基于價值創造理念的城市綜合開發運營策略探討

劉小敏 LIU Xiao-min；陳靜 CHEN Jing

（中交城市投資控股有限公司，廣州511457）

0 引言

傳統的城市綜合開發，是在城鎮化發展過程中實現價值創造的過程，有別于傳統的城市開發建設的“重建設輕運營”，新時期更加關注項目運營等方面，其在運營階段的價值創造就特別關鍵。黨的十九大報告明確指出，以城市群為主體，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，如何應對新的城市高質量發展階段，塑造核心競爭力，持續打造優質的城市開發片區，是每一位參與城市綜合開發運營從業者需要深入思考的問題。文章通過分析傳統城市綜合開發過程價值創造不足的成因，提出價值策劃與價值塑造的“規-建-管”一體化工作思路，并結合廣州南沙國際郵輪母港綜合體項目實踐，探索了新時期城市綜合開發運營的價值創造路徑。

1 城市綜合開發運營價值創造不足

城市綜合開發運營工作是對城市內相對集中連片且具有一定規模的區域進行的綜合性投資建設開發，整體上分為前期規劃策劃、中期工程建設、后期管理運營三個關健階段。

在中國經濟轉型的大背景下，我國的城鎮化發展之路已經從過去依靠“政府+平臺”的老路逐漸向“政府主導+企業參與+社會資本”的新模式轉變。社會資本的進入，使得地方政府的發展訴求以及房建企業轉型有了更多機會，城市綜合開發迎來了爆發期。同時，隨著大量城市綜合開發項目的建設，城市綜合開發運營過程中價值創造不足的問題也開始顯現。

1.1 城市發展潛力預判不足導致區域價值難以激發

在城市綜合開發的前期，未組織專業化、系統化的規劃比選和開發策劃論證，沒有從戰略和戰術層面上提出系統性的思路，導致對城市發展定位認識不足，無法準確研判城市未來發展空間。對影響城市發展的關健因素未進行深入的分析，導致城市內涵和特性挖掘不足，無法使得城市綜合開發項目體現出鮮明的城市特色和文化內涵；對城市發展的階段性變化考慮不全面，導致現實操作與規劃目標的脫節，使得城市綜合開發無法融入到城市發展的共性當中，依靠廉價的土地成為引入資本和產業的核心條件，在片區的產品上未進行深入的價值策劃，因此無法實現片區從前期設計到后期運營的整體設計，導致開發區域價值激發不完全，城市土地的價值被嚴重低估。

1.2 設計施工分割，總體目標難以實現

片區開發項目普遍具有投資大、周期長、覆蓋面廣等特點，而項目設計階段則是為城市綜合開發賦能的關鍵環節。目前大多數城市綜合開發項目實施主體缺乏全產業鏈覆蓋能力，很多環節都需要引入其他主體共同完成，外協主體專業能力參差不齊，協同作用不強，導致前期高標準的策劃和高水準設計目標與后期設計成果存在較大差別，項目建成后的品質與前期目標差異較大。有研究表明，投資成本中八成以上的投資都與項目的規劃設計有著至關重要的聯系，其影響項目全生命周期的成本支出。因此在項目設計階段融入價值創造理念，對于提升項目整體運營效益意義重大。

1.3 運管能力缺失，IP 塑造能力不足

在城市綜合開發的后期，由于實施主體的產業鏈覆蓋不全或產業資源整合力不夠，目前國內已經實施的綜合片區開發項目，大多都是將片區內的土地整理及基礎設施建設完成后直接移交至政府進行后期運營，出現建設與運營分離，投資建設方成為“甩手掌柜”，增加了地方政府在運營維護、招商引資、產業運營上的難度。

另一方面，投資建設方大多沒有自身特定的品牌IP，而塑造品牌IP 是城市綜合開發運營項目的價值提升創造，使得項目的核心競爭力得到構筑。因此，和傳統的房地產開發商、基建企業相比，城市運營商在內涵和外延上都應該有很大的突破和超越，結合城市總體目標，抓住區域發展機遇，在滿足片區開發需求的同時，實現自我價值，引領片區價值提升。

