新法新政背景下規(guī)范民辦學校資本化運作的路徑探析

李俊杰

(貴州財經(jīng)大學公共管理學院，貴州貴陽，550000)

作為社會主義教育體系的重要組成部分，近年來我國民辦教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，民辦學校在增加教育供給、提升教育質(zhì)量和滿足人民群眾多元化的教育需求方面發(fā)揮了重要作用。與此同時，民辦學校辦學過程中長期存在的過度資本化運作問題卻飽受詬病，成為制約其長期健康發(fā)展的頑疾。近年來，黨和國家高度重視民辦教育的規(guī)范發(fā)展問題，自2016年底《民辦教育促進法》修訂出臺后，一系列民辦教育相關(guān)的法律法規(guī)陸續(xù)出臺并實施。2021年4月，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)正式頒布實施，標志著我國民辦教育相關(guān)配套頂層制度設(shè)計的完成，民辦教育發(fā)展進入新時期。[1]其他法律法規(guī)還包括《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》《關(guān)于加強民辦學校黨的建設(shè)工作的意見(試行)》等，以下統(tǒng)稱“新法新政”。一系列新法新政的頒布實施對民辦學校規(guī)范資本化運作提出了新的要求，重點強調(diào)了民辦教育的公益屬性，要求抑制資本在民辦教育領(lǐng)域的無序擴張，明確了民辦教育未來規(guī)范化和法治化的發(fā)展方向。在此背景下，深入研究我國民辦教育資本化運作的現(xiàn)狀和特征，探討新法新政背景下規(guī)范民辦學校資本化運作的路徑具有重要意義。

一、我國民辦學校資本化運作的現(xiàn)狀與特征

(一)民辦學校資本化運作的概念

資本化是經(jīng)濟金融學中的概念，主要是指讓資產(chǎn)(含有形資產(chǎn)和物化的活勞動)、土地及各類自然資源、未來收益現(xiàn)金流等通過產(chǎn)權(quán)化、證券化或金融票據(jù)化等方式轉(zhuǎn)變成為可流通交易的資本。資本化運作則是指企業(yè)經(jīng)營管理圍繞資本的保值增值展開，把資本收益提升作為企業(yè)經(jīng)營管理的核心內(nèi)容。改革開放后，我國民辦學校的發(fā)展經(jīng)歷了兩重轉(zhuǎn)變：一是從公益性辦學逐漸轉(zhuǎn)向營利性辦學，二是從市場化運作逐漸轉(zhuǎn)向資本化運作。其中，資本化運作的主要表現(xiàn)形式是教育資產(chǎn)證券化，特別是教育資產(chǎn)的上市。董圣足在研究中將教育資產(chǎn)定義為各種用于學校教育教學的有形及無形資產(chǎn)，作為標的物或以“可變利益實體”等形式，被其舉辦者或?qū)嶋H控制人直接或間接資本化及證券化的過程。[2]根據(jù)當前研究成果，結(jié)合我國民辦學校的現(xiàn)狀，本文將民辦學校資本化運作定義為“民辦學校舉辦者或?qū)嶋H控制者將各類有形或無形的教育資產(chǎn)證券化形成可流通的資本，并以資本增值作為辦學的重要目的”的過程。

(二)我國民辦學校資本化運作的現(xiàn)狀

隨著我國民辦教育近年來的快速發(fā)展和與資本市場聯(lián)姻的加速，其資本化運作程度顯著提高，表現(xiàn)在以下三個方面。一是民辦學校普遍實現(xiàn)股份制辦學。新《民辦教育促進法》和《實施條例》出臺后，一定程度上破除了民辦學校原有產(chǎn)權(quán)界定不清的問題，民辦學校的產(chǎn)權(quán)制度日益完善，現(xiàn)代化的民辦學校產(chǎn)權(quán)制度加速構(gòu)建，為資本化運作奠定了基礎(chǔ)。二是民辦學校的教育資產(chǎn)證券化速度加快，多種形式的教育資產(chǎn)證券化創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮。以2015年上交所發(fā)行的“津橋?qū)W院(一期)資產(chǎn)支持專項計劃”為開端，我國金融市場上教育類ABS迅速擴容，以民辦學校的學費及住宿費收費權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)的ABS產(chǎn)品數(shù)量顯著增多，金額日益增加，規(guī)模擴大。根據(jù)李虔關(guān)于民辦高校資產(chǎn)證券化的研究，在教育類資產(chǎn)證券化產(chǎn)品中，得益于高等教育辦學穩(wěn)定等因素，民辦高校的資產(chǎn)證券化的產(chǎn)品優(yōu)先級較高，發(fā)展勢頭良好。[3]三是民辦學校上市進程加快，出現(xiàn)了一批在海內(nèi)外上市的民辦學校集團，而其中的主力就是民辦高校。周海濤等人的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國民辦高等教育類上市公司的數(shù)量眾多，主要集中于港股上市，2021年內(nèi)將達到19家，涵蓋國內(nèi)70所學校，110萬在校生。[4]將民辦學校作為核心資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，以教育類公司的形態(tài)上市掛牌，標志著此類民辦學校走向全面資本化運作的道路。

