鄉村振興背景下農村生態保護公眾參與研究

萬 羊，朱曉玲

（河海大學法學院，南京 211100）

“十四五規劃”中提到“十四五”時期全面推進鄉村振興戰略，繼續沿用農業農村優先發展的方針，不斷努力實現建設新型城鎮化的目標，實施鄉村建設藍圖。2021 年6 月1 日《中華人民共和國鄉村振興促進法》的施行為鄉村振興的實施提供了必不可少的法律制度保障。為鄉村振興立法，表明了鄉村振興的重要性，將已取得成效的措施、政策寫入法律文本中，增加了生態保護的一些具體措施，使鄉村振興工作以法律為準繩，在法治軌道中有序開展。鄉村要振興，生態宜居是關鍵，是直接影響農民獲得感和幸福感的重要因素之一。良好適宜的生態環境是農村發展的優勢，農村發展要以綠色為重心，走鄉村綠色發展之路，大力發展綠色新興產業。自農村開展實施人居環境整治三年行動以來，加上防控新型冠狀病毒肺炎疫情的舉措，農村的生態環境質量得到了很大提高，但很多農村仍然沒有達到美麗宜居的標準，還需進一步的努力。中國實行基層群眾自治制度，農村生態保護的主體和最大獲益者是農民，只有將農民組織起來參與生態保護，才能使美麗宜居鄉村建設有效長久地進行下去，推進落實鄉村振興戰略。農村生態保護工作要堅持農民主體、實施多元共治、建立共建共管共享機制，創新農村公眾參與模式，本研究對農村生態保護公眾參與制度進行研究，發現其中存在的問題并提出解決對策，讓農民積極主動參與到農村生態保護中，建設美麗宜居的新家園。

1 公眾參與的涵義及法律依據

1.1 公眾參與的涵義

關于公眾參與的涵義，中國學術界尚未確定一個統一的標準，學者們有各自不同的見解。賈西津［1］給出了一個寬泛的公眾參與涵義，認為公眾參與是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。王錫鋅［2］認為公眾參與主要是行政領域的活動，是在行政立法和決策過程中，政府相關主體通過允許、鼓勵利害關系人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與利益相關或涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達意見、發表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，進而提升行政立法與決策的公正性、正當性、合理性的一系列制度和機制。汪勁［3］認為環境法上的公眾參與原則是指公眾有權通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環境權益相關的開發決策等活動，并有權得到相應的法律保護和救濟，以防止決策的盲目性，使該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要。可見，雖然學者們對公眾參與有不同的理解，但是公眾參與的內容主要是公共決策層面和公共治理層面。由于農村生態保護的公益性，公眾參與農村生態保護的主體不能僅限于村民或村民組織，還應包括其他關心公共利益、公共事務管理的主體。所以，農村生態保護的公眾參與主要是指公民通過信息交流、咨詢、聽證、參與、授權決策等方式參與到農村生態修復、污染治理等生態保護活動中，從而影響農村生態保護決策和工作的一系列活動。

1.2 公眾參與的法律依據

1.2.1 法律法規 2014 年修訂的《中華人民共和國環境保護法》第五條將公眾參與作為環境保護的原則之一，第三十五條確定了公民有參與環境保護的權利，政府應為公眾參與提供便利。 2015 年《中華人民共和國環境保護公眾參與辦法》的制定就是為了公眾依法有序參與生態環境保護。2018 年修正的《中華人民共和國憲法》第二條中提到人民有權參與到國家事務、社會事務的管理中。同樣在2018 年修正的《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十四條提到村里的公益事業以及應當討論決定的與村民利益相關的事項，必須召開村民會議共同討論決定。2021 年6 月1 日施行的《中華人民共和國鄉村振興促進法》第三十七條提到政府應建立公眾參與的共建共管共享機制。

1.2.2 其他規范性法律文件 《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》中規定應積極動員、組織村民參與鄉村振興等各個環節的活動。《關于加強法治鄉村建設的意見》基本原則之一就是堅持人民群眾在法治鄉村建設中的主體地位。《國務院辦公廳關于改善農村人居環境的指導意見》基本原則之一同樣也是堅持農民的主體地位，廣泛動員農民參與改善農村人居環境項目組織實施，政府不得大包大攬，充分尊重農民的意愿，保障農民在項目各階段的知情權、參與權和監督權。

