數字賦能基層單元建設的實踐和路徑探索
——以浙江省溫州市N街道為例

□ 董政豐

2022年浙江省人大提出“以數字化的理念、方法、手段迭代升級代表聯絡站，打造人大踐行全過程人民民主基層單元，打造發展全過程人民民主基層實踐、夯實人大履職行權民意基礎、充分發揮人大代表主體作用的單元”[1]，推動人大制度優勢轉化為基層的發展優勢和治理效能。2022年5月，N街道代表聯絡站被浙江省人大納入首批踐行“全過程人民民主”基層單元培育名單，未來很長一段時間該項工作都將作為該街道推進民主法治建設創新的主要抓手和場域。基層單元建設是一項系統工程，突出再造代表履職流程、重塑民主參與機制、重組民主治理資源，把發展民主需要的時間和財力成本降低，把復雜的協商和決策程序簡化，最終推動和保障“全過程人民民主”生動實踐。

一、N街道數字賦能基層單元主要舉措及價值

（一）“多點”融合“一屏”聯動，優化街道人大履職體系。N街道人大工委計劃在兩年內，以中心村代表聯絡站為主體，在距離中心村較遠、經濟建設較為集中的北村、南村各設置1個代表聯絡點，連同基層立法信息采集點，連接“霓有話說議事平臺”“老校長工作室”等載體，連點成面，形成街道內的人大工作網格，通過基層單元建設同步轉化為數字應用場景“1+2+N”的數字架構體系。利用“人大工委組成人員、人大代表、街道居民議事組織成員（以下簡稱“議事員”）、社會組織代表、街道居民”等主體信息輸入，實時采集、分析、指揮、反饋。圍繞代表服務選民的導向和價值鏈，明確人大工委及各主體的履職方式，并逐級分解細化數據，找準核心問題，對接承辦部門和承辦人，進行答復和落實，實現民生問題有回應、代表履職有實效、建議意見能落地。在“一屏”聯動的數字架構下，推進在線資源共享、討論研判、風險預警、決策管理，除了反饋到有關部門外，也同時連接覆蓋到各類集體議事決策會議，包括縣級人代會、街道黨委會、主任辦公會議、居民議事會，以及其他的協調會和座談會，建成穩定可靠、靈活兼容的協商決策系統，實現“一屏”集成展示。

價值：優化街道人大履職體系。街道人大聚焦“全過程人民民主”發揮“元治理”推動作用，數字賦能基層單元，開展端到端的梳理和重新設計，破解線下數據傳遞不到位導致辦理不精準、分析不直觀等問題，努力實現站點覆蓋廣、智慧水平高、參與主體多、作用發揮好。在具體事項辦理中，達到優化流程、提升效率的目的，為人大制度的權威提供了保障，對具體舉措的有效落地和具體方式持續優化提供了解決方案。數字賦能“多點”融合“一屏”聯動使信息對接和內外聯動更加便利，相應要求街道人大履職體系更加完善以匹配基層單元建設的要求，因而產生了優化動力。

（二）內部流轉和智慧閉環，推動人大助力基層治理創新。N街道代表聯絡站設在中心村黨群服務中心，致力打造成為群眾身邊集服務、管理、展示、教育于一體的開放式、多功能的人大工作綜合平臺，該中心還具有智慧網格陣地、志愿者之家、遠程接訪中心、職工服務中心、人才服務驛站、退役軍人服務站等功能，陣地共建、設施共用為基層單元發揮作用提供了優勢條件，特別是資源共享等方面，能夠讓代表為選民群眾提供“一站式”服務的便利，許多選民群眾事項可以通過內部流轉的方式予以解決或疏導。而需要通過外部流轉的內容，依靠人大工作數字化場景應用，打通“浙里辦”“浙政釘”等系統，把所需數據通過數據中樞統一匯總和分析，在管理、控制等方面實現在線決策。如對群眾急難愁盼問題、地方重大事項和重要決策征求群眾意見建議等方面，讓群眾通過手機端、網頁端“一鍵”表達意愿、提出意見。街道人大職能范疇內的調研、監督等工作觸角，除了現場的一手資料，通過數據大腦對相關數據資源推送，圍繞重點內容進行數據采集和分析挖掘，工作的完成進度、重點項目的進展情況、選民群眾意見征求量和征求率、滿意率、答復完成率等數據集中展示在應用場景中，發揮提醒、評價等功能，實現辦事閉環管理。

