關于修改完善《人民調解法》的若干思考

□解放

《人民調解法》是我國第一部專門規范人民調解工作的法律。其實施十一年來，有力規范了人民調解工作，促進了人民調解事業的蓬勃發展。截至2021年底全國已建立人民調解組織70.8萬個；有人民調解員320.9余萬人，其中專職36.4萬人，形成了覆蓋城鄉和重點行業領域的人民調解網絡，把新時代“楓橋經驗”真正落到了基層，落到了實處。僅2021年就成功調解糾紛870萬起，調解率高達97%，成為廣大人民群眾化解矛盾糾紛、維護合法權益最便捷最有效的平臺，成為維護政治安全社會穩定的堅強有力的“第一道防線”。

當前，中國特色社會主義邁入了新時代，為人民調解工作又提供了前所未有的發展機遇，賦予了新任務、新要求。因而，《人民調解法》還有巨大的效能空間和重大的歷史使命等待其再展優勢、發揮作用。

為了應對這些挑戰，承負這些重任，很有必要對該法實施十一年的實踐來個回頭看，既總結經驗，以利再戰，又正視、重視實施中顯露的一些與新時代、新任務、新要求及法治建設實際、人民群眾需求不相適應的地方及缺項，以通過修改完善，使其更好地發揮法治作用，滿足法治中國建設和廣大人民群眾維護合法權益的需要。

一、《人民調解法》存在的若干問題

我國人民調解的法制建設相對來看是比較充分的。僅國家層面就有二十多部專門的規范性文件，包括法律、行政法規、司法解釋、行政規章、行業標準等，憲法及多部法律、行政法規也有關于人民調解的相應規定，使人民調解工作基本上做到了有法可依。但缺陷是其中宏觀倡導性規定較多，微觀細化量化具有可操作性的規定卻明顯不足，特別是對人民調解委的法律地位、主體資格、工作保障等重要問題，缺乏明確、可操作的剛性規定，因而難以有效支撐、保障人民調解工作的可持續發展。

（一）未規定人民調解委是法人組織或如何取得法人資格

《民法典》第五十八條、第九十條規定，取得法人資格有兩種方式：一種是經依法登記取得；一種是依法律規定取得。《社會團體登記管理條例》第三條還規定：“下列團體不屬于本條例規定登記的范圍：（1）參加中國人民政治協商會議的人民團體；（2）由國務院機構編制管理機關核定，并經國務院批準免于登記的團體；（3）機關、團體、企業事業單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的團體。”第十五條規定：“依照法律規定，自批準成立之日起即具有法人資格的社會團體，應當自批準之日起60日內向登記管理機關提交批準文件，申領《社會團體法人登記證書》。”而《人民調解法》第七條規定：“人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織。”其中既未明確人民調解委不需要辦理法人登記，從依法設立之日起，即具有社會團體法人資格，也未規定其須另經依法登記成立，方能取得社會團體法人資格。從而造成當下全國所有的人民調解委（含行業性專業性人民調解委）均不是法人組織，無人受理并頒予《社會團體法人登記證書》，也沒有“統一社會信用代碼”。這些立法設計的不周全、不銜接成為當前制約人民調解特別是行業性專業性人民調解工作及最大限度調動、整合社會力量形成多元化大調解格局的主要瓶頸和難題。

（二）工作保障方面一些可操作性規范缺失

在市場經濟大氛圍中，特別是涉及面廣、專業性強、難度大的行業性專業性人民調解工作，沒有固定的工作場所、工作設施設備及可持續的足額經費作為工作保障，是難以立足、發展的。現有的《人民調解法》及有關的法律法規規章及政策對人民調解工作保障都有規定。如《人民調解法》第六條規定：“縣級以上地方人民政府對人民調解工作所需經費應當給予必要的支持和保障……。”中央政法委等六部門《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》、財政部司法部頒布的《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》，均要求切實將保障人民調解工作的經費（包括司法行政機關指導人民調解工作的經費、人民調解委工作補助經費、人民調解員補貼經費）落到實處。應該說人民調解的工作保障沒有問題。

但實際上不盡如此。我國當下的人民調解組織按《全國人民調解工作規范》分兩大類：一類是經所在地司法所向縣級司法行政機關報備的人民調解委及工作室；一類是報縣級以上司法行政機關的行業性專業性人民調解委及工作室。現在人民調解工作經費能夠享受到政府支持和保障即列入財政經費預算的只有經所在地司法所報備的人民調解組織。而另一類行業性專業性人民調解委及工作室，由于是近十年興起的新生事物，其工作保障特別是經費保障在2007年頒布的財政部司法部《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》的文件中未能涉及，直到2011年5月司法部頒布的《關于加強行業性專業性人民調解委員會建設的意見》中才予以規定。2016年1月司法部民政部等聯合頒布的《關于推進行業性專業性人民調解工作的指導意見》明確規定由設立行業性專業性人民調解委的單位提供人民調解的辦公場所、辦公設施和必要的工作經費，并建立動態增長機制。按照《財政部民政部工商總局關于印發政府購買服務管理辦法（暫行）的通知》要求，把人民調解作為社會管理性服務內容納入政府購買服務指導性目錄；鼓勵社會各界通過社會捐贈、公益贊助等方式，為行業性專業性人民調解工作提供經費支持。但實踐中，由司法行政機關具體管理、撥付的人民調解經費主要保障了各地司法所指導或參與的人民調解委的工作經費。而由商協會或企事業單位設立的行業性專業性人民調解委基本得不到政府及有關行政部門的人民調解經費或得到的很少，根本不足以保障其工作需要。司法部等2010年1月在《關于加強醫療糾紛人民調解工作的意見》中規定了“鼓勵醫療糾紛人民調解委員會通過吸納社會捐贈、公益贊助等符合國家法律法規規定的渠道籌措工作經費”。司法部民政部等2016年3月頒發的《關于推進行業性專業性人民調解工作的指導意見》中也“鼓勵社會各界通過社會捐贈、公益贊助等方式，為行業性專業性人民調解工作提供經費支持”。