通過上述法律法規及其他規范性法律文件，農村生態保護中公眾參與制度有法可依，受到法律保護，公眾有權行使合法權利，任何人不得侵犯或剝奪。

2 農村生態保護中公眾參與的現狀及分析

2.1 現狀及問題

2.1.1 參與主體單一 農村生態保護中公眾參與的主體是本村村民，缺乏其他主體的參與。雖然村委會是村民進行自治的農村基層組織，但是農村生態保護僅由本村村民進行自我管理，沒有外來其他主體的參與，往往是行不通的。公眾通過社會組織參與社會治理，正逐漸成為公眾參與基層社會治理的一種有效途徑［4］，通過這種途徑可以使公眾參與變得有序化，提高組織性、效率性。農村環境治理技術、治理費用主要是由政府提供，但是鄉村中的一些企業是農村污染的源頭，他們應承擔生態補償的責任，提供技術和資金對造成的污染、生態損害進行治理或修復。此外，其他的社會主體也應積極參與到農村生態保護中，為建設美麗宜居鄉村貢獻一份力量。2.1.2 村民參與程度不高 隨著政府的不斷宣傳，村民逐漸開始意識到農村生態保護的必要性，但是農村生態保護只是停留在其意識層面，而沒有具體地付諸實踐行動。目前大部分農村的公眾參與活動主要集中在民主政治層面，生態保護層面很少。村委會召開村民會議討論的事項主要是選舉村委會成員、聽取他們的工作報告等，生態保護事項甚少被提及。而農村生態保護是否有效取決于農村基層組織能否實現高度自治，農村的生態保護工作主要是政府主導，村委會將村民小組的組長召集起來分配任務，由他們告知村民，村民再配合執行，整個過程中村民是被動的接受，而不是主動的參與。村民在農村事務中只對涉及自身利益的事情關心，認為農村生態保護與他們的切身利益沒有緊密相連，甚至一些生態保護工作會損害他們的經濟利益，因此村民大多不愿意參與農村生態保護，甚至抵觸；多種因素結合使得村民在農村生態保護工作中的參與程度不高。

2.1.3 公眾參與的組織機制不健全 公眾有效參與的前提之一是參與渠道暢通，村民參與渠道不暢通，就無法保證他們的建議或要求被知悉，無法有效地融入政策設計中。目前公眾參與的主要方式是村民大會，還有聽村委會成員或村民小組組長的宣傳，除此之外沒有其他的渠道參與到村務管理中。村委會公開程度也不夠，村務公告欄上生態保護的內容很少見，村民很難從其他途徑獲取農村生態保護情況，村民的知情權得不到有效保障。此外，農村居民的聚集程度遠低于城市，基本沒有環保組織，除了村民小組，很難有效地將村民組織起來，村民的公眾參與多為個體形態，缺乏組織性、紀律性，參與過程混亂無序，無法有效參與。同時村委會成員專業性不足，組織能力不強，不能有效引領村民參與農村生態保護。綜上，農村公眾參與的組織機制不健全，仍需進一步完善。

2.1.4 缺乏法律制度保障 社會主義法治國家的建設需要通過法律、法規等一系列強制性規范來調整復雜的社會關系，平衡不同利益主體之間的沖突，農村的公眾參與制度同樣需要法律明確參與主體、參與內容、參與途徑和保障措施等，使農村公眾參與制度合法有序的進行。目前，中國尚沒有一部法律全面而完善地規定農村公眾參與制度，只對村民有權進行公眾參與進行了規定。如《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國鄉村振興促進法》《中華人民共和國環境保護公眾參與辦法》雖然籠統地規定了村民有公眾參與的權利，但是都沒有明確具體地規定公眾參與的主體、方式、內容和權利被剝奪的救濟方式等，在農村公眾參與的實踐中缺乏針對性、系統性、可操作性，不能很好地指導農村公眾參與的實踐。由于缺乏法律的規范性、普適性、強制性的保障，農村的公眾參與制度無法展示出理想的功效。因此，農村的公眾參與制度需要有規范性的法律文件做出明確而細化的規定。

