文旅融合背景下中外文物開放形勢綜述

于冰

關(guān)鍵詞：文旅融合;文物開放;文物旅游;政策;中外比較;國際視野

文化和旅游結(jié)合發(fā)展，在2009年以官方文件形式提出。黨的十九大以后，文旅融合步入加速階段。2018年3月，原文化部、國家旅游局的職能整合，組建文化和旅游部，成為深化國家機構(gòu)改革舉措之一。2019年10月，完善文化和旅游融合發(fā)展體制機制納入中共中央推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化議程。2019年12月，中央全面深化改革委員會會議審議通過《長城、大運河、長征國家文化公園建設(shè)方案》，提出建設(shè)“文旅融合區(qū)”等四大主體功能區(qū)和推進(jìn)“文旅融合工程”等5個關(guān)鍵領(lǐng)域。

在此背景下，國內(nèi)文旅融合的學(xué)術(shù)討論日益活躍，從文化和旅游融合的多層次關(guān)系內(nèi)涵、內(nèi)在邏輯、政策文本研究、機構(gòu)改革分析等各個角度進(jìn)行了深入探討。與此同時，文物旅游雖然在文化旅游中實踐最早，但以文物保護(hù)專業(yè)視角開展的文旅融合學(xué)術(shù)討論并不活躍，而且在理論上和方法上似乎爭論多于融合。

在文旅融合背景下，在國家文化公園建設(shè)中，文物保護(hù)作為文化事業(yè)的重要組成部分，文物資源作為旅游的重要吸引物，如何納入文旅融合發(fā)展體制機制改革，需要理論支撐、政策咨詢和方法設(shè)計。作為起點，本文對文旅融合背景下中外文物開放進(jìn)行綜述分析。

一、研究方法的選擇

首先對綜述方法加以說明，其四個關(guān)鍵詞為文物開放、宏觀圖譜、聚焦政策和國際視野。

（一）文物開放

直觀而言， “ 文物旅游”（heritage tourism）的概念更符合文化和旅游融合背景下的相關(guān)文物保護(hù)專題研究。但比較分析 “文物旅游”及與其密切相關(guān)的幾個概念——文物利用、文物開放、文物活化等幾個概念后，本文決定使用“文物開放”作為主題。

國際上已經(jīng)基本達(dá)成共識，文物開放（publicaccess to heritage，或heritage access）是指通過研究、保護(hù)、闡釋和管理措施，以尊重、平衡和提升文物的文化價值、社會價值、生態(tài)價值和經(jīng)濟價值等多元價值為原則，使公眾、當(dāng)?shù)鼐用窈陀慰涂梢愿憬莸亍耙晕锢淼摹⒅R的和情感等多種方式接近文物，理解文物價值，理解文物保護(hù)的意義”。接近文物既是文化權(quán)利，也是精神享受。

文物開放不像文物旅游、文物利用那樣帶有較強的行業(yè)色彩，相對而言內(nèi)涵更為豐富，在文物行業(yè)也形成一定的使用習(xí)慣。與文物保護(hù)制度相關(guān)術(shù)語相比，我國還沒有建立起一套達(dá)成相對共識的文物利用術(shù)語體系。文物利用（heritage use/utilization）在中國語境下有著與國際語境不同的特殊含義。利用與保護(hù)是中國文物工作兩大任務(wù)之一。《文物保護(hù)法》確定其工作方針為“合理利用”，態(tài)度謹(jǐn)慎，內(nèi)涵也未予界定。至少在謹(jǐn)慎態(tài)度和以限制性條款為主的現(xiàn)行法規(guī)制度意義上，文物利用尚不能完全適應(yīng)國內(nèi)外鼓勵、促進(jìn)和推廣文物共享的政策愿景。文物旅游從狹義而言只是旅游的一個細(xì)分市場，文物旅游也只是文物開放的方式之一。文物活用和文物活起來等東方國家用語與西方國家的valorisation和enhancement等含義基本相同，但在我國的法規(guī)體系中尚未正式使用。因此，對照我國文旅融合體制改革的宗旨“增強和彰顯文化自信，堅持中國特色社會主義文化發(fā)展道路，統(tǒng)籌文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游資源開發(fā)，提高國家文化軟實力和中華文化影響力”，綜合而言文物開放是比較契合的。

