對策研究的重點、難點與方法探討

文/胡觀景 阮野

一、引言

開展對策研究，為政府決策提供服務，是中國特色新型高端智庫的主要功能和重要使命。當前國內許多工程咨詢機構致力于建設新型高端智庫，圍繞地區經濟社會發展和重點項目投資建設的一系列熱點、難點問題做好對策研究，成為工程咨詢機構轉型發展的必要舉措。對策研究是針對特定的實踐問題，在深入研究的基礎上提出有針對性的應對之策，一般可分為宏觀（戰略性研究）、中觀（政策性研究）、微觀（方案性研究）三個層次。無論哪個層次的對策研究，目的都是為了解決問題，都具有明確的指向性、針對性和應用性，既不是學理性的純理論研究或學術研究，也不是空對空的紙上談兵。但是從實踐來看，目前一些對策研究方法失當、成果失真、對策失實等問題突出，使對策研究成為空想、成果成為空文，既不利于政府部門解決實際問題，也不利于咨詢機構開拓業務、塑造品牌。因此，從實踐經驗角度出發，理清對策研究的重點、難點，總結對策研究的一般方法，對指導相關機構和部門開展對策研究具有重要意義。

二、對策研究要明確兩個層面的“三段論”

對策研究包括研究設計和研究寫作兩個階段，兩個階段各有需要理清和處理的重點事項，概括來講，就是要明確兩個層面的“三段論”：是什么、為什么、怎么辦。設計層面的“三段論”是一個圍繞課題如何開展而進行的明確需求、明確目標、安排工作的部署過程；寫作層面的“三段論”是一個圍繞問題如何解決而進行的發現問題、分析問題、解決問題的研究過程，前者是后者的基礎和保障，后者是前者的目標和歸宿。

（一）研究設計層面的“三段論”

研究課題確定之后，就要進行研究設計。研究設計是對研究活動進行的全過程設計、安排和管理，是確保對策研究進展的關鍵環節，通常包括溝通、計劃、組織、協調，以明確政府需求、研究背景和研究目的，確定研究思路和方法，部署人力、進度、預算和調研等重大事項，最后形成一個工作方案。這個工作通常由課題負責人或項目經理來做。

1.是什么——政府的需求、要解決的問題是什么

明確政府需求是對策研究的首要環節，這關乎研究的切入點和著力點，不搞清楚需求和問題，必然導致研究的文不對題、工作空轉。對策研究要堅持問題導向、需求導向，這就要求研究團隊在前期與委托人（通常是政府部門）溝通的時候要搞清楚并反復確認委托人的需求和痛點，準確把握他們想解決什么問題，即做到確定研究對象，界定研究范圍，消除理解偏差。研究對象和問題所在通常與委托人的職能、分管領域有關，這里需要注意的是問題一定要聚焦，這樣才能精準提出對策建議。

2.為什么——政府為什么要開展這個研究

明確政府為什么開展研究是對策研究的核心，這關乎研究的出發點和落腳點，如不明確研究的目的和方向，必然導致研究南轅北轍或隔靴搔癢。因此要弄清楚研究開展的目的，或者說為什么要做這個研究，了解它提出的現實背景。政府專題研究的目的通常包括兩類，一是思路性或方向性的，通過研究提出發展戰略、思路并論證其必要性、合理性、可行性，以更好地把握方向，二是對策性或方案性的，為實施這個戰略、思路提供決策依據和具體落實方案。

3.怎么辦——我們計劃如何開展這項研究

明確研究計劃是對策研究的重要環節，這關乎研究能否順利開展和成功收尾。此環節需要課題負責人科學組織調配現有資源，認真思考并與委托人溝通確定研究的主要內容、思路方法、技術路線、調研安排、進度計劃、經費預算等，在規定時間和有限預算內完成研究，提交研究成果。這就要求課題負責人具有一定的課題研究經驗和較強的項目執行力、人員組織力、進度控制力、成果質量把控力。這一步需要形成一份可操作的工作方案。

（二）研究寫作層面的“三段論”

