邊疆民族地區非政府組織發展探析
——以云南省為例

汪興

（德宏師范高等專科學校，云南德宏 678400）

2020年初，習近平總書記就云南推動經濟高質量發展、生態環境治理、不斷增強邊疆民族地區治理能力等方面提出了明確要求。“不斷增強邊疆民族地區治理能力”將是云南省及各地州認真思考和努力實踐的方向。黨的十九屆四中全會提出必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。構建邊疆民族地區社會治理共同體將是不斷增強邊疆民族地區治理能力的重要方向。邊疆民族地區社會治理共同體的建設必須要改變單一的以政府為主的社會治理模式，充分激活社會組織與廣大民眾在社會治理中的主體性作用。

一、非政府組織的概念、特征

目前，學界對于非政府組織的概念界定還沒有趨于統一，其內涵也很難明確。各國國情和文化對各國非政府組織的影響非常大，所以，各國學者在不同的國情和文化背景下研究非政府組織，對其內涵做出界定時就很難取得一致。從相關參考文獻分析可知，學界對非政府組織的研究主要有兩種思路，一種從國家的角度出發，將能承擔部分政府職能的非經濟類組織視為非政府組織；另一種是從社會的角度出發，將能實現某種程度自治的非經濟類組織歸為非政府組織。在我國官方語境中，一般不采用非營利組織、非政府組織、第三部門、民間組織等稱呼，將其統一稱為“社會組織”。在西方語境中一般用非政府組織或非營利組織來指代民間組織。從國內學術概念角度說，社會組織和非政府組織這兩個概念是基本一致的。

聯合國官網對非政府組織給出的定義是：非政府組織是在地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、志愿性的公民組織。戴鋒寧認為，非政府組織是指不屬于政府、由政府之外的主體建立的組織，是民眾基于某些任務或共同利益成立的組織。雖然非政府組織從定義上包含以營利為目的的企業，但實踐中一般僅限于非商業化、與社會文化和環境相關的合法群體。

綜上所述，本文認為非政府組織指的是除政府、親緣性組織、政治性組織及營利性組織之外的社會組織，在我國非政府組織主要包括的是社會團體、民辦非企業、基金會等社會組織。美國非營利組織研究的學者萊斯特·M·薩拉蒙指出非營利組織具有六個方面的關鍵特征：組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性以及公益性。

二、云南省邊疆民族地區非政府組織的發展現狀

2020年云南統計年鑒中的數據顯示，截至2019年，云南省共有社會組織24110個，其中，社會團體14000個，民辦非企業10000個，基金會110個，約占全國非政府組織數量的2.78%。云南省2019年末，總人口4858.3萬人，每萬人擁有的非政府組織數約為4.96個，低于全國每萬人6.2個（2019年全國非政府組織86.6萬個，中國大陸總人口140005萬人）的平均水平。云南省省會昆明市2019年社會組織數量有5210個，2019年末全市常住人口695萬人，每萬人擁有的非政府組織數約為7.50個。紅河州2019年社會組織總數為1589個，2019年末全州常住人口為477.5萬人，每萬人擁有的非政府組織數約為3.33個；德宏州截至2019年12月，全州社會組織有675個（社會團體477個、民辦非企業197個、基金會1個），2019年德宏州常住人口132.40萬人，每萬人擁有的非政府組織數約為5.10個；怒江州截至2020年10月31日，社會組織共有283個，其中，社會團體248個，民辦非企業單位35個，2019年末全州常住總人口達到55.7萬人，每萬人擁有的非政府組織數約為5.08個。

從以上數據可以看出，云南省非政府組織的數量總體上是低于全國平均水平的，并且在空間分布上也是很不均衡的，省會城市的非政府組織數量高于全國平均水平，也高于云南省邊境地州，邊境地州的非政府組織數量較少且低于全國平均水平。云南省非政府組織的發展也呈現出自己的特點，如2019年云南省各地州GDP排行中，昆明排第一，紅河州位于第三，德宏州在全省16個地州中位于13，怒江州則排在倒數第一，GDP排名靠后的德宏州和怒江州每萬人擁有的非政府組織數量反而超過經濟發展較好的紅河州，這與我國工業化程度較高、經濟發達、社會發育程度較高的地區非政府組織的數量也較多的總體分布狀況是不太吻合的，這一特點背后的原因是值得探析的。從總體來看，云南省非政府組織的發展還處在一個初級階段，各領域的非政府組織發展與東部發達省份相比還不夠深入，參與社會治理的主動性和能力還有待提高。