（二）宏觀圖譜

無論是文化和旅游融合的背景和宗旨，還是文物開放的豐富內(nèi)涵，甚或是文物旅游，都意味著文物行業(yè)和旅游行業(yè)的延展和交叉，乃至共同融入更為宏觀的文化、社會、生態(tài)和經(jīng)濟發(fā)展，其多元復(fù)雜性對既有行業(yè)和學(xué)科之囿提出挑戰(zhàn)。

本文立足于文物行業(yè)，分析文物開放在文旅融合大勢中的地位和作用。但為避免行業(yè)限制，希望通過宏觀圖譜方法，有助于從跨部門和跨學(xué)科的視野來進(jìn)行綜合分析，擴展研究視角，囊括各個領(lǐng)域和來源的知識，豐富分析手段，提高研究方法的概括性。只有將文物開放置于宏觀圖譜中，才更具客觀性和可行性，更具指導(dǎo)和借鑒意義。

綜述從兩個方面進(jìn)行，一是知識圖譜，二是政策概覽。知識圖譜通過文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫，對相關(guān)學(xué)術(shù)成果統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析。政策概覽包括時間維度和類型維度。時間維度回溯文物開放的歷史進(jìn)程及階段特征，類型維度從近年文物開放的體制改革、法規(guī)制定、重大行動、資金機制和學(xué)術(shù)體制等五個方面進(jìn)行綜述。

（三）國際視野

在知識圖譜和政策概覽中，國際視野是本文的重要內(nèi)容。加入國際比較，不僅僅是因為國外遺產(chǎn)旅游和文物開放的實踐起步較早，學(xué)術(shù)研究成果較多。更值得關(guān)注的，是國際文物業(yè)對待旅游活動的態(tài)度轉(zhuǎn)變。讀到早期文獻(xiàn)中國外文物同行們對旅游開發(fā)的敵視、戒備和爭奪，特別能反映我們現(xiàn)在的感受。那么他們是“如何”在堅守文物工作原則和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)同時轉(zhuǎn)向融合、合作和支持，對于我們就特別具有借鑒意義。

（四）聚焦政策

聚焦政策，就是試圖回答上面的“如何”問題。知識圖譜涵蓋的內(nèi)容十分廣泛，之所以聚焦到政策，是因為文旅融合和文物開放的理念和理論討論得多，政策和體制討論得少;理念和理論說得容易，從政策和體制上推行起來卻不容易。經(jīng)過多年討論和探索，文物行業(yè)從政府工作人員到學(xué)者，對于文物開放、融入社會經(jīng)濟發(fā)展大局的必要性和意義已經(jīng)在理念上達(dá)成基本共識。近年文物政策文本不乏這樣的表述：文物活起來“對于傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、滿足人民群眾精神文化需求、提升國民素質(zhì)、增強民族凝聚力、展示文明大國形象、促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展具有十分重要的意義”。“然而，說得容易做得難……缺乏適當(dāng)?shù)捏w制、治理體系、法規(guī)是影響旅游和文化遺產(chǎn)可持續(xù)融合的通病”。雖然在實踐中也不乏文物開放的成功案例，但將個案推廣仍需上升為制度層面。因此，本文聚焦于文物開放的政策，通過描繪中外文物開放政策歷史和當(dāng)下呈現(xiàn)的趨勢，一方面可以解釋中外知識圖譜所表現(xiàn)出來的巨大差異，另一方面通過文物政策變遷歷程，為今后文物開放政策的制定和完善提供借鑒。

下面先對國內(nèi)外相關(guān)學(xué)術(shù)成果進(jìn)行知識圖譜分析，然后從歷程維度和類型維度概述國際文物開放政策，最后與我國文旅融合進(jìn)程下文物行業(yè)的開放政策進(jìn)行比較分析，提出相關(guān)完善建議。

二、中外文物開放知識圖譜分析

在選擇檢索詞時， 從“ 文物旅游”（heritage tourism）出發(fā)，外延依次向外擴展至“文化旅游”（cultural tourism）和“旅游”（tourism），內(nèi)涵橫向擴展至“文物利用”（heritage use）和“文物開放”（heritageaccess）。檢索文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫國內(nèi)選擇中國知網(wǎng)，國外選擇JSTOR。兩個數(shù)據(jù)庫肯定存在文獻(xiàn)來源、主題分類、中英文詞匯對應(yīng)、檢索規(guī)則等方面的差異，但在一定程度還是能看出基本規(guī)律。