研究設計或工作方案確定之后，下一步就要進行研究的實際開展和成果撰寫。對策研究的成果最終都會以書面報告形式體現，因此研究成果的形成需要遵循一定的寫作規范。研究寫作是先針對具體選題進行謀篇布局、再采用合適的方法對問題進行深入分析，提出針對性解決方案，并最終形成一份研究報告的過程。研究報告通常包括背景梳理、現狀分析、問題剖析、案例分析、最后提出思路和對策建議等部分。這項工作通常由課題負責人帶領研究團隊合作完成。

1.是什么——研究對象、研究內容及其現狀是什么

搞清楚研究對象、研究內容及其現狀是進行研究的基礎，這需要闡明研究背景與依據、研究對象與內容、研究目的與意義、研究思路與方法。就對策研究而言，被研究的個人、群體或組織為研究對象，研究對象在發展中所產生的行為和現象為研究內容，研究內容表現為研究對象在發展中遇到的現實困難或潛在威脅，就是研究所要解決的問題。特定問題產生于特定背景，研究背景包括理論背景和現實需要，現實需要就是研究依據，現實需要來自問題導向或政策導向，解決現實需要就是研究目的，達成研究目的需要用到一定的研究方法，研究目的達成所產生的影響和價值就是研究意義。

就實踐而言，政府委托的課題一般是“命題作文”，題目形式通常為“研究對象+研究內容+研究目的”，如“廣州市人口老齡化趨勢及應對思路與措施研究”，圍繞研究對象（廣州市老齡人口）和研究內容（人口老齡化），需要梳理廣州市提出應對人口老齡化的背景，明確人口老齡化的概念、判定標準，分析當前廣州市人口老齡化的水平、特征、趨勢和問題（或潛在威脅），應對人口老齡化對廣州有何意義和作用等。

2.為什么——為何會出現這些問題

剖析出現問題的原因是研究的關鍵。在研究過程中，要解決問題首先需分析問題，問題產生的內在機制（內因）或外在條件（外因），這些因素總是復雜、綜合的，而非簡單、單一的，要充分考慮事物運行機制的復雜性與多變性。因此，研究要著眼全局，針對具體問題，全面總結剖析其表現形式、產生機制、內在邏輯、來龍去脈和所處環境，分析要透徹、有理有據，根據“病癥”，弄清“病理”，發現“病因”，抓住“病根”，這樣才能“對癥下藥”。這里所謂的“病因”“病根”不盡是消極或積極的因素，只是作為“成因”的中性表述。

同樣以“廣州市人口老齡化研究”為例，其中一個問題表現是人口老齡化程度加深；再一個深層次問題表現是戶籍人口老齡化程度偏高和非戶籍人口勞動力老齡化趨勢明顯。這些問題的成因和機理：一是人口增速趨緩導致人口結構重心向老年人口轉移；二是經濟社會發展尤其是醫學與科技進步推動老年人口健康水平提高；三是人口流出地勞動力尤其是青壯年勞動力回流嚴重，導致適齡勞動力人口基數縮小。問題的根源在于：一是廣州市社會生育率低；二是廣州市人均預期壽命提高；三是廣州市城市人才（人口）吸引力相對降低。當然，這些“根源”又可以成為具體問題從而進一步向上追溯原因，此處暫且不做表述。

問題的成因既有積極也有消極的方面，對于積極因素要如何應對疏解？對于消極因素要如何扭轉克服？搞清楚這些，就為后面提出應對之策提供了依據。

3.怎么辦——本研究準備如何解決這些問題

提出解決問題的思路對策是研究的核心。對策研究必須具有針對性，明確了存在的問題及其成因之后，就要提出具體的解決方案，包括思路性的（總體思路）和實操性的（對策建議）。對策研究是為政府決策提供依據和方案，故研究者要站在決策者的角度想問題、出點子，根據決策者的權限和能力，提出科學可行且具有一定前瞻性的對策，它包括兩個層次：一是具體的當前可以做到的；二是方向性的未來可以嘗試做的。研究者在提出具體對策之前，需要客觀分析決策者在采取具體措施時將會面臨的形勢（環境分析）以增強對策措施的可行性。若研究的問題在現實中具有一定普遍性，則可以適當借鑒參考其他地區的做法和經驗（案例分析），但必須考慮案例與研究對象的可比性、適用性。