(三)我國民辦學校資本化運作的特征

我國民辦學校資本化運作的特征是新法新政出臺的重要現(xiàn)實背景，對探索規(guī)范民辦學校資本化運作的方向和路徑至關(guān)重要。我國的民辦學校誕生并成長于復雜的歷史環(huán)境中，其資本化運作既有西方國家私立學校的典型特征，又具有鮮明的中國特色，具體特點體現(xiàn)在三個方面。首先是我國民辦學校資本化運作成型快，但成熟度偏低，管理不規(guī)范。盡管當前我國民辦學校的資產(chǎn)證券化和上市的速度顯著加快，但總體來看，我國民辦學校的資本化運作成熟度仍然偏低，資本化過程中為逃避監(jiān)管和快速獲取融資引發(fā)了辦學風險和融資風險過大、資本化運作過度等一系列問題。其次是歷史遺留問題導致民辦學校的資本化運作中“公民不分”的問題突出，大量的民辦學校屬于“公參民”，這就導致這類學校的辦學性質(zhì)和定位不清晰，資本化過程中產(chǎn)權(quán)界定不明，轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨諸多難題。最后是近年來我國民辦學校資本化運作受政策影響程度較高，民辦教育的法律法規(guī)和政策變化快，各類民辦學校受政策影響不同，導致資本化運作過程中存在制度和流程上的差異，顯著加大了監(jiān)管的難度。

二、民辦教育新法新政對民辦學校資本化運作的影響

(一)民辦教育新法新政的主要政策邏輯與導向

近年來，規(guī)范和促進民辦教育發(fā)展成為教育領(lǐng)域立法的重點，一系列新法新政的陸續(xù)出臺，確定了今后較長時間內(nèi)我國民辦學校發(fā)展的政策導向。新法新政首要強調(diào)的是對民辦教育鼓勵支持與規(guī)范管理并舉的導向，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》中指出“鼓勵社會力量興辦教育，促進民辦教育健康發(fā)展是一項事關(guān)當前又利長遠的重要任務(wù)”[5]。在管理辦法創(chuàng)新上，新法新政強調(diào)對民辦學校實施分類管理，修訂后的《民辦教育促進法》確立了對營利性和非營利性民辦學校分類管理的具體方針，其中，義務(wù)教育階段不能設(shè)立營利性民辦學校?！睹褶k學校分類登記實施細則》則對民辦學校的分類管理登記進行了詳細規(guī)定。在具體政策舉措上，新法新政明確了對歷史遺留問題的解決方案，總體政策導向是明晰公辦院校和民辦院校之間的界限，限制民辦學校的過度資本化運作。以《實施條例》為例，其對“公參民”學校進行了嚴格的限制和規(guī)定，并提出了“六獨立”的要求，也明確了鼓勵的方向。[6]此外，新法新政對民辦學校的跨區(qū)招生、關(guān)聯(lián)交易和融資上市等行為也進行了規(guī)范，均將對民辦學校今后的發(fā)展，特別是資本化運作行為產(chǎn)生重要影響。

