自貿區建設背景下山東省港口發展策略研究

文/王建新 黃紹聰 劉文喆 趙興雨 林逸群

山東省作為我國重要的東部沿海省份，在港口發展方面具備得天獨厚的優勢，是全國唯一擁有三個過4億噸大港的省份。2019年8月26日，自貿區的正式設立為山東省港口長遠發展提供了更為廣闊的空間和舞臺，為進一步發揮港口作用、繁榮港口經濟提供了新的機遇。

一、自貿區設立的意義

自由貿易試驗區是國家創新、經濟開放的“試驗田”[1]。在2013年至2019年間，我國先后批準設立了18個自由貿易實驗區，已初步形成“1+3+7+1+6”的基本格局以及東西南北中協調、陸海統籌的開放態勢，達到了沿海省份自由貿易實驗區的全覆蓋。自由貿易實驗區建設條例涵蓋貿易投資自由化便利化、金融服務實體經濟、人才管理和體制機制創新等多方面內容，其中《中國（山東）自由貿易試驗區條例》特別指出應支持自貿區統籌海洋與陸地發展，強化自貿區與海港、空港聯動，推進海陸空郵協同發展。

港口承載著重要的貨物流通職能，是自由貿易試驗區重要的基礎設施支撐，是區域經濟發展的重要助推器[2]。截至目前，國家發展改革委、交通運輸部等部門已出臺多項指導性文件，如《關于大力推進海運業高質量發展的指導意見》《關于推動交通運輸領域新型基礎設施建設的指導意見》以及《國家綜合立體交通網規劃綱要》等，從港口規劃建設、港口經營管理以及港口綠色發展等多方面明確了港口的未來發展方向。《山東省“十四五”綜合交通運輸發展規劃》指出，山東要建設山東半島世界級港口群，到2025年實現沿海港口泊位達到627個，其中萬噸級以上泊位達到360個；吞吐量達到18億噸，其中集裝箱4000萬標箱。山東省自貿區的設立無疑給區域經濟注入了新的發展動力，賦予了港口更廣闊的發展空間。因此，如何充分整合調動現有資源，依托現有政策和產業特點優化港口功能布局，推動山東省港口物流升級以及區域經濟提質增效具有重要研究意義。

二、山東省港口發展現狀及存在問題

（一）山東省港口總體布局

山東省地理位置優越，腹地廣闊，同時受到多方的輻射帶動作用。就自然條件而言，山東省陸地海岸線全長3290公里，規劃沿海港口岸線約575公里，其中深水岸線約368公里，已建成泊位岸線約110公里，具有天然優良的海港布局條件。山東省目前擁有青島港、日照港、煙臺港、濰坊港、威海港、濱州港以及東營港七大海洋港口，同時省內河道通航里程已達1150公里，基于京杭運河、小清河、黃河、徒駭河航道建立了以濟寧港為核心，棗莊、菏澤、泰安港為輔助，其他一般港口為補充的內河航運體系。

自山東省港口資源整合后，總體河海航運體系呈現“一省港口集團、兩海港梯隊、三河港層次”的布局特征。其中一省港口集團是指山東省港口集團，下轄青島港、煙臺港、日照港、渤海灣港口集團四大子公司；海港兩梯隊包括第一梯隊：青島港、日照港、煙臺港；第二梯隊：濰坊港、威海港、濱州港、東營港；河港三層次則分別為核心層（濟寧港）、輔助層（棗莊港、菏澤港、泰安港）以及補充層（德州港、聊城港等）。

（二）山東省港口運營情況

截至2019年底，山東省全省沿海碼頭泊位總數為596個，其中萬噸級以上泊位326個，20萬噸級及以上大型泊位22個，最大靠泊能力達到了40萬噸；完成吞吐量16.1億噸，居全國第2位，其中金屬礦石、原油、非金屬礦石以及木材的外貿吞吐量位居全國沿海省份港口第一。內河通航航道全長已擴展至1150公里，吞吐量達到5891萬噸，居北方地區第1位。2020年山東省沿海港口完成貨物吞吐量16.89億噸，同比增長4.85%，其中主要港口貨物吞吐量達15.39億噸，內河港口完成貨物吞吐量5725萬噸，港口總體發展勢頭良好。

