資本化運作提供了行動準則。有關部門要全面落實新政的規定，督促民辦學校嚴格依法依規辦學，及時糾正和修編違規行為，合理地規劃資本擴張的規模，抵制資本過度侵蝕。各民辦學校在合法合規辦學的同時，也要謹慎應對教育捆綁資本市場的風險，加大風險防范力度，避免資本市場的風險傳導至學校引發負面連鎖反應。

(四)提升辦學質量，尋求高質量內涵式發展的路徑

辦學質量是學校發展的生命線，是一所學校的核心競爭力所在，不僅公立學校如此，民辦學校也必須高度重視辦學質量。學校的內涵式發展強調從傳統盲目擴大規模的發展模式轉變為追求辦學質量和效率提升，充分利用現有辦學資源實現學校的長遠發展。近年來，資本大舉進入民辦教育領域，集團化辦學和資本化運作成為民辦學校發展的特征，這在擴大民辦學校辦學規模的同時，也導致民辦學校重視資本收益而忽視辦學質量，把大量的資源投入學校資產的保值增值上，而忽視了最根本的教育教學質量。大量的民辦學校單純依靠跨區掐尖招生、高薪挖角公立學校師資獲取競爭優勢，同質化競爭嚴重且缺乏核心競爭力。這種短期繁榮背后存在大量潛在的問題和風險，不利于學校的長期可持續高質量發展。新法新政頒布實施后，民辦學校短期內可能面臨轉型的“陣痛”，但從長遠看，這也是民辦學校脫離對資本的過度依賴，重新定位自身，尋求高質量內涵式發展的難得機遇。各級教育主管部門要積極幫助每所學校樹立內涵發展意識，提高教育的整體質量，努力維護良好的教育生態。[10]