（一）數(shù)量分析

從旅游—文化旅游—文物旅游主題檢索的文獻(xiàn)數(shù)量關(guān)系分析（圖1），國內(nèi)研究成果數(shù)量呈現(xiàn)巨大的幾何級落差。其中旅游相關(guān)學(xué)術(shù)成果海量，相比之下文物旅游研究成果相當(dāng)少;JSTOR所反映的相應(yīng)國外學(xué)術(shù)研究數(shù)量關(guān)系則呈現(xiàn)比較正常的線性落差，可以看出“文化旅游”和“文物旅游”相對于“旅游”研究成果占有舉足輕重地位。

從旅游—文化旅游—文物旅游主題檢索的國內(nèi)外相應(yīng)文獻(xiàn)數(shù)量相對關(guān)系分析（圖1），以“旅游”為主題的國內(nèi)研究成果數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國外研究成果數(shù)量（接近4倍）。“文化旅游”和“文物旅游”則正好相反。“文化旅游”國內(nèi)研究成果數(shù)量為國外研究成果數(shù)量的40%左右，“文物旅游”國內(nèi)研究成果數(shù)量則不足國外研究成果數(shù)量的5%。這基本反映出我國文化和文物在旅游發(fā)展中的相關(guān)學(xué)術(shù)研究還處于比較薄弱的地位。

從文物旅游—文物利用—文物開放檢索文獻(xiàn)數(shù)量關(guān)系分析（圖1），相對于已經(jīng)十分少量的“文物旅游”，“文物利用”和“文物開放”的文獻(xiàn)數(shù)量更少，其中文物開放甚至不足百篇。JSTOR所反映的國外學(xué)術(shù)研究數(shù)量關(guān)系又形成強烈反差。“文物利用”和“文物開放”研究成果遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于“文物旅游”。顯然國際上遺產(chǎn)行業(yè)在面向需求、面向社會的延伸和發(fā)展更為活躍、形式更為豐富，而在我國，似乎尚未找到旅游之外更為可行和普及的模式，相關(guān)學(xué)術(shù)研究尚未形成氣候即是證明。

（二）檢索結(jié)果主題詞分析

進(jìn)一步對檢索文獻(xiàn)結(jié)果進(jìn)行主題詞排序分析，也可看出中外相關(guān)研究融合度的差異。

在中國知網(wǎng)的檢索結(jié)果中（見表1），文物和旅游在學(xué)術(shù)上的融合尚不成熟，表現(xiàn)在文物（包括文物旅游、文物利用和文物開放）和旅游在主題上幾乎沒有交集。在主題詞排序中，“旅游”排序前10位全部以旅游、公園為主題，與文物擦邊的只有“紅色旅游”。“文物旅游”排序前10位主題詞中，有6個包含旅游一詞，有5個是英文主題（與其文獻(xiàn)來源排名前10位中有7個是英文期刊相符）。一方面可以看出“旅游”仍為“文物旅游”的主要關(guān)注領(lǐng)域，而且英文文獻(xiàn)占有較大比例。在“文物利用”和“文物開放”中，“旅游”均未出現(xiàn)在排名前10的主題詞中，可見文物利用和文物開放還只是限于文物行業(yè)在使用。在“文物開放”

文獻(xiàn)主題中，免費開放和改革開放排名前兩位，可見在不足百篇“文物開放”文獻(xiàn)中，真正與前述內(nèi)涵相關(guān)的研究更少。這也從另一側(cè)面說明，我們的“文物開放”概念還不成熟，亟需建立中國語境下“文物開放”術(shù)語體系，使其內(nèi)涵更為豐富，外延更為清晰，形成溝通文化、文物、旅游、社會經(jīng)濟發(fā)展各個領(lǐng)域的通用語言，并與國際發(fā)展趨勢接軌。

在JSTOR的檢索結(jié)果中（見表2），文物和旅游在學(xué)術(shù)上已經(jīng)高度融合，表現(xiàn)在遺產(chǎn)（包括遺產(chǎn)旅游、遺產(chǎn)利用和遺產(chǎn)開放）與旅游的主題詞重合度很高，或者說文物（遺產(chǎn)）在旅游研究中占有重要地位。在檢索結(jié)果的主題詞排序中，對應(yīng)所有“旅游”“文物旅游”“文物利用”和“文物開放”4個檢索詞，history（歷史）都高居主題詞排序第1位。在tourism（旅游）和heritage tourism（遺產(chǎn)旅游）中，在排序前10位主題，除排名第1位的history外，還有sociology（社會學(xué)）、anthropology（人類學(xué)）、archaeology（考古學(xué)）、ecology（生態(tài)學(xué)）等，可見人文社會科學(xué)和生態(tài)科學(xué)已經(jīng)在國際旅游研究中占有重要地位。