2 引入價值策劃與價值塑造是實現價值創造的重要手段

價值創造是社會進步與生產力提高的基礎，而城市綜合開發運營就是實踐以人為本的發展理念、構建城市科學發展框架、提升可持續的發展動力，整合城市各種資源，形成鮮明城市文化、造就特有的城市精神（品格），實現城市價值創造的過程。價值創造需要強調效率，效率的提高應通過明確合理的分工來實現，城市綜合開發運營的過程總體上分為七個階段，即項目選取、規劃設計、開發策劃、拆遷安置、工程建設、招商引產和運營管理。我們通過把城市綜合開發的七個環節進行細分和總結后，其整個過程顯現出來的價值變化呈現微笑曲線的特征。（如圖1）

圖1 城市綜合開發的微笑曲線（作者自繪）

項目的選取、規劃設計、開發策劃實則是在項目前期對項目進行的綜合性、系統化的研判和論證，屬于項目前期的規劃策劃階段，而項目的拆遷安置、工程建設則屬于項目中期的工程建設階段，項目招商引產、運營管理則屬于項目后期的管理運營階段。在這三個階段中，前期規劃策劃階段對項目成敗關鍵影響最大，中期工程建設對項目品質提升和形象提升作用最大，后期管理運營對項目持續盈利能力影響最大。

因此，在項目前期規劃策劃階段應著重價值策劃的導入，項目選取充分考慮城市與區域的關系，研究區域和城市的發展趨勢，挖掘和借助城市核心功能的外溢效應和聚集效應，以順德市某城市綜合開發運營項目為例，在前期規劃階段，操盤者基于第三方土地評估的土地貨值總量進行用地規劃，由于當時該地區的土地市場價格偏低，導致評估過于保守，對土地價格上漲趨勢預判不足（2014 年土地價格約 200 萬/畝，2018 年土地價格上漲至1000 萬/畝），進一步導致在規劃布局中公共管理與公共服務用地數量不足，整個項目唯一一個規劃展覽館需要與商業用地兼容設置，公共項目的欠缺導致項目后續發展提升缺乏動力。而規劃設計方面應注重與城市的發展基礎和發展能力相適應，一方面要兼顧“產、城、人”的總體協調和片區發展的整體性；另一方面要兼顧開發區域及城市現階段產業能力和中遠期升級轉型需求，做到接地氣和可持續。

在項目中期工程建設階段主要彰顯的是城市空間品質，從目前多個城市綜合開發項目的發展規律可見，在項目建設初步階段主要以市政等基礎設施建設為主導，進入加速期后主要以重大產業引擎、公共服務設施、大型商業綜合體、商務集聚區等，總體遵循“高公共性要素優先導入”的原則，通過高公共性要素的建設達到聚集和吸引人氣，例如在一些城市綜合開發運營項目中，把啟動期投資聚焦在核心區的一帶（生態景觀帶）、一館（規劃展覽館）、一園（一批高端產業園）等核心設施上，就是一個很好的探索。同時，也關注于城市氣質的培育，打造體現區域地形地貌特色的城市基礎設施建設，如南沙的超級堤、內河水系、海綿城市雨水花園等；打造能體現區域文化文脈的城市文化設施建設，如規劃展覽館、文化館、圖書館等，以及地方文物的保護、復原、遷建等，從而有效避免千城一面的發展窘境。

在項目后期管理運營階段的重難點在于招商引產和品牌營銷，往往一個具有引領性產業資源的導入，對整個項目的產業帶動具有決定性影響。而引領性產業資源對區域條件有較高的要求，包括基礎設施的完善、產業人群、上下游產業鏈等。需要城市綜合開發運營商有一定的產業資源整合能力，同時城市綜合開發運營商需要結合自身優勢，通過價值策劃和價值塑造打造具有自身特色的品牌產品。

城市綜合開發項目價值的創造是建立在高水平的規劃策劃、工程建設和管理運營的基礎上，以價值策劃與價值塑造工作為核心。這就決定了城市綜合開發運營項目必須通過系統性的價值策劃與價值塑造工作來集聚資源，形成項目的比較優勢。價值策劃與價值塑造工作的抓手包括了區域研究、戰略規劃、城市規劃、產業策劃、開發策劃、空間營造、產業導入、品牌營銷等。價值策劃與價值塑造的工作貫穿于項目全生命周期的維度中需要統籌兼顧、整體策劃，以實現區域價值的提升。