(二)新法新政對民辦學校資本化運作的影響

新法新政的頒布實施對我國民辦學校未來資本化運作的選擇影響深遠。短期來看，民辦學校的過度資本化擴張受到限制，會進入發(fā)展的“陣痛期”：一方面，今后地方政府、公辦學校參與民辦學校辦學的行為將會受到嚴格的限制，特別是義務(wù)教育階段的公立學校不允許舉辦或參與舉辦民辦學校，單純地以品牌輸入的形式參與辦學也被禁止，傳統(tǒng)的“名校辦民?！钡哪Ｊ綍淮蚱?；另一方面，通過社會資本運作控制非營利性學校進行獲利的行為也將被嚴格限制，民辦學校關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管機制顯著完善，堵住了資本通過民辦學校無序擴張的通道。此外，基礎(chǔ)教育階段招生的“公民同招”，對民辦學校收費制定最高限價等政策的落實，也會對民辦學校利用招生和收費的優(yōu)勢擾亂辦學市場、攫取超額收益的行為產(chǎn)生沖擊。這些政策措施會在短期內(nèi)對我國民辦學校的資本化運作進行一定限制，資本化進程也會相對放緩。但從長遠看，新法新政有利于民辦教育合理利用資本，因為適度的資本化運作有助于民辦學校拓寬融資渠道，但過度的資本化擴張則會帶來一系列的問題，加劇民辦學校的辦學風險。劉學民在其研究中指出，分類管理政策給營利性民辦高校帶來了之前并未遇到的風險，如果無法妥善地處理和應(yīng)對，風險極大概率會演變成危機，甚至會影響營利性民辦高校的生存和發(fā)展。[7]新法新政通過規(guī)范民辦學校資本化運作的行為，優(yōu)化了辦學營商環(huán)境，使民辦學校進入了公平競爭、相互促進的良性發(fā)展時代，對其長遠發(fā)展有利。

除此之外，新法新政對不同類型民辦學校的影響有所差異，其中，義務(wù)教育階段的民辦學校受到的影響最大，該階段的民辦學校今后只能登記為非營利性學校，兼并收購、協(xié)議控制、關(guān)聯(lián)交易等均被明令禁止，已有的“公參民”學校將面臨清理和轉(zhuǎn)型，資本化辦學的道路受阻。非義務(wù)教育階段可以開辦營利性學校，但資本化運作會受到嚴格的監(jiān)管。例如，新法新政規(guī)定民辦幼兒園一律不準單獨或作為一部分資產(chǎn)打包上市，上市公司也不能購買營利性幼兒園的資產(chǎn)。民辦高校則面臨大量的獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)并與母體高校脫鉤的問題，集團化辦學的行為必須在監(jiān)管下進行，當前國內(nèi)民辦高校集團企圖逃避監(jiān)管、在資本市場極致牟利的行為會被規(guī)范。對于職業(yè)教育民辦學校，新法新政總體的導向是鼓勵和支持，給予更多的自主權(quán)。

三、新法新政背景下規(guī)范民辦學校資本化運作的路徑

(一)全面落實新政，深入探索新法新政實施路徑

一系列新法新政的頒布實施標志著新時期我國民辦教育頂層制度設(shè)計基本成型，為后續(xù)民辦學校規(guī)范辦學提供了指引，也為規(guī)范當前民辦學校的資本化運作提供了行動指南。考慮到政策在具體的落實執(zhí)行過程中還存在諸多問題，新法新政出臺后，有關(guān)部門應(yīng)全面探索政策的適宜實施路徑，對不同地區(qū)、不同類型和不同資本化程度的民辦學校進行合理引導和監(jiān)管，既要切實保障民辦教育合法權(quán)利，又要依法規(guī)范民辦學校的辦學行為。肖海燕等人在研究中指出，近幾年的新政落實過程中出現(xiàn)了進度緩慢，辦學者信心受挫，地方落實法律不主動等問題。[8]這反映出新法新政從頒布到落地實施還有較長的道路要走，特別是其對現(xiàn)有民辦高校的資本化運作行為的規(guī)范和限制較為嚴格，可能會引發(fā)一些轉(zhuǎn)型期的矛盾和問題，這就要求政策執(zhí)行過程中既要在原則框架下制訂不同省市的實施細則，做到因地制宜和因城施策，又要對潛在的問題提前進行預(yù)判，避免在執(zhí)行過程中產(chǎn)生偏差和變形。事實證明，隨著政策的落實，當前民辦學校資本化運作中存在的不規(guī)范的問題確實可以得到一定程度的緩解。除此之外，在政策落實過程中還要重點關(guān)注和妥善解決民辦學校的歷史遺留問題，為民辦教育的長遠健康發(fā)展提供保障。