三、國際文物開放政策概覽

國際上，文物行業(yè)對于文物開放的認(rèn)識是變化的，歷經(jīng)挫折、妥協(xié)、博弈、調(diào)整，逐漸走向更多的溝通、理解、協(xié)作和融合。

（一）文物開放認(rèn)識和政策的演變階段分析

文物開放政策大致可以分為三個階段：專業(yè)開放、被動開放與融合開放（見表3）。

專業(yè)開放。根據(jù)各國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)程不同，這一階段基本處于二戰(zhàn)后經(jīng)濟快速發(fā)展之前。遺產(chǎn)旅游傳統(tǒng)悠久，早自17世紀(jì)歐洲大旅行（Grand Tour）興起，歷史文化遺產(chǎn)一直是旅游重要目的地，博物館開放也是傳統(tǒng)主業(yè)。這一階段文物開放特點以文物保護(hù)專業(yè)為主導(dǎo)，具有以下幾個特征。

第一，在供給側(cè)，開放管理機構(gòu)為政府部門、博物館、文物部門專業(yè)機構(gòu)等公益機構(gòu)為主;文物開放的目的以教育、科研、科普為主。例如，1875年，南希爾德城區(qū)政府將建設(shè)開發(fā)中發(fā)現(xiàn)的哈德良長城遺址實施公共征收，建為羅馬古跡公園向公眾開放，成為哈德良長城沿線第一處由政府機構(gòu)開放管理的點段。美國《歷史場所法》（1935年）要求內(nèi)政部通過國家公園管理局“制定教育和服務(wù)計劃，以向公眾提供與具有國家意義的美國歷史考古遺址、建筑和其他財產(chǎn)有關(guān)的事實和信息”。

第二，在需求側(cè)，游客以專業(yè)人士、中高收入群體和知識水平較高人群為主。從旅游人數(shù)總量可看出，1950年全世界國際旅游人數(shù)僅2530萬人，占當(dāng)時世界人口25億的1%，而且絕大多數(shù)主要集中于歐美國家。相比之下，2019年全世界國際旅游人數(shù)為14億，超過同時期世界人口75億的18%。

第三，與保護(hù)相比，開放還不是文物管理部門的重點工作。例如在意大利，過去“保護(hù)”和“修復(fù)”是關(guān)鍵職能，占文化領(lǐng)域中由國家支持的任務(wù)和經(jīng)費支出的主要部分。面向公眾廣泛開放仍不是文物部門的優(yōu)先事項，“當(dāng)保護(hù)和公眾開放產(chǎn)生沖突時，公眾總是敗下陣來”。

被動開放。第二次世界大戰(zhàn)后，國際政治形勢相對穩(wěn)定，經(jīng)濟普遍高度發(fā)展，各國旅游業(yè)迅速發(fā)展，到20世紀(jì)六七十年代，國際旅游業(yè)進(jìn)入大眾化、普及化的大發(fā)展時期，成為僅次于石油和鋼鐵工業(yè)的第三大產(chǎn)業(yè)[22]。這一階段文物開放呈現(xiàn)大眾需求和資本主導(dǎo)特征，保護(hù)和開發(fā)利用發(fā)生劇烈沖突，文物部門或被外部力量左右，或喪失主導(dǎo)權(quán)，相當(dāng)被動。

這一階段，經(jīng)濟目標(biāo)壓倒文物保護(hù)、文化和生態(tài)目標(biāo)。大量學(xué)術(shù)文獻(xiàn)分析了文化遺產(chǎn)和旅游不相融案例，主要表現(xiàn)為旅游過度開發(fā)、旅游收益分配不公平、旅游對文物價值的低估和剝削、地方特色和身份被抹殺，以及追求短期經(jīng)濟利益犧牲可持續(xù)發(fā)展等等。例如，二次世界大戰(zhàn)之后，美國經(jīng)濟高速發(fā)展，高速公路和汽車業(yè)把一批批游客帶進(jìn)原來人跡罕至的國家公園，而此時的國家公園基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足交通、展示、服務(wù)的新需求。1955年，國家公園管理局提出一個為期10年的宏偉計劃——“66計劃”，希望在1966年公園管理局成立50周年之際隆重獻(xiàn)禮。計劃主要是改造和擴建國家公園的基礎(chǔ)設(shè)施和游客設(shè)施，甚至還在一些地方拆除老區(qū)建設(shè)全新的國家公園。例如在費城，為建設(shè)國家獨立歷史公園的獨立廣場，大片19世紀(jì)建筑被拆除。在圣路易斯，密蘇里河畔40片街區(qū)被拆除，建起全新的杰弗遜國家拓展紀(jì)念公園。然而，“66計劃”在實施過程中開始不斷遭到批評，質(zhì)疑其受到某些利益集團的驅(qū)使而失控：到底“是公眾還是汽車業(yè)和游船業(yè)需要這些公路和碼頭？沒有這些設(shè)施公園就無法利用嗎？”1963年，內(nèi)政部長組建的部級咨詢委員會公布了國家公園管理狀況的調(diào)查報告，敦促國家公園管理局修正不協(xié)調(diào)的利用政策，“以最快速度將其清理（盡管特許經(jīng)營商可能很痛苦）。保持自然狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是至高無上的政策”。“66計劃”隨之悄然終止。