仍以“廣州市人口老齡化研究”為例。首先是環境分析，廣州市在應對人口老齡化的內外環境中，有利條件包括政策環境寬松、應對時限寬松、養老體系完善、財富儲備充足等；不利條件包括生育水平低、城鄉區域不均衡、人才隊伍不足等。其次是案例分析，通常會選取城市體量相當、老齡化特征相似、實踐較早的國內外先行城市或地區進行分析，如東京、首爾、香港、臺灣、北京、上海等地。再次是總體思路，包括主要思路、發展策略、實施路徑、發展目標等。最后是對策建議，根據上述分析的原因，從完善生育政策、發展養老服務、吸引外來人口三個方面入手，細化提出具體措施。

三、對策研究中應避免三類問題

了解了對策研究怎么做，在實際開展對策研究工作中，常常會出現一些問題，有些是方式方法問題，有些是認識學識問題，無論哪種類型，都應在開展對策研究時加以注意和避免。其主要表現在以下三個方面：

圖1 對策研究兩個層面“三段論”概念框架

（一）沒有搞清楚委托需求和研究問題就盲目開展研究

盲目開展研究主要帶來兩方面的后果：一是對于研究問題的認識出現偏差。研究團隊通常可以根據委托方給定的選題來判斷研究的對象和內容，但是這些選題（題目）要么不能全面準確反映委托方的需求和關注點，要么過于寬泛，這就需要研究團隊進一步與委托方詳細溝通。然而在溝通過程中，一些團隊往往“重商務、輕技術”“重形式、輕內容”，出現溝通、研究兩條線的情況，因對接人員不了解、不關心或不能向研究人員準確傳達委托方在研究目的、研究深度等方面的需求，導致研究方向出現偏差而達不到委托方要求。二是對于研究問題的認識不夠深入。調研是深入認識和發現問題的最直接、最有效的方式，但是一些研究團隊在研究過程中往往“重材料、輕調研”，走過場、應付式調研多，認真扎實、刨根問底式調研少，導致對現狀認識浮于表面，對問題癥結把握不準，研究基礎就沒能打牢。想減少這類問題的發生，需要前期做好充分準備，帶著問題去對接、去調研。

（二）寫作分工條塊分割過細導致成果缺乏整體連貫性

一項課題，由于內容體系、工作量和時間要求等因素的影響，通常會按照研究模塊進行分工后，由一個團隊合作完成。表面上，由于對策研究的模塊較為清晰，課題負責人常常按照“三段論”的模塊，將課題的現狀分析、問題分析、案例環境分析、對策建議進行拆分后分配給2～3人去寫，最后再由其統稿完成。實際上，對策研究具有極強的前后邏輯性和連貫性，這種流水線式的分工，完全割裂了其中的內在邏輯和課題的整體性，再加上分工合作人員間缺乏及時充分的溝通，極易造成研究內容前后銜接不緊密，分析問題的人不知道現狀是什么，提對策的人不清楚問題癥結在哪里，最后拼湊到一起形成的研究成果讓人看著不知所云。這種簡單粗暴、偷懶的分工方式雖能快速出成果，但對研究團隊來說卻得不償失，不僅會給課題負責人后期統稿和修改帶來巨大工作壓力，也會對其他研究人員發現、分析和解決問題綜合能力的提升形成阻礙。想減少這類問題的出現，需要結合團隊人員的知識結構、專業能力，進行科學分工，關鍵是要加強團隊溝通。