山東省主要沿海港口業務模式明確且發展較為穩定。在2020年全國港口貨物吞吐量排名中，青島位居第五，僅次于寧波舟山港、唐山港、上海港和廣州港，日照則位居第八名。青島港集裝箱吞吐量同樣位居全國第五名。青島港為綜合性航運樞紐，主要發展散雜貨和集裝箱業務，截至2019年底，青島港已經開辟了145條國際集裝箱航線，航線數量及班輪密度均處于我國北方港口首位；煙臺港具有較為特殊的業務模式，除了原油貿易，煙臺港口還是全國最大的非金屬礦石——鋁土礦吞吐港口，其與魏橋創業等四個集團組成“贏聯盟”合作開發幾內亞鋁土礦，并成為主要的鋁礬土進口港；日照港依托唐山鋼鐵集團與山東鋼鐵集團生產基地以及大秦鐵路與瓦日鐵路，是主要的鐵礦石進口港以及北煤南運港；威海港則主要發展集裝箱、散雜貨、客滾運輸等業務，目前擁有國際國內航線23條，每月航班可達200多班次，具有密集的面向日韓的國際集裝箱航線。

（三）存在的主要問題

一是港口重復建設，存在港口間內耗。根據國際慣例，200公里以內不應有同等規模的港口，而山東省四個主要沿海港口平均距離約為150公里，且有半數以上的港口如青島、煙臺和日照港為億噸大港，港口重復建設問題嚴重。同時部分港口在鐵礦石、原油以及集裝箱等業務上多有重疊，缺乏差異化競爭和業務協同，如威海港與青島港在主營業務上就存在一定程度的同業競爭。

二是港口盈利水平懸殊，尤其是港口企業集團碼頭資產的盈利水平相差懸殊。目前山東港口整合為山東港口集團，下轄青島港集團、日照港集團、煙臺港集團、渤海灣港口集團四大港口集團；2020年日照港集團總資產25.49億元，但其凈利潤6.4億僅為青島港的1/6左右；威海港集團2016年才開始盈利；其他港口企業集團基本處于虧損狀態。此外，山東省港口目前仍處在資源整合的最后階段，整合過程涉及到青島港股份及日照港股份兩家上市公司，可能會遇到與遼港集團整合過程中營口港股份喪失獨立性的類似問題。

三是港口智能化、綠色化發展水平存在明顯差異。世界銀行和HIS Markit發布的全球集裝箱港口績效指數顯示，中國青島港排名第三，青島港全自動化碼頭橋吊單機平均作業效率達到36.2自然箱/小時，遠超日照港、威海港等港口的歷史最高效率；2021年青島港實現了集裝箱運輸空中軌道的全電動、無污染、低噪音，為全球智慧綠色港口建設貢獻了“中國方案”。在2020年度中國港口協會綠色港口等級評價中，山東省僅有青島港入選4星級綠色港口，港口間智能化、綠色化水平差異顯著。

三、自貿區建設給港口發展帶來的機遇

1992年聯合國貿易和發展會議提出了港口發展的三個階段，分別是水陸聯運轉接點的一代港口、臨港工業發展基地的二代港口、綜合物流服務的三代港口。1999年聯合國貿易和發展會議又提出了注重港航聯盟與港際聯盟發展的第四代港口，目前港口已經發展到母港與各個子港共生共榮、聯合經營、合作發展的子母港群的第五代港口階段。影響港口發展升級的因素多種多樣，具體可分為自然條件、經濟條件、政策環境以及社會環境因素。自然條件、經濟條件決定了港口的發展能力，而政策環境和社會環境會影響港口未來的發展潛力（見表1）。自貿區的建立從多方面給予了港口更多的發展可能，主要表現在以下幾方面：

表1 影響港口發展升級的因素

一是推動港口業務進一步提升，提升港口知名度。自貿區的設立有效地提升了其腹地經濟發展能力和潛力，據不完全統計，2020年上半年濟南片區以占全市不足0.4%的土地，貢獻了全市近50%的進出口額和利用外資額；青島片區2021年上半年完成外貿進出口額882.1億元，同比增長59.3%；煙臺片區獲批以來累計新增市場主體1.6萬多戶、新增企業9000多家。可以說，三大自貿片區吸引力已經逐步顯現，其開放程度、經濟密度以及創新濃度全面躍升，伴隨著區域內進出口貿易的繁榮，港口的集裝箱業務需求量也將進一步擴大，港口業務空間得以延展到更深層次。