2.2 產生原因

2.2.1 農村缺乏有文化、高素質優秀人才 近年來，農村青壯年外出打工、求學的人一直在不斷增加，導致農村有文化、高素質人才流失嚴重，農村空心化問題十分嚴峻。農村剩下的居民大多是受教育水平較低的老人和孩童，他們的受教育程度大多為初中或初中以下水平。在農村生態保護中主要產生3 個問題：①村民的環保意識薄弱或尚未覺醒；②村民在農村公眾參與中提不出切實有效的建議、方案、措施，提出的建議易被忽視；③村民參與的權利被剝奪時不會去尋求救助或不知如何尋求救助。盡管國家采取措施鼓勵人才下鄉，服務鄉村，但是每年下鄉進村優秀人才的數量仍然較少，且他們中的一些人沒有農村居住經驗，對農村的了解只停留在理論層面，不了解農村生態保護的實際情況，還需花費時間精力去調研，因地制宜地將理論轉化為實踐。

2.2.2 農村生態保護的社會關注度不夠 人們習慣將城市的污染防治、生態修復等方面的生態保護等作為衡量社會環保進步的重要標志，而忽視了對農村生態保護的關注。對農村的關注點主要集中在農村經濟的發展、農業的可持續性發展、村民的教育和社會保障等方面，對農村的生態保護重視程度不夠。主流媒體和民眾喜聞樂見的渠道對農村生態保護宣傳報道的缺失，也是農村生態保護社會關注度不高的原因之一。社會對農村生態保護的關注度不足，導致理論研究的滯后。農村生態保護的資金只能依賴于政府，沒有外來資本的注入，無法緩解政府財政的壓力。與城市相比，農村生態保護的技術不先進，技術研究主要在如何提高農作物產量、提升農業產值等方面，針對農村污染治理、生態修復的技術研究還未成型，無法系統地運用到農村生態保護的實踐中。

2.2.3 農村經濟發展與生態保護的沖突 農村經濟發展與生態保護是兩個矛盾的個體，二者對立而統一。農村經濟的發展勢必會給生態環境造成損害，對生態環境的保護也會影響目前粗放型農村經濟的發展，二者不可兼得。古語有云：倉廩實而知禮節，但目前農村的經濟社會發展水平和速度遠低于城市，農村居民的收入也低于城市，在一些落后偏遠地區，農村居民生活困難，必然是優先以發展經濟為目標，等生活水平得到提高，才會去考慮或參與生態保護的問題。農村是欠發達地區，對低污染企業的吸引力不夠，只能接受一些高污染、高排放的企業進駐鄉村，損害了居住環境［5］。同時農民在農業生產過程中為降低生產成本、提高收入，很少會采用集約循環的農業生產方式，大多繼續沿用粗放型的生產方式，使得農業面源污染嚴重，耕地得不到養護、修復，同一生態系統的河流湖泊也很難進行休養生息。農村經濟發展與生態保護的沖突是農村生態保護開展困難和村民公眾參與程度較低的根本原因。

2.2.4 宣傳不到位 地方政府有環境信息公開的義務，但要實現陽光政務，難免會損害既得利益者的利益進而受到阻撓，使得農村生態保護信息透明度降低［6］。農村生態保護和公眾參與的宣傳除了依靠政府外，還需媒體和社會其他組織參與。但是目前媒體對農村生態保護的報道不夠，也缺乏其他社會組織的參與宣傳，還未充分利用書籍報刊、廣播電視、網絡視聽等方式對村民進行環保教育，形成對生態保護的正確認識，并轉化為行動參與。此外，農村生態保護中公眾參與的宣傳不僅應向村民宣傳生態保護的重要性，鼓勵他們參與，還應向社會宣傳農村生態保護的情況，提高他們對農村生態保護的關注度，并參與進來。生態保護信息獲取渠道的不暢通會直接影響村民的知情權，而知情權得到保障是公眾有效參與的前提，否則公眾參與就無法行之有效。