(二)強化正本清源，引導民辦學校回歸公益初心

我國民辦學校產(chǎn)生并成長于改革開放后經(jīng)濟快速增長和轉(zhuǎn)型的時代環(huán)境中，國家和政府鼓勵社會力量參與辦學的初衷是吸納社會資本提供優(yōu)質(zhì)教育，滿足人民群眾對教育資源的需求，促進社會主義教育事業(yè)的全面發(fā)展。但近年來，資本對民辦教育過度參與已經(jīng)在一定程度上破壞了教育的公益性質(zhì)，部分民辦學校演變成為資本逐利的工具，辦學目的逐漸異化為通過辦學實現(xiàn)資本增值，擾亂了正常的教育生態(tài)，加劇了教育不公平的現(xiàn)狀，嚴重背離了學校教育的初心。事實上，教育的初心是育人，核心是立德樹人，無論教育產(chǎn)業(yè)如何進行資本化的升級迭代，其長遠發(fā)展必須回歸教育的本質(zhì)。新時期的民辦教育要堅持育人為本、公益為先，堅持社會主義辦學方向，踐行社會主義核心價值觀。[9]新法新政出臺后，各級政府和教育主管部門要積極把握政策導向，引導各級各類民辦學校正本清源，走出依靠舉辦教育“逐利”的誤區(qū)，規(guī)范地進行資本化運作，堅持公益性的辦學初心，回歸教育本質(zhì)，使民辦學校真正成為我國社會主義教育體系的重要力量。

(三)規(guī)范辦學行為，抑制民辦學校資本無序擴張

資本是一把“雙刃劍”，對我國民辦學校的發(fā)展利弊同存。一方面，資本的參與使民辦學校拓寬了融資渠道，盤活了寶貴的辦學資源，幫助民辦學校擴大辦學規(guī)模和提升辦學質(zhì)量，提高知名度，有利于民辦學校的短期快速發(fā)展；另一方面，過度的資本化運作又會引起一些潛在風險，產(chǎn)生負面影響，如部分民辦學校辦學決策被資本裹挾，為追求短期收益陷入非理性競爭與無序發(fā)展中，不僅違背了教育事業(yè)發(fā)展的基本初衷，而且不利于行業(yè)的長遠健康發(fā)展。此外，資本過度參與民辦學校會使資本市場的風險無限傳導到學校的經(jīng)驗管理上，加大學校的辦學風險防范難度。新法新政對資本參與民辦教育的行為進行了規(guī)范，為今后民辦學校資本化運作提供了行動準則。有關(guān)部門要全面落實新政的規(guī)定，督促民辦學校嚴格依法依規(guī)辦學，及時糾正和修編違規(guī)行為，合理地規(guī)劃資本擴張的規(guī)模，抵制資本過度侵蝕。各民辦學校在合法合規(guī)辦學的同時，也要謹慎應(yīng)對教育捆綁資本市場的風險，加大風險防范力度，避免資本市場的風險傳導至學校引發(fā)負面連鎖反應(yīng)。

(四)提升辦學質(zhì)量，尋求高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展的路徑

辦學質(zhì)量是學校發(fā)展的生命線，是一所學校的核心競爭力所在，不僅公立學校如此，民辦學校也必須高度重視辦學質(zhì)量。學校的內(nèi)涵式發(fā)展強調(diào)從傳統(tǒng)盲目擴大規(guī)模的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)樽非筠k學質(zhì)量和效率提升，充分利用現(xiàn)有辦學資源實現(xiàn)學校的長遠發(fā)展。近年來，資本大舉進入民辦教育領(lǐng)域，集團化辦學和資本化運作成為民辦學校發(fā)展的特征，這在擴大民辦學校辦學規(guī)模的同時，也導致民辦學校重視資本收益而忽視辦學質(zhì)量，把大量的資源投入學校資產(chǎn)的保值增值上，而忽視了最根本的教育教學質(zhì)量。大量的民辦學校單純依靠跨區(qū)掐尖招生、高薪挖角公立學校師資獲取競爭優(yōu)勢，同質(zhì)化競爭嚴重且缺乏核心競爭力。這種短期繁榮背后存在大量潛在的問題和風險，不利于學校的長期可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。新法新政頒布實施后，民辦學校短期內(nèi)可能面臨轉(zhuǎn)型的“陣痛”，但從長遠看，這也是民辦學校脫離對資本的過度依賴，重新定位自身，尋求高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展的難得機遇。各級教育主管部門要積極幫助每所學校樹立內(nèi)涵發(fā)展意識，提高教育的整體質(zhì)量，努力維護良好的教育生態(tài)。[10]