三、邊疆民族地區非政府組織發展中存在的問題及原因分析

（一）非政府組織的相關法律法規不完善，監管主體較為單一

目前，國家針對非政府組織出臺了相關法律法規，如《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》與《取締非法民間組織暫行辦法》等，云南省出臺了《云南省行業協會條例》《云南省社會組織年度檢查暫行辦法》等，這些法律法規更多的是對非政府組織的登記、注冊、管理等，較為宏觀，對非政府組織如何實際運作、如何參與社會治理等指導性不夠，因此有部分非政府組織干脆直接照搬國外非政府組織的運作管理模式，而中國的社會環境有自己的特點，如果忽略了中國社會文化傳統習慣和制度環境，很有可能適得其反，這也導致很多非政府組織雖然登記注冊了，獲得了官方合法性，但自身的積極作用并沒有發揮出來，進而沒有獲得社會公眾的認可，社會合法性基礎缺乏。目前，對于非政府組織的管理主要由民政部門負責，主要的管理方式以登記、年檢評估、隨機抽查為主，但隨著非政府組織數量的不斷增長，僅僅依靠民政部門自身的力量對非政府組織進行管理是遠遠不夠的。

（二）非政府組織內部的管理體系不健全

非政府組織在我國的發展時間并不長，在較長的一段時間里也一直表現得不溫不火，自身發展動力也較弱，面臨的社會環境較為簡單。隨著中國深化改革的不斷深入，社會環境日益復雜，此時非政府組織內部的運行和管理體系的弊端日漸凸顯，人員專業水平較低、財務制度不完善、信息公開滯后等等，面對日趨復雜的社會環境，要想充分發揮非政府組織的積極作用，非政府組織亟須加強自身內部的管理體制機制建設。

（三）非政府組織對政府依附性較強

非政府組織成立的最初本意是人們之間的互助集合體，能在環保、醫療、慈善和教育等領域發揮其優越性，充分保障人權。但我國部分非政府組織的成立本身就不是社會民間自發成立的，而是由政府部門直接舉辦，還有一些是由政府部門間接資助成立，這些非政府組織扮演的角色更像是政府部門的一種延伸，一種政府機關的附屬機構，再加上一些非政府組織內部管理機制的不健全，自身運作能力較差，這些因素導致了非政府組織表現出一種“官民二重性”，對政府的依附性較強。

（四）非政府組織缺乏人力和財力

在前文中已經提到非政府組織的關鍵特征，非政府組織是非營利的，同時它也不具備政府組織以社會和經濟管理者的身份憑借公共權力強制性地從社會獲得資金或資源的特征。這就導致非政府組織的資金收入來源十分單一，大部分要依靠政府的財政撥款來支持，這種支持的規模是有限的，再加上這些非政府組織很多長期得不到社會的捐助，自身籌資能力也十分有限，導致很多非政府組織長期處于資金困難狀態，組織自身運轉較為困難。這種問題在我國邊疆民族地區可能更加突出，大部分邊疆民族地區經濟發展水平較差，政府財力也十分有限。正是因為財力的極大限制，導致這些非政府組織很難吸引相關專業人才進入組織當中，主要還是靠大量的兼職人員或志愿人員來開展相關工作，這對非政府組織的持續性發展較為不利。

（五）非政府組織在本土發展過程中存在文化適應困境

非政府組織在每一個國家中的發展狀態與本國的國情及文化是密不可分的。中國社會的文化習慣和人們的思維方式與西方社會的差異很大，在中國的社會文化中，民眾對有序公共秩序的追求是明顯高于個人自由追求的。因此，源于西方社會文化價值理念的非政府組織在我國本土化的過程中很有可能會出現“水土不服”現象，進而產生一種文化適應困境。