（三）對策面面俱到、泛泛而談，缺乏針對性和可操作性

這種面面俱到、泛泛而談的對策，具體表現有兩個方面：一是對策建議理論化、空泛化現象普遍，其原因也是多種多樣。前述兩種情況就必然會造成這個結果。對策是面對具體問題而提出的應對之策，要切實管用。但由于很多應用研究沒有把著眼點聚焦到具體問題上來，提出的對策建議往往過于理論化、空泛化，尤其是理論豐富但缺乏實踐經驗的研究人員往往喜歡羅列理論概念，講學術原理，陷入理論研究的窠臼。二是對策建議缺乏針對性。問題看得不夠透，對策提得就不夠準。研究者沒有設身處地站在對策實施主體的角度，根據其實際能力去思考對策針對的問題和實施條件，而多是憑借主觀臆斷，提一些似是而非、放之四海而皆準的“對策”，或直接照搬其他地方的做法，或生硬照抄已有的政策文件，這些都不可取。要減少這類問題發生，就需要把問題理順析透，把握癥結，立足實際逐條提出應對之策。

四、對策研究需處理好四組關系

對策研究是科學研究，除了遵循一般研究規律，還要考慮到它提供決策服務的特殊性，其重點是要處理好四組關系。

（一）處理好問題導向與政策導向的關系

對策研究是圍繞重大現實問題而探索尋求解決之道的研究，必然要遵循問題導向，同時也要遵循一定的政策導向。因為對策研究是為一定的政府決策服務的，而政策通常是政府決策、也是研究開展的依據，反過來，研究成果也可能成為下一個政策出臺的基礎，所以對策研究既要眼睛向上關注上級政策和決策，也要眼睛向下關心現實問題，有針對性地就經濟社會發展的重點、難點、熱點問題開展調研分析，在深入思考的基礎上為解決實際問題提出切實可行的對策建議。

（二）處理好理論導向與應用導向的關系

對策研究是為實踐服務的研究，其注重經世致用，是應用導向的。對策研究必須走出“象牙塔”和辦公室，融入沸騰的社會實踐，面對現實的問題，提出務實的建議。對策研究也需要理論的支撐，否則對策研究就無法穿透問題表層、看清問題本質，研究就容易浮于表面、干癟無力。因此，對策研究應注重理論與實踐的有機結合，研究者要積淀深厚的理論基礎，不斷學習掌握新的研究方法，用以指導對策研究科學開展，解決社會實踐現實問題，并不斷積累凝練實踐經驗，推動相關理論發展。

（三）處理好目標導向與結果導向的關系

對策研究的目的或目標是提出建議來幫助委托人解決問題，但并不一定要實際幫助其達成目的，因為結果的成敗取決于多種因素，故而對策研究是目標導向而非結果導向的。對策研究是為決策提供服務的，并不是決策本身，且研究者也不是決策者，不能代替決策者解決問題。研究成果實質上只是一種探索性的建議，因此對策在提得準和實的基礎上，可以提得前瞻一些、“虛”一些，建議要以理服人而非以勢壓人。

（四）處理好宏觀導向與微觀導向的關系

一方面對策研究是以問題為導向的微觀研究，研究中要找到具體的切入點，所提對策建議也要有針對性，從這一角度講是微觀導向的；另一方面對策研究在分析問題時必須著眼全局，全面分析問題形成的因素，全面梳理研究對象所處的環境，因此也是宏觀導向的。所以，對策研究要大處著眼、小處著手，站位要高，謀劃要遠，將課題做實、做深。此外，對策研究既包括宏觀的戰略研究，也包括微觀的方案研究，宏觀研究需要微觀研究做支撐，微觀研究需要宏觀研究做指引。

五、結束語

對策研究是工程咨詢機構為政府決策提供的重要服務內容之一，也是衡量其咨詢服務水平的重要標志之一。但是工程咨詢機構要做好對策研究并不容易，其是一個厚積薄發的過程，這需要系統的設計、扎實的調研、務實的研究，才能提出有價值的對策，有效輔助政府決策；還需要反復磨合團隊、探索實踐、總結經驗、提升能力，不斷學習運用新知識、新理論、新技術、新方法，才能助力咨詢機構推進新型高端智庫建設。