3 鄉村振興背景下農村生態保護公眾參與的領域

生態環境保護是鄉村振興中必不可少的部分，是改善農村環境質量、建設美麗宜居鄉村的重中之重。當下農村生態保護的主要領域是自然資源保護、生態修復、污染治理、生態環境損害的預防、生態環境的監管等，這些領域在開展環保工作過程中必不可少地需要公眾參與。

3.1 自然資源保護

農村自然資源的保護對象主要是耕地、水資源、天然的動植物資源，對這些資源的開發利用必須告知村民，讓村民參與到決策中。國務院發布《關于授權和委托用地審批權的決定》，進行土地管理制度改革，將土地審批權下放到地方，地方政府審批農村農用地用途轉變前應舉行聽證會，聽取利害關系人的意見。政府對違法占用耕地、破壞耕地的現象整治時，給予舉報者、監督者適當獎勵，會大大提高公眾參與的積極性。水資源是農村重要的自然資源之一，在對水源地開發利用、劃定禁止或限制地下水開采深度和區域范圍時，必須召開村民大會，聽取利害關系村民的意見。在保證農田灌溉用水的基礎上，應向村民大力宣傳推廣節水技術，普及節水器皿，引導村民在日常生活中節約用水。為保護農村天然的動植物資源，政府及有關部門依法劃定農村湖泊和河流限捕、禁捕的區域和時間或引進和推廣外來物種時也應當召集公眾舉辦聽證會，聽取有關專家和村民的意見，確保相關決策的科學性、公正性、民主性。

3.2 生態修復

《中華人民共和國鄉村振興促進法》第三十六條規定政府應當開展實施國土綜合整治和生態系統修復活動，加強耕地、河流、湖泊等保護和修復工作，對荒漠化、水土流失等土壤質量下降情況進行綜合治理，不斷改善鄉村生態環境。村民作為農村生態環境的破壞者和主要受益者，在全國進行土地綜合整治試點，通過綜合性手段整體推進農用地和建設用地規劃、鄉村生態保護及修復等工作中必不可少地需要他們參與進來，實現耕地保護，提升土地利用率，助力鄉村振興。在決定生態修復和綜合治理的區域、期限之前，尤其在偏遠、貧困地區，需要提前公開預選的區域和期限，多方咨詢，聽取村民的意見，必要時舉行聽證會，避免對貧困村民的生計造成影響，引發社會矛盾糾紛。在整合農、林資源，夯實現代農業基礎，將土地修復平整和可持續性種植農作物的原則上開展耕地生態保護及修復工作，繼續推行拆除復墾等土地整治活動，恢復土地原有的農用價值；適量投放魚苗凈化水資源，促進和保護河道的生態平衡等，這些農村生態修復工作僅依靠政府獨立完成效率較低，且生態修復工作與村民的利益緊密相關，不讓村民參與進來，他們對政府的信任度會降低，不利于政府持續深入地開展農村生態環境修復工作。

3.3 污染治理

隨著嚴重污染和破壞生態環境的產業、企業不斷向農村轉移，農村污染日益加劇，農村的污染治理工作刻不容緩。農村污染治理的主體應是廣大村民，只有讓村民主動作為、廣泛參與，才能使農村環境治理取得成效。政府的污染治理決策程序需進一步完善，讓村民共同參與污染治理的討論，共同商議環境治理方案，政府與村民一起協商修訂村規民約，約束村民的污染環境行為，減少污染物的排放，使政府的職能由主導型轉為引導型，實現政府主導型治理方式與農村自治組織主動方式的有機結合［7］。污染產業或企業的搬遷，尤其是遷出，會直接影響部分村民的生計，在決策中必須考慮村民的意見。農村建設的主要內容是“四清四改”（四清即清除垃圾、清除污泥、清除路障、清除柴垛，四改即改建道路、改建用水系統、改良灶臺、改建廁所），鼓勵村民使用清潔能源，在農村建立固定的堆放垃圾站點，并提供處理生活垃圾的設施，引導村民對生活垃圾進行簡單分類、有序投放，組織村民對集鎮以及農村周邊地區的湖泊、溝渠、河流中的雜草、廢物、塑料袋等進行清除，讓農村呈現出干凈整潔的面貌，進一步提高人居舒適度。在農村改造過程中，要充分尊重村民意見，不得強制清理改造，避免給其日常生活帶來不便。總之，農村的污染治理需要公眾參與，凝聚村民的力量，攜手建設美麗鄉村。