價值：推動人大助力基層治理手段創新。意志統一和組織動員能力是街道人大堅持“黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”的一個重要優勢，人大制度向街道延伸，通過基層單元的整合能力把人大制度優勢轉化為基層的發展優勢和治理效能。迭代升級代表聯絡站，打造全過程人民民主基層單元，更好保證街道選民共享發展成果，并保障了知情權、參與權、表達權、監督權，成為推動人大助力基層治理創新又一重要的實踐成果。

（三）“議事員”全程參與和在線督事，夯實全過程人民民主基礎。中心村代表聯絡站也是轄區人大代表履職、街道居民議事會工作的具體平臺，包括代表參與“霓有話說”、民主懇談會、意見征求會、履職能力培訓會等。面對“街道代表數量少，結構不合理，造成代表活動難以組織”等客觀問題，N街道人大工委注重發揮“議事員”作用，按專業、行業情況編入人大街道工委3個小組中，在組織相關方面接待選民、項目監督、日常走訪、調查研究時邀請參加。街道民生實事項目實施情況的監督是議事員的法定職責，人大工作數字化場景應用建成后，議事員通過項目進度榜、民生實事圖、專項監督臺、代表滿意票等應用模塊，即時了解項目進展情況，開展在線監督，提出監督意見，與部門負責人和專家線上互動。在線監督的涵蓋面廣，小到垃圾分類、矛盾糾紛化解、老舊小區改造、住宅消防安全，大到重點工程項目、生態環保工作、公共服務供給、政策處理等方面，通過議事員的各類渠道與群眾溝通完善建議，讓持不同意見者在平臺上進行協商，最后納入議事會討論預備議題，經過街道黨工委的研究后，由街道居民議事會最終提出意見，通過代表聯絡站的網絡平臺及時發布結果，轉為民主公開事項，后續實時更新執行過程中的項目進度、資金使用情況等，讓街道居民對決策的執行進行廣泛參與。

價值：夯實全過程人民民主基礎。街道不設人代會，如何把“人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中”，最直接最有效的就是充分做大人大街道居民議事制度的功效，彌補民主治理的缺位。依托代表聯絡站，通過數字應用場景，通過街道居民議事員全程參與和在線督事，增強居民參與民主決策、民主管理、民主監督的可能性和效率，發揮街道居民議事制度在民主議事中的主渠道作用。

（四）“掃碼找代表”密切聯系群眾，完善民情收集和矛盾化解機制。依托代表聯絡站，街道人大工委將16名人大代表、45名議事員全部賦碼上墻，設置聯系代表“快捷鍵”，實現群眾“碼上找代表”“一鍵聯代表”，反映問題途徑更豐富、方式更簡便，“選民群眾碼上說事”“人大代表碼上反饋”成為街道民主協商新常態。2022年以來通過掃碼找代表，已收集群眾意見建議166條，涵蓋公交站點設置、垃圾集中處置、海區智慧管理、花園村莊建設、紫菜產業養殖等方面，切實為群眾解決了一批急難愁盼問題。人大街道工委通過人大工作數字化場景應用發布活動信息，創建活動“二維碼”，實現掃碼報名、掃碼簽到，人大代表和議政員“搶單”履職積極性得到了提高。

價值：完善民情收集和矛盾化解機制。人大代表密切與選民群眾的聯系一直存在“碎片化”難題，既有代表選民聯系的方式渠道碎片化，也有街道人大行權履職和代表訴求關系的碎片化，既有協調整合公共服務供給的碎片化，也有基層事務參與管理和決策的碎片化，數字賦能基層單元建設，盡管是簡單的“微信掃碼”，但通過人大制度優勢，致力于把選民群眾呼吁“獨唱”通過代表履職轉變為“共鳴”，特別是讓原有民情收集和矛盾化解工作插上了數據的翅膀，推動群眾更加主動反映社情民意和呼聲要求。