3 融合價值策劃與價值塑造的“規建管一體化”工作路徑

3.1 規劃策劃引領，指導投資建設

3.1.1 搭建前瞻的開發策略基礎

規劃策劃是頂層設計。雄安新區總體規劃三年磨一劍，蘇州工業園區起步階段耗費3000 萬元編制規劃，好的規劃策劃為區域的長遠發展創造價值。城市綜合開發的核心不僅是要一張藍圖，而是一套實施的路徑，規劃策劃真正價值是其背后的開發策略。因此城市綜合開發運營項目的前期規劃應側重于開發策略，產業、營銷、規劃、土地等部門應提前介入規劃的編制，通過戰略前瞻+產業研究，明確好方向和需要導入的產業、公服等要素內容后，配套相應的空間布局，再根據區域發展的特征制定區域發展的路徑，并做好資金的平衡。帶有開發策略的規劃為城市綜合開發運營項目的整體操盤奠定工作基礎。

3.1.2 落實精細化的實施計劃

土地的開發涉及的是政府、原住民、開發商等方方面面的利益。城市綜合開發開發運營商為政府提供一攬子解決方案，因此規劃實際上是利益協調的共識。城市運營商需發揮好利益協調者的角色；設計過程中充分考慮物業類型、市場容量、空間形態等多種因素，做到各級政府、原住民、項目公司、市場訴求的四滿足，以此有效提升策劃規劃的可落地性。

3.1.3 制定合理的分期開發路徑

城市綜合開發運營項目規模從幾十公頃到上百平方公里，策劃規劃涉及專業眾多，利益主體眾多，而市場、政策又處于不斷變化中，難以一次性將所有項目進行全面安排。有必要承認認識的有限性，在實際規劃編制過程中通過近、中、遠期分粗細的模式來解決思考與進度的關系。遠期要有戰略前瞻，適當粗略，偏重定方向和格局；近期要細致到項目程度，保障近期效果和進度的把控；在近期實施過程中啟動中期項目的策劃及規劃優化，讓中期方案有著落，通過近期有成績、中期有路徑，提前爭取土地、行政等資源的配置。

3.1.4 開展全面的運營項目策劃

城市運營商對項目的規劃、建設配套具有較大的掌控度，因此可以提前在規劃中進行二級項目及三級運營項目的策劃挖掘，一方面延長片區開發的產業鏈、豐富收益方式；另一方面可以實現項目周期的長短結合、形成健康的現金流、較好地控制城市綜合開發運營項目投資風險。尤其是當前城市綜合開發運營項目土規與土地指標的覆蓋呈現出以產業資源、重大民生項目為導向的趨勢，做好二、三級項目的策劃還能有效引導行政、產業資源的導入。

3.2 建立動態規劃編管體系

3.2.1 建設全周期規劃編管體系

城市綜合開發運營項目周期較長，在項目開發的周期中涉及到啟動期、發展期、成熟期。需充分認識到策劃規劃不是啟動期的一次性頂層設計，而是在項目不同發展階段的規劃配套。在項目啟動期時需要進行整體的概念規劃+重點地區城市設計+控制性詳細規劃，穩定市場（包括政府和民眾）預期和相對固化合作利益；隨著項目的實施，則有必要對規劃進行優化細化，制定道路、公共服務、風貌等專項規劃或設計導則，進一步把控建設過程中的項目品質；根據市場的變化，進行控制性詳細規劃的優化調整及各類子項目的修建性詳細規劃等；項目成熟期甚至會涉及編制城市更新規劃等。項目公司規劃編制及管理工作需貫穿整個城市綜合開發運營項目周期。

3.2.2 做好剛性管控與彈性預留

市場和政策不斷發生變化。隨著開發進度推進，產業和服務等要素的內容可能會發生新的趨勢，甚至在發展中會有好的項目意外進駐，因此策劃規劃要為市場進行彈性的預留，在中遠期預留白地（預留開發用地），灰地（過渡性用地性質）等方式為發展提供彈性。而對于路網、水系、綠化、中心體系格局及配套設施等對整體格局有著重大影響且一旦落實就難以更改的內容，在前期應進行全面思考，在實施過程中嚴格管控，把握好項目的整體品質。

3.2.3 構建規劃動態管理平臺

構建規劃動態管理平臺，一是建立規劃評估制度，每兩至三年對規劃進行回顧或評估，以應對外在形勢的高速變化趨勢，當規劃難以適應發展，投資和收益嚴重不匹配時，通過動態調整規劃促發展、提收益；二是建立規劃調整的實施機制，由于規劃是利益協調的平衡結果，涉及主體眾多，為保障規劃嚴肅性和管理的科學性，規劃設計部在項目公司中需扮演好“小規劃局”角色，及時收集工程建設、土地出讓、產業招商等工作引發的規劃調整訴求，充分對接政府、村集體、企業等多個利益主體，綜合分析判斷規劃調整的必要性、可行性與操作路徑，將城市綜合開發運營項目的規劃調整流程化、系統化，用最小的成本、最快的速度為項目實施服務。