3.4 生態環境損害的預防

農村生態環境保護不僅需要做好治理工作，還要開展預防工作。《中華人民共和國環境保護法》第五條就將預防為主作為環境保護的原則之一。環境污染主體應如實向公眾提供損害或威脅生態環境的相關信息，制定突發環境事件應急預案，公眾還可以要求或指導他們采取有效的預防措施，防范重特大環境污染事故的發生。農村建設和開發活動應堅持環境影響評價和“三同時”制度，公示環境影響評價的相關文件，同時開展建設開發活動和污染防治。在農村加強實施《農藥合理使用準則》《農藥管理條例》等法規條例，嚴格控制農藥的使用標準，構建綠色、有機、環保、安全的農產品基地，相關部門對從事農業生產的農民要進行科學使用肥料和化學生產劑的知識培訓，在農業生產中積極推廣高效、低毒、低殘留生物農藥的使用，采用生物的方法綜合防治病蟲、老鼠以及雜草等，從源頭上防止農業污染，降低農業面源污染，預防生態環境的損害。村民作為農村的長久居住者，對農村的生態環境影響深遠，必須讓他們加入生態環境損害的預防工作。

3.5 生態環境的監管

農村的生態保護工作順利開展離不開有效的監管制度。政府及有關部門應向公眾依法定期定點地公開環境質量、環境監測、用于保護農業生態環境的財政支出等信息，重污染企業應定期定點如實向公眾公開企業運營過程中主要污染物的名稱和種類、對生態環境可能造成的影響、排放標準、有無超標排放、有無污染防治處理設施及其運行情況等，接受公眾的監督。政府還應在社會誠信檔案中記錄環境污染主體的生態環境違法信息，并定時定點向公眾公布違法者名單。各級政府要迅速構建一個覆蓋全省的農村生態環境檢測網絡，培養一支高水準的檢測農村環境技術人員隊伍，對所負責轄區內的農村生態環境進行有規律的檢查，嚴格監管農村周圍地區的重污染企業以及養殖大型畜牧基地的排污狀況，將工業“三廢”以及禽畜等排放的糞便污染從源頭上遏制住，保護農村生態環境。構建農村生態環境監測管理系統，讓村民參與進來，隨時隨地監督生態環境狀況，提高監管的時效性。政府應保障村民在農村生態保護中的知情權、參與權等權利不受侵犯，不斷提高村民的自治能力，讓村民成為參與農村生態保護的主力軍。

4 鄉村振興背景下農村生態保護公眾參與的建議

4.1 拓寬公眾參與的主體

在實行三權分立的農村對耕地、草地、林地進行保護修復時，公眾參與的主體范圍需擴大，不僅要聽取所有者的意見，還應聽取使用者和經營者的意見，避免他們的利益遭受不必要的損害。生態保護工作僅依賴本村村民和政府撥款是不可行的，還應聚集多方社會力量參與生態修復、治理、改造，積極尋求社會環保組織專業幫助，引導企業自覺治理已破壞的生態環境。要堅持走村民自我集中整治與其他社會主體積極參與相結合的道路，明確每家每戶的“門前三包”責任，提倡全體村民一起參與生態保護活動，采取“村集體解決一部分，村民自己籌集一部分，通過市場運作一部分”的方式，解決農村生態修復以及維護日常農村環境衛生的部分費用，形成村民自我管理、其他社會公眾積極參與的長效發展機制。此外，應將檢察院納入環境監管評估主體之一，對在評估中發現的環境監管問題，有權向污染主體或政府發出檢察建議，督促他們整治。