二、數字賦能基層單元建設的難點短板

對于全新的數字化改革工作，N街道在推進基層單元迭代升級時，也存在不少問題，數字化水平還不是很充分，在運用實踐中還普遍存在一些理論困惑和操作難點，特別是代表、居民議事組織成員和群眾能力還有待提升，主要有以下幾個方面。

（一）從總體謀劃看，缺乏制度依托導致功能單一。因為處在初期階段，具體運行制度還需進一步優化設計，當下的基層單元建設更多的是優化代表履職、與選民溝通的平臺和載體，內容和形式上達不到迭代升級，數字化場景應用調試和維護還跟不上，作用發揮不夠充分。未來場景應用建成后，數字賦能轉化還需要一系列機制探索，特別是如何通過數字大腦深化民意的研判、熱詞的分析、數據智能解析等思路和方向還不明確，功能非常有限。

（二）從改革創新看，缺乏要素支撐導致成效單薄。一是數據打通還不夠充分。實現“省市區街四級聯建聯通，人大與‘一府一委兩院’互聯互通，實現縱向層級與橫向職能協同與貫通”的愿景，仍然任重道遠，導致代表和議事員在整合有效資源時缺乏數據支持。二是民情民意處理水平比較低下。受自身專業能力限制，街道人大工委、人大代表、居民議事組織成員難以對收集到的建議意見進行有效整合、分門別類和定點反饋。三是應用轉化還不夠有力。各類事項辦理的跟蹤問效機制、懲戒機制不健全，有的事項反饋交付政府執行后便沒有下文，對會不會落實、落實得怎么樣缺少必要的問效動作。如何把重大事項、重大決策提高到具體協商平臺、議事會集體討論等還做得不夠。

（三）從具體實踐看，缺乏高效應用導致認識不足。對人大數字化改革認識簡單化。由于數字化改革與“互聯網+”、數字化轉型在具體實踐過程中存在模糊，從街道人大方面來看，數字化改革要推動體制機制創新、實現工作流程再造，究竟要實現怎樣的行權效果和作用還把握不準。從群眾方面來看，對數字化應用場景缺乏正確的認知，甚至被少數群眾認為是形象工程，到時候會徒增“打卡”“簽到”任務。他們把街道人大等同于辦事處重要“部門”，工委領導主要干征地拆遷、招商引資工作的印象已經固化，不習慣主動找人大代表反映問題，對“全過程人民民主”認識仍然不充分、不具體，不夠信任。

三、數字賦能基層單元建設的路徑探索

分析數字賦能基層單元建設存在的問題，不難發現其內在邏輯，即需要從宏觀、中觀、微觀三個方面切入思考研判，因此要充分運用系統思維探索下一步舉措。

（一）在宏觀層面要完善制度設計與規則建設

一是優化基層單元的制度設計。統籌設計基層單元建設的核心業務和重大任務，制度是有效運轉的保證。基層單元的有效運轉要求領導體系制度化、管理機制制度化、工作模式制度化、法制保障制度化、考核評價制度化，比如法律法規體系、聯絡站內工作制度（包括選民接待制度、議事協商制度、評價制度、民情民意收集制度、重點問題交辦制度、辦理情況反饋制度等），實操維度“聯、商、督、促、智”相關方面的制度，制度設計應當與實際做法緊密結合。在運行中，有許多核心業務的數據關聯需要依據制度設計予以逐步調整和完善。還需要把握一個核心標準，基層單元直面選民，就要把握“人民群眾的滿意度和獲得感來自于有溫度的服務和體驗”[2]標準。