4 廣州南沙國際郵輪母港綜合體項目實踐

2019 年11 月，廣州南沙國際郵輪母港綜合體項目正式開港運營。該項目是中交城投提供規劃設計、建設運營、國際航線開通、國際郵輪產業公司合作等一攬子解決方案，并負責建成后30 年運營。南沙新區是珠江三角洲的地理幾何中心，擁有巨大的發展空間和輻射潛能。廣州南沙國際郵輪母港，面朝獅子洋，位于廣東自貿區南沙片區南沙灣區塊，擁有著建設郵輪母港得天獨厚的自然條件和獨一無二的政策優勢。是廣州建設國際航運中心、提升城市形象和知名度的重要支點。

在項目推進階段，中交城投就引入了阿特金斯咨詢公司，根據將南沙新區打造成富有活力生機的智慧城市的理念，開展南沙新區規劃專題研究，為南沙項目發展提供了規劃支撐，確定了大的框架支撐，在此框架格局的基礎上，組織形成規劃工作小組，統一協調各個專業團隊同步開展多個專項規劃與城市設計的編制工作，注重公共使用屬性，不僅為游客和普通市民提供休閑聚會場所，還可作為城市功能充分發揮聚集作用。并引入了中交集團內的相關規劃、設計、施工等單位，對專項規劃和城市設計工作進行深入研究和分析，在探尋城市基礎設施和公共服務實施施工建設的成本優化和價值創造最大化的基礎上融入新的理念與技術。最終通過控制性詳細規劃來進行全面落實，實現了“一張藍圖干到底”的原則和理念，通過協同編制和調整。

在項目建設階段，通過“規建管一體化”平臺的建設，從橫向上實現了各個子系統的整合協調，也從縱向上對規劃、建設、管理三大工作環節進行系統綜合，形成規劃、建設、管理的數據整合，實現了從規劃設計、建設管理、竣工移交、市政管理及運營維護進行有機融合，改變了傳統模式下的規劃、建設、城市管理脫節的狀況。在工程設計上通過BIM（建筑信息模型BuildingInformationModeling）技術、互聯網技術，對建設工程實現施工進度實時監督，工程質量實時監管。

在項目管理運營階段，通過發揮中國交建產業發展與運營聯盟優勢，已在南沙核心區域積累了100 萬平方米、總價值超300 億元的經營性城市核心資產，打造了三個高端商務綜合體，未來將逐漸發展成為科創高地、金融創新高端服務區、宜居宜業宜游的優質生活圈。其中負責運營的南沙郵輪母港綜合體是集海景住宅、寫字樓、商務平層、主題酒店、航站樓、郵輪碼頭等多元化業態于一體的大型城市綜合體。項目投入運營后，該項目還有利于整合周邊豐富的旅游資源，把現代的郵輪母港、游艇會等要素與歷史的天后宮、上下橫檔島、蒲州山炮臺等資源相結合，形成南沙灣城市功能圈和旅游文化要素圈有機結合，按照國際旅游組織的統計，郵輪每接待1 位國際游客平均可以獲得超過1300 美元的收益，每年可帶動南沙區域10 億美元的旅游收益。帶動涵蓋輪船制造維修、船員培訓、服務等多個行業發展和就業需求，實現南沙地區與國際文化的交流與融合，成為廣州對外開放的國際門戶。

5 結語

新常態需要新動能，新挑戰創造新智慧。從過去依靠經濟規模擴展提高企業的競爭優勢的模式，開始向以價值策劃和價值創造來提高企業的市場適應性的轉變。通過“規建管一體化”的運作管理路徑，不斷提升吸引外部資源及要素集聚的能力、不斷深入挖掘項目價值，延長價值鏈，拓寬價值創造渠道，真正實現城市運營商與地方發展的共贏。城市綜合開發運營是我國城鎮化快速發展的實踐創新，在未來的中國城鎮化進程中仍將展現出至關重要的效用。在當前更多企業及社會資本參與到城鎮化建設的浪潮下，我們應該以更加開放的態度、更加系統化的思考和更加專業的設計，來對其進行總結和提升。