四、邊疆民族地區非政府組織發展的對策思考

（一）健全管理體制機制，加強非政府組織黨建工作

我國的一些非政府組織是由政府舉辦或者間接資助舉辦，分擔一部分政府職能，為社會提供公共服務，實現社會公共利益。對于涉及公共利益的各種社會組織，其成立和運作必須符合國家的相關法律法規及政策，不能隨意行動，否則，即使是出于良好的愿望，也可能造成違反國家法律、侵害國家和人民群眾根本利益的結果。要不斷健全自身的管理體制機制，完善籌資制度，擴大籌資渠道，建立財務公開、信息公開等相關制度，實現非政府組織的健康、合理、依法、有序運作。非政府組織健康有序發展是實現共建共治共享社會治理格局中的重要一環，我國與西方國家相異的國情決定了我們必須要堅持走中國特色的非政府組織發展道路，不斷加強非政府組織黨建工作，通過加強黨對非政府組織的領導，引領非政府組織正確發展方向，充分發揮非政府組織在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中的積極作用。

（二）大力引進專業人才

非政府組織的持續性發展關鍵還是要靠人，目前非政府組織的工作人員大部分是非專業或兼職人員，這對非政府組織活動的開展較為不利，還有部分非政府組織的工作人員年齡結構老齡化嚴重，年輕的專業人才十分匱乏。造成這種局面的一個很大原因是非政府組織的工作人員待遇水平不高，在高校畢業生中的就業認可度不高，非政府組織要及時轉變人力資源管理思路，通過提高薪資待遇，加強與相關高校聯合開展相關社會活動，這樣既可以為高校學生提供實踐鍛煉的機會，也可以讓高校學生更大程度的了解和熟悉非政府組織，吸引高校畢業生在畢業時選擇非政府組織。很多高校已經開設了社會工作等相關專業，這些專業的培養目標是培養“以人為本、助人自助、公平正義”專業價值觀的復合應用型專業人才，這與非政府組織的核心價值觀十分契合。因此非政府組織可以吸引相關專業人才加入，形成“少而精”的合理的專業化人才隊伍，實現非政府組織的可持續發展。

（三）加大內外監督，提升社會公信力

一些非政府組織由于自身內部的管理不規范，再加上外部監督不足，導致這些非政府組織出現負面事件，在社會中引起較大輿論關注，組織的正面形象持續降低。僅僅依靠政府部門對非政府組織進行監督是遠遠不夠的，甚至有的時候政府部門發現的問題已經滯后了，這些問題通過媒體網絡曝光持續發酵，此時再進行妥善處理已十分困難。邊疆民族地區由于自身的地理環境及社會經濟環境的復雜性，導致邊疆民族地區的公共治理要比我國中東部地區難度更大。對邊疆民族地區的非政府組織管理需要形成組織內部、政府部門及社會公眾內外協同監督機制，幫助非政府組織不斷進行自我完善，提升社會公信力和影響力。

（四）加強與政府之間的溝通，明晰自身定位

基于我國國情和文化背景形成的非政府組織的依附式發展模式與西方社會非政府組織自由發展模式是兩種截然不同的發展道路，忽略各自扎根的國情和文化背景來談各自的優劣是沒有意義的。目前我國的非政府組織發展存在的一個很大問題就是自身定位不清晰，導致自身功能發揮不明顯。甚至有部分非政府組織直接照搬西方國家非政府組織的文化價值理念，缺乏自身獨立性，陷入一種文化價值西化的傾向，存在被西方文化滲透的巨大風險。我國的非政府組織應該加強與政府間的溝通，通過合法途徑表達自身參與社會治理的意愿，熟悉非政府組織相關法律法規，在中國現行的法律框架下去發揮自身的作用，堅持走中國特色非政府組織發展道路。可能目前的一些法律法規對非政府組織的具體活動指導性不夠，但非政府組織可以同政府部門積極對接溝通，明確自身的活動范圍，在相關政府部門的指導下開展活動，這樣既可以獲得“官方”的合法性基礎，也可以實現社會資源的合理配置，減少政府部門和非政府組織的資源重復使用，這樣也可以發揮非政府組織在社會治理中的協同作用。