這一階段，負(fù)責(zé)建設(shè)開發(fā)的政府部門因其強勢的政治地位和雄厚財力一度主導(dǎo)文物開發(fā)利用。例如1995年成立的英國哈德良長城旅游合作計劃，因歐盟項目資金到期，不得不在2002年開始尋求英國地區(qū)開發(fā)署（Regional DevelopmentAgency）的支持。地區(qū)開發(fā)署的職能是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和振興，提高經(jīng)濟效率和競爭力，促進(jìn)就業(yè)和提技能高等，掌握著歐洲地區(qū)開發(fā)基金、英國單一振興預(yù)算（Single Regeneration Budget）和鄉(xiāng)村發(fā)展計劃（Rural Development Programme）等大量資金，這些資金也都可以用于支持旅游發(fā)展。地區(qū)開發(fā)署認(rèn)為哈德良長城沒有充分發(fā)揮其作為世界遺產(chǎn)的經(jīng)濟潛力，缺乏管理動員能力和項目開發(fā)能力，便一度撇開英格蘭遺產(chǎn)委員會等原來的專業(yè)團隊和地方政府，聘請一家位于倫敦的經(jīng)濟研究機構(gòu)開展研究，提出“挑戰(zhàn)和實現(xiàn)長城為英國北部地區(qū)可能帶來的經(jīng)濟貢獻(xiàn)”。該機構(gòu)既不與長城沿線文物管理機構(gòu)合作，也不重視考古和學(xué)術(shù)意見，決策數(shù)據(jù)來源不明且相互矛盾。該機構(gòu)建議成立一個獨立實體——哈良德長城遺產(chǎn)有限公司統(tǒng)一運作項目資金，董事會只包括4家出資機構(gòu)卻不包括長城沿線的12個地方政府，以避免決策繁瑣拖后腿。結(jié)果公司組建困難重重，尚未成立就互不信任，最終也未能成功申請彩票基金實施促進(jìn)旅游的雄偉計劃。

融合開放。大量不可持續(xù)的旅游和開發(fā)利用實踐案例引發(fā)批評和反思，旅游的可持續(xù)發(fā)展從1990年代起受到關(guān)注，以環(huán)境和生態(tài)保護(hù)為重點和起點，逐漸向利益相關(guān)者（社會、社區(qū)）擴展，到2010年代后，文化遺產(chǎn)和遺產(chǎn)旅游成為生態(tài)旅游和旅游可持續(xù)發(fā)展的新熱點。在這一階段，文化遺產(chǎn)和旅游各自擺脫行業(yè)和學(xué)科束縛，在可持續(xù)發(fā)展、治理體系變革等更為宏大框架內(nèi)相互融合。文物開放和文物旅游之間的可持續(xù)融合（sustainable integration）在宏觀形勢中的可持續(xù)發(fā)展議程和治理體系變革中被賦予更豐富內(nèi)涵和更廣闊愿景。