二是多樣化港口資金來源，催生港口發展新業態。自貿區試驗條例中指出，濟南、青島、煙臺三大片區要重點發展相應特色產業，鼓勵區港聯合促進國際航運現代服務產業發展，充分挖掘港口的經濟內涵，推動港口物流資源要素的集聚與整合，推動港口業態更新，把運輸港變成貿易港。隨著自貿區的落定，山東省相關港口企業紛紛享受到政策紅利，資本市場預期樂觀，資金來源和融資方式變得更加多樣化。自貿區的設立賦予了山東省更加開放和寬松的自由貿易政策，促進了臨港產業的集聚，進一步優化了腹地的產業結構。

三是助力口岸管理新一輪的改革創新。自貿區以精簡高效、權責明晰、順暢協調、公開透明為管理體制目標，這對港口區域貨物流轉以及監管體制機制提出了更高要求。港口在配合自貿區通關一體化改革的過程中，在自貿區的政策輻射、人才智庫影響下，可進一步更新傳統的運營流程和建構，提升過程智能監管能力，推動港口物流業的貨物流、信息流和人才流暢通，優化貨物過境的監管流程和服務措施，促進口岸管理改革的創新。

四、自貿區建設背景下山東省港口未來發展策略

（一）創新發展，增強港口自身運營能力

一是推動港口運營創新，加強智慧港口建設。山東省應充分利用濟南自貿區人工智能島布局契機，以數字化技術提升和改造傳統設備，推動“人工智能+港口”應用的落地，構建區塊鏈應用場景，推動企業、港口、自貿區上鏈，以港口裝卸主業為中心，將廣大貨主、船東代理、海關、商檢以及世界港口連為一體，實現港口實時動態監管，有效壓縮貨物通關時間。山東省應積極推動港口業務創新和體制創新，學習借鑒上海和深圳先行先試的經驗，依靠創新驅動、發揮本地優勢，積極打造“智慧”新引擎，推動港口轉型升級。

二是加強自貿區與港口的聯動合作，形成以自貿區為支點的國際樞紐港。山東省港口應增強陸海聯運中轉、分撥、配送等服務功能，建立海陸空一體化國際樞紐，與自貿區共同打造“世界一流港口集群”品牌；深耕傳統優勢業務，打造“港口大宗看山東”的信息平臺，同時挖掘港口業務潛在需求，如融資租賃、跨境電商以及其他新興業務；發揮毗鄰日韓的優勢，建立中日韓消費專區跨境電商中心，吸引國內跨境電商產業鏈企業入駐。同時挖掘傳統業務的國內供給空白，提升港口服務現代化水平，如青島港集團創新提出“保稅原油混兌調和”業務并成功落地，有效地填補了國內業務需求空白。

（二）協調規劃，建立現代港口發展治理體系

交通運輸部等部門發布的《關于建設世界一流港口的指導意見》中明確指出，建設世界一流港口就要大力推動區域港口一體化改革發展，促進區域內港口合理分工、錯位發展，同時加快發展以港口為樞紐的多式聯運。山東省各港口應加強統籌協調，開展多維度的協同與合作，發揮港口群與城市群聯動效應，推動一體化發展。

一是繼續推進港口省內協調發展。目前山東省自由貿易試驗區在濟南、青島和煙臺三地試行，山東省應充分利用自由貿易試驗區優勢，在目前四大港口集團的基礎上，穩步推進港口資源整合四步走計劃，實施“大港+小港”“沿海港+內陸港”聯動拆卸，視同一港整體監管[3]，提升通關便利性。同時山東省可借鑒新加坡南北港組合模式，形成以青島港為龍頭，日照港、煙臺港為兩翼，渤海灣港為延展，各板塊集團為支撐，眾多內陸港為依托的一體化協同發展格局。海向上，利用威海港、青島港等瀕臨日韓的區位優勢，打造產品中轉的高效海上物流通道。陸向上，擴展中西部地區產品市場，構建輻射山東乃至全國的綜合型物流網絡產業鏈。