這些規定的確很好，但在現實中完全行不通。由于現行法律行政法規之間的不協調、不銜接，致使當下全國所有的人民調解委均不是法人組織，因而銀行不予開戶，稅務機關、財政部門不給予規制發票。如此一來，人民調解委就無法獨立設立并管理財務，即使有了社會捐贈、贊助及購買服務獲得的款項也無處合法入賬，亦無法為付（贈)款單位出具規制發票。這樣付（贈）款單位就無法作賬，無法通過財務檢查、審計，實際上人民調解委根本無法通過接受捐贈和購買服務得到經費。

（三）應增加對人民調解新事物的規范

1.建立黨組織。黨中央要求所有單位必須建立黨的基層組織。中央全面深化改革委員會審議通過、由中央政法委等六部門頒布的《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》中還專設了“加強黨建工作”的規定。但現實是司法、民政、行業性專業性主管部門都不管行業性專業性人民調解委的黨組織建設，也不接納其黨組織為其下屬黨組織，使行業化專業化人民調解委無法成立黨組織，無法落實黨中央的要求，也就無法以其為戰斗堡壘，引導人民調解工作在黨的領導下創新發展。

2.人民調解員專業化職業化分級制工作。2016年1月，司法部民政部等頒布的《關于推進行業性專業性人民調解工作的指導意見》指出：“要按照《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》要求，把人民調解員納入社會工作人才培養、職業水平評價體系，積極探索人民調解員專業化、職業化發展的途徑。”《全國人民調解工作規范》也對人民調解員的分級標準、評定主體等作出了規定。但這一十分有利于人民調解員隊伍自身建設，有利于人民調解委專業化、規范化、職業化、常態化建設的新事物、好舉措，至今在全國范圍內尚未付諸實施。因而，在修改《人民調解法》時應對其設立規定，予以規范。

二、修改完善《人民調解法》，解決制約人民調解發展問題的具體建議

1.法名宜改為《中華人民共和國調解法》。《法治中國建設規劃（2020—2025年）》中明確指出：“積極引導人民群眾依法維權和化解矛盾糾紛，堅持和發展新時代楓橋經驗。充分發揮人民調解的第一道防線作用，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系。”在實際工作中，這種多元聯動的調處化解機制已拓展到行政管理、信訪、公安、律師、仲裁等多個領域，形成了名副其實的大調解模式，使矛盾糾紛預防于苗頭，化解在基層，有力地推動了法治中國建設，切實保障了政治安全和社會穩定。為適應這一社會發展和工作需要，很有必要把人民調解拓展為涵蓋多種多元化的大調解。因而，修改《人民調解法》首先應當修改的是法的名稱。

2.細化具體化設立單位的條件、權利義務及與所設立人民調解委的關系等。

3.明確并規范人民調解委的自身建設。如，人民調解委主任應該由專職人民調解員擔任，不得由設立單位特別是企業的負責人兼任等。

4.確定人民調解委自依法設立之日起具有法人資格，頒予“社會團體法人資格證書”“統一社會信用代碼”；具有獨立的財務管理權，可以在銀行開戶，領取規制發票等。

5.專職人民調解員必須專做人民調解工作，不得兼職其他單位特別是企業職員。

6.將行政調解、仲裁調解、司法調解等形式，以及當前已普遍開展的政調對接、訪調對接、警調對接、律調對接、仲調對接、訴調對接等多元化的大調解模式專列一章予以規范。

7.明確人民調解委為“法律援助機構”之一。《人民調解法》規定“人民調解委員會調解民間糾紛，不收取任何費用”，這與國務院《法律援助條例》所界定的“法律援助”是一致的，因而應當將人民調解委列為法律援助機構之一。這樣不但壯大了法律援助隊伍，也真正落實并體現了為人民群眾提供“無償法律服務”。當然，縣級以上人民政府亦應為人民調解的法律援助工作提供財政支持；司法行政部門也應把人民調解委與律師事務所等單位一樣列為法律援助機構之一，保障其工作經費，使包括人民調解在內的法律援助事業與經濟、社會協調發展。

8.增加“人民調解協會”為人民調解組織的行業管理機構的規定，以真正發揮其同業管理的作用。如人民調解委黨的基層組織的建立、管理；人民調解管理人員、人民調解員的業務培訓、評級、評優，經驗總結交流；人民調解組織年檢等工作均可由其主管主辦監督。從而為這些工作設立抓手，強化黨的領導，促進人民調解工作的規范化、連續性。

若修改《人民調解法》時機還不成熟，或耗時太長，也可以先修改國務院1989年5月5日通過的《人民調解委員會組織條例》，充分吸納上述內容，使《人民調解法》的原則性規定細化量化具體化，從而提升《人民調解法》的可操作性，以適應新時代對人民調解創新工作的迫切需要。