二是健全數據運用的規則框架。“制度分為正式制度和非正式制度，兩者需有機銜接，才能確保有效運轉”[3]，規則作為非正式制度，起到軟約束、軟指引的作用。要明確數字化改革實現所需的規則建設，實現用場景應用承接基層單元業務的目的，保障線上流轉通暢，各類數據有進有出有反饋，開展收集端—處理端—辦理端—收集端的梳理和設計，梳理出關鍵事項和關鍵控制點。設置預警機制和指數機制，確保答復時限和事項評價公開，傳導壓力。規則框架既要有發起到接受再反饋到發起的一個閉環，也要通過線上指引，搭配好線下終端服務，規則框架是否合理有效取之于其標準化和人性化服務的內容。

三是完善深化拓展的保障機制。健全在線聯動機制，縣街人大實現聯動機制，人大代表和“議事員”聯動活動，橫向與政府部門、街道辦事處、社區居委會等聯動，內部與街道人大工委、街道人大工作組、居民議事會等聯動。如將居民議事會與基層單元進行有效聯動，反映集中的建議由街道人大工委小組組織商議，通過議事組織成員的各類渠道與群眾溝通完善建議，最后納入議事會討論預備議題，經過街道黨工委的研究后，由議事會最終作出評議意見，通過基層單元的數字應用場景及時發布結果轉為民主公開事項，后續實時更新執行過程中的項目進度、資金使用等。如對于南片拆遷安置工作，N街道開展人大代表和議事員聯動，涉及的石料礦產的市場化安置，該問題不屬于街道居民議事組織討論范圍但又是事關街道選民利益的普遍性問題，街道人大依托基層單元收集群眾建議和訴求，適時聯動省市縣人大代表開展研判和調研，委托代表在更高層級呼吁解決，再通過基層單元進行反饋評價。

（二）在中觀層面強化技術支撐與能力提升

一是共享交換和協同服務。注重發揮數字賦能、單元治理優勢，“推動網格管理向網絡服務轉變”[4]。對內要聯通各重要點位，如N街道的代表聯絡站的主平臺把兩個代表聯絡點的副平臺和其他重要點位進行連接和融合，在此基礎上，通過打通共用街道轄區各類管理系統，共享數據資源，積極探索將企業、社會組織現有的數據平臺也接入，間接提供更多數據支撐。對外要加快與“一府一委兩院”互聯互通，破除信息孤島，擴大代表和議事員履職的外延，讓更多數據參與到基層單元建設中。以民生實事項目代表票決制工作“海區智慧管理”為例，街道人大便可依托基層單元場景應用，由海區管理職能部門的農業農村局線上及時更新項目進展情況，將辦理進度通過“場景應用”以圖文并茂的方式給予公開。代表和議事員以線上+線下形式，通過平臺適時反映監督過程中發現的問題，提出監督意見，年底召開居民議事會議運用在線投票表達民主權力。在基層治理中，街道人大依托基層單元，運用數字化手段促進民主治理和居民自治互動，同時多方協同服務也為集體議事決策提供了良好的環境，降低執行難度和治理成本，打開了基層民主通道。

二是數據應用和分析挖掘。基層單元場景應用應當運用到保障聯絡站運行、提高聯絡站能級上來，突出“成績晾曬比拼”的意識，如將代表和議事員依法履職、參加培訓、提出建議、為民辦事轉化成群眾參與的“滿意指數”、代表和議事員履職的“活躍指數”。數據還要應用到居民議事中，提高議事內容的精確性，避免反復調研、反復對接，真正把精力集中到履行職責、議事協商、共同決策中。“堅持實用管用好用原則，建立數字平臺+大腦機制，運用數字化手段推進基層單元建設”[5]，基層單元收集的數據分析和挖掘是整個工作的重要增量，可以通過簡單分析，進一步梳理核心內容，同時具備條件的可以運用數字大腦等多渠道收集分析，及時發現高頻、高風險、高訴求的問題，真正轉化基層治理的實效。