二是要推進與省外乃至全球的港口協調。港口間應秉持“優勢互補、合作共贏”的發展思路，避免零和競爭的非合作博弈，從而實現多港聯動走向共贏。通過鼓勵港口與港口之間簽署友好港協議、意向書以及備忘錄等形式締結為友好港關系并開展后續港務合作，來深入推進全球航運共治，如青島港、日照港與連云港圍繞“兩港一航”和區域協同發展簽署了深化戰略合作框架協議[4]。借助RCEP的成立契機來推動青島港、日照港等與東盟國家航線間的數據互聯互通，早日與海關達成認可協議，逐步形成面向東盟的豁免目錄，建立起RCEP與山東省自貿試驗區的溝通橋梁，將港口打造為國內國際雙向循環的通道。

（三）綠色減排，落實“碳達峰”與“碳中和”戰略要求

交通領域的碳排放是引發全球氣候變化的主要因素之一，中國交通運輸領域碳排放總量已占全國碳排放總量的10%。港口作為交通運輸行業的重要組成部分，是能源消耗和碳排放的主要來源，同時也是推動綠色減排、實現碳中和的重點區域。為實現自貿區與港口的可持續發展協作，維護良好的海洋生態環境，港口應緊密圍繞雙碳目標加快綠色減排步伐，積極打造零碳碼頭、零碳港區、零碳港口。首先是在理念上進一步更新，樹立港區綠色發展理念，制定并落實綠色發展專項計劃，整合發布年度港口綠色發展報告，開展綠色港口建設教育培訓與宣傳活動;其次是在行動上進一步落實，注重港區環境保護，加強港口污染防治以及資源利用與生態保護，加強設備與作業工藝的更新，減少資源投入冗余，減少碳排放;最后是在體系和制度上加強綠色港口的審計認證、目標考核以及統計監測，定期公開港口綠色化運營水平。作為目前省內先進綠色港口，青島港應加強與其他港區的技術交流與管理協作，對標自貿區綠色發展指標體系，早日明確港口綠色發展行動指南，推動沿海海港和內陸河港進一步擴大LNG港作車船應用范圍，并積極探索太陽能、空氣能、風光互補等清潔能源在港口日常運行中的應用。

（四）擴大開放，拓展區港經濟合作空間

一是進一步擴大海洋港口口岸線開放。自貿區建設背景下，港口運載量與開放度進一步提升，青島、煙臺、威海、日照、濟寧等市處于亞歐大陸橋橋頭堡的周邊和沿線，青島等四大港口擁有亞歐大陸橋的出海通道，具有較大岸線利用需求。2020年6月12日，日照港口岸擴大開放已通過國家口岸辦驗收；未來應進一步加快口岸岸線資源考察整合，在山東省港口集團的統一規劃下繼續口岸擴大開放報批工作，有效利用山東省港口口岸岸線資源、優化港口資源配置。

二是提升內陸港口開放程度，打通對外貨物和信息通道。如濟寧港以及在建的濟南港可依托濟南自貿區，建設內陸開放新高地，進一步發揮濟寧港、濟南港等省內東中西運輸樞紐作用，基于京杭運河、小清河水系打通對外貨物通道；同時加強自貿區與港口的信息共享開放，參考山東港口建設的區塊鏈木材業務服務平臺先例，降低信息共享與互聯的成本，打破貨物信息壁壘，打通對外信息通道。

（五）共享成果，實現港、城、區共同繁榮

港口、城市、自貿區的共同繁榮是一項長期、復雜的系統性工程，需要多方位、多層次、多主體的相互配合與通力合作。一是要著力實現“港”與“區”的深度融合、“港”與“城”的相互賦能，發揮政府在港口、城市以及自貿區系統之間的規劃匹配作用，充分利用各界人才智庫，做好前期規劃，打造良性的港、城、區發展系統；二是注重三者的自增長能力，延長港口服務客戶的供應鏈、產業鏈，著力打造世界一流的物流樞紐港、金融貿易港、產城融合港、郵輪文旅港、智慧綠色港；城市以港而興的同時也應打造自主特色產業，為港口發展注入新動力；三大自貿片區應分別聚焦各自的主導產業，在人工智能、產業金融、海洋經濟、高端裝備制造等各個領域開展全產業鏈體制機制創新，最終實現港口、城市、自貿區的共同繁榮。