4.2 完善公眾參與的組織機制

村民普遍受教育水平不高，他們更關心自己的經濟利益，對農村污染治理往往不太重視，應將農村生態保護與扶貧工作緊密結合，努力實現經濟發展與生態保護的協調統一發展，可以采取措施將村民的環保行為與其經濟利益掛鉤，建立獎懲機制，激勵村民參與到農村生態保護中。同時，村民以個體的形式參與到生態保護中缺乏紀律性、組織性，嚴重降低了其生態保護參與水平，可在當地政府引領、環保組織指導下，建立農村特有的符合實際情況的農村環保組織，組織村民有序參與生態保護、污染治理。首先，公眾參與的前提是對信息的了解，可探索網格化管理機制，確定各級網格的管理員，對其負責網格區域內的問題進行定期走訪收集，對村民進行公眾參與的通知宣傳，保障公眾的知情權。其次，要健全農村“參與式”的議事機制，基于“公眾參與、村民自治、一事一議、協商解決”的原則［8］，定期召開村民代表會，對農村生態保護工作中的熱點難點問題，尤其是與村民切身利益緊密相關的問題進行集中商議，保障公眾的參與權。最后，村委會對村民提出的意見應進行反饋或公示，強化村民對村委會的考評工作，保障公眾的監督權。

4.3 強化宣傳教育力度，提高公眾參與意識

政府、媒體應積極開展農村法制宣傳和道德教化工作，在農村進行環境保護法律法規的普法活動，形成生態文化的概念，通過村廣播、微信平臺、抖音等村民喜聞樂見的方式進行廣泛宣傳，組織村民開展環保工作、環保知識有獎競答等活動，讓村民深刻體會到生態環境保護與他們的利益緊密相連、息息相關，生態保護工作需要他們的參與，造成生態環境損害需承擔法律責任，使廣大村民潛移默化地在思想上提高環保意識，在行動上積極參與農村生態保護工作，在生產生活中減少對生態環境的損害。除了向村民進行宣傳外，還應向村民以外的其他公眾宣傳，鼓勵他們也參與到農村環保工作中，并積極研發技術，努力實現農業生產技術環保化、過程無害化、產品安全化。各級政府和有關教育部門不僅要在中小學積極進行農村環保宣傳教育，也要對高素質的人才開展有關農村環保的教育工作，鼓勵他們回歸農村或參與到鄉村振興、農村生態保護工作中，使公眾參與生態環保的意識有所提高，并且有一定的能力進行環境保護。此外，還應在行政執法體制中深入開展農村生態環境執法的警示教育以及法制宣傳，強化行政執法隊伍的依法行政意識。

4.4 健全公眾參與的法律保障機制

公眾參與需要運用法律機制，它離不開一個全面且清晰的公眾參與法律保障體系。公眾參與的法律保障機制是開展農村生態保護工作、建設美麗宜居鄉村的前提和基礎。國家應當主動鼓勵和引導村民參與部分決策過程，立足實踐、集思廣益，加強社會公眾參與農村生態環境治理的立法建設，最大程度地爭取民眾對農村環境治理的廣泛支持［9］。可以先制定一部統一的公眾參與法規或修改現行的公眾參與方面的法律法規，在原有法規的基礎上進一步明確細化規定，再結合各地農村生態保護的實踐，因地制宜地制定地方性法規。法律規范性、普適性、強制性的特點能夠明確規定農村公眾參與主體、參與時間、參與方式等，使農村生態保護公眾參與實踐更具有針對性、系統性、可操作性，讓各方承擔起他們應有的責任和義務，使公眾參與機制在實踐中規范化、制度化，發揮出更好的功效。

5 結語

農村的生態保護涉及自然資源的保護、生態修復、污染治理、生態環境損害的預防、生態環境的監管等領域及信息公開、組織、管理等問題，是一個龐大而繁復的工程。為確保農村生態保護工作順利推進，必須建立健全一套長效完善的公眾參與機制，使農村生態保護工作不能僅依靠政府，還應發揮村民的力量。因此，需要建立健全公眾參與的組織體系、評估考核機制等，協調各方、齊抓共管，使農村公眾參與生態環保工作規范化。總之，在農村環保中，要科學民主地制定規劃，發揮村委會的組織協調作用，引導村民有序參與生態保護工作，將農村環保工作作為鄉村振興過程中重要的環節，在法治軌道上有序開展。