三是意識提升和能力培養。數字賦能基層單元雖能夠使代表和議事員履職更加順暢，但也同時要求他們具備與其相匹配的能力。“關鍵是從人大代表這一用戶視角出發,緊盯有效性集成性、精準性、便捷性,解決堵點、滿足需求、提升體驗,全方位全鏈條服務和支持代表履職。”[6]代表和議事員應當以實際行動帶動選民認同基層單元建設。代表和議事員要具備在線辦事履職、數字應用場景操作等能力，這就要求人大常委會和街道人大工委要建立一套專門針對提升數字能力的培養、培訓和考核機制，應當配備專職人員，探索常態演練機制，得分納入到代表和“議事員”的評價考核指標中。

（三）在微觀層面做好高效應用與數據保護

一是數據的高效應用，強調整合思維。基層單元運轉要能高效整合數據，對收集來的信息進行準確篩選，抓好具體核心內容或群眾關鍵訴求，在提交上級人大常委會及相關專工委、政府部門、街道辦事處等不同對象時，也要采取不同的形式。在基層單元應用場景的整合篩選功能強化之前，街道人大應當把握好集體議事研判關，確保“街道的事讓街道定”為前提。在遇到難以解決的事項，或相關部門不具備條件解決的事項，要留好“出口”，比如設置“辦理疑難”“重點調研”清單，思考好緩沖的對策，做好選民群眾思想工作和解釋工作，探索與選民群眾一起商討逐步解決的方案。將“辦理疑難”等清單納入場景中，搭建多點觸發、智能預警、一鍵通達機制，通過人大各種工作渠道，帶領群眾一起嘗試和呼吁，定時達到處置全程情報可知、事件可視、事態可控的目標，也適度減輕辦理部門反復解釋、無法辦理的壓力，從外部降低基層單元深化建設的阻力。

二是數據的安全保護，強調安全思維。“如果說網絡安全是數字化改革的根基，那數據安全就成為根基中的根基”[7]，基層單元建設不能忽視安全問題，包括網頁篡改、網站仿冒等網絡安全問題和文件資料、個人信息、公務信息等數據安全問題。從輿情安全上來看，“一屏一端”即基層單元應用場景大屏和用戶端所展示的內容具有一定宣傳性，關系著人大形象，關系著根本政治制度——人民代表大會制度的權威性，必須要把握正確的政治導向，要建立重點詞、重點事、重點人的預警監控，盡可能避免輿情事件發生。從行政管理上來看，需要公布的文件、信息在公布環節應當嚴格把關和事前審核，防止泄密事件發生。從個人信息保護上來看，基層單元數字場景建設應當保護好部分選民提供的線索和信息數據，設置隱私選項以規避風險，總體上還應具備一套清晰的訪問控制和身份確認制度。

三是數據的全程評價，強調孵化思維。基層單元應用場景建設不能一蹴而就，需要大量的評價來制定下一步完善的對策，要求街道人大要運用孵化思維，以評價的數據為支撐，完善服務保障孵化生態，創新以人大應用系統促進數據轉化、以應用驗證履職成果的模式。也要積極探索“反向孵化”，主動獲取從政策孵化、機制孵化到服務孵化的全鏈條功能，反向倒逼基層單元應用場景建設進一步完善。

注釋：

[1]《如何建設基層單元？浙江人大有新招》，訪問網站：www.npc.gov.cn/npc/c30834/202206/93035e2a10fe41ff9b 305549ee176bd4.shtml.202206

[2]程晟等：《從數字治理到數字化改革的浙江實踐》，載《觀察與思考》2022年第4期。

[3]尤琳等：《中國城鄉社區協商治理》，載《江漢論壇》2022年第3期。

[4]吳結兵：《“大數據+網格化”:路徑、挑戰與建議》，載《國家治理》2020年第8期。

[5]《梁黎明赴臺州市開展督查及人大工作調研》，訪問網站：www.zjrd.gov.cn/rdyw/202207/t20220715_93365.html.2 02207.

[6]林蔚、余紅藝：《人大數字化改革核心價值的思考》，載《浙江人大》2021年第11期。

[7]范淵：《安全：數字化改革之根基》，載《2022年西湖論劍網絡安全大會》2022年第4期。