可持續(xù)發(fā)展議程。“可持續(xù)發(fā)展包括經(jīng)濟、社會和環(huán)境等不可分割的三極”，文化是重要的第四極。文物和旅游融合在可持續(xù)發(fā)展框架下需要兩個方向的努力。首先是從經(jīng)濟發(fā)展走向尊重環(huán)境協(xié)調(diào)和社會公平。同樣重要的是，需要文化遺產(chǎn)保護(hù)尊重和參與經(jīng)濟和社會發(fā)展。雖然早在1994年《實施<世界遺產(chǎn)公約>的操作指南》就寫入了可持續(xù)概念，但直到2010年世界遺產(chǎn)大會文件坦言，“事實上，這仍然主要側(cè)重于維護(hù)世界遺產(chǎn)地的突出普遍價值，而并未考慮更廣泛的社會、經(jīng)濟和環(huán)境影響，除非這些影響給遺產(chǎn)帶來風(fēng)險”。因此，文件界定了可持續(xù)發(fā)展概念，在其中增加文化作為其不可分割的第四極，指出世界遺產(chǎn)不僅可以為可持續(xù)發(fā)展作出的貢獻(xiàn)，同時可持續(xù)發(fā)展也是遺產(chǎn)保護(hù)成功的重要條件。2021年，對應(yīng)聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，ICOMOS制定了相應(yīng)遺產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，在多項目標(biāo)（目標(biāo)1、3、4、5、8、10、11、12）中提及文物開放和可持續(xù)旅游可以發(fā)揮積極作用。日本的文化遺產(chǎn)活用思路也經(jīng)歷了從普及教育向應(yīng)用于城市建設(shè)和追求經(jīng)濟效益的改變。在整個文化振興總體規(guī)劃中，文化遺產(chǎn)一度對于“經(jīng)濟”只字不提，只是用“城市建設(shè)”這一輪廓不明的詞語來說明文化遺產(chǎn)的活用。但“從進(jìn)入21世紀(jì)開始，為了追求經(jīng)濟效果，明確了文化遺產(chǎn)的活用方向，特別是在2010年左右，文化遺產(chǎn)作為旅游資源積極活用的趨勢已經(jīng)確定，伴隨著經(jīng)濟效益的觀光和產(chǎn)業(yè)的振興，在文化遺產(chǎn)政策中可以說前景相當(dāng)廣闊”。

治理體系變革。文化遺產(chǎn)和旅游融合亟需決策機制和治理體系的變革。歐盟已將文化遺產(chǎn)納入歐洲戰(zhàn)略決策和治理體系變革的宏觀議題。歐盟理事會將“文化遺產(chǎn)作為可持續(xù)歐洲戰(zhàn)略資源，認(rèn)識到文化遺產(chǎn)具有跨部門政策相關(guān)性，并在實現(xiàn)歐洲智能、可持續(xù)和包容性發(fā)展戰(zhàn)略2020年目標(biāo)中發(fā)揮獨特作用”，呼吁會員國的文化治理體系更具開放性、參與性和實效性，促進(jìn)尋證決策（evidence-based）和以人為本（citizen-driven）的長期遺產(chǎn)政策模式”。其中，提倡“發(fā)展可持續(xù)旅游戰(zhàn)略與當(dāng)?shù)匚幕蛣?chuàng)意部門之間的協(xié)同作用，通過積極鼓勵當(dāng)?shù)厝嗣駞⑴c的治理框架，以促進(jìn)可持續(xù)的優(yōu)質(zhì)文化旅游產(chǎn)品，并為城市和農(nóng)村地區(qū)的振興作出貢獻(xiàn)，同時保護(hù)遺產(chǎn)完整性，尊重文化價值，并平衡經(jīng)濟發(fā)展機會和人民福祉”（第17條）。

當(dāng)然，專業(yè)開放、被動開放和融合開放這幾個階段，在時間和空間上并不是互斥的，存在相互交融甚至反復(fù)。

（二）文物開放政策的融合趨勢

前面已經(jīng)闡述，文物開放已經(jīng)邁進(jìn)融合階段，具有更豐富內(nèi)涵和更廣闊愿景。可以觀察到，文物開放在國際上帶來文物事業(yè)的重大變革。盡管各國國情和體制不同，為文物開放所采取的政策措施也不同，但近年來在重大戰(zhàn)略行動、行政體制、法規(guī)、資金和學(xué)術(shù)體制等多個層面正在進(jìn)行全方位的改革探索。

戰(zhàn)略行動。近年來，可以看到很多國家都在高調(diào)組織推動專項重大戰(zhàn)略行動，促進(jìn)文旅融合背景下的文物開放，并通過行動的實施推動體制改革、法規(guī)建設(shè)、學(xué)術(shù)研究和資金政策的調(diào)整。例如，歐洲委員會、歐盟理事會和歐洲議會共同主辦了2018年歐洲文化遺產(chǎn)主題年。這雖然是1983年以來31個歐洲主題年中第六次選擇文化主題，但是第一次將文化概念納入從氣候變化到地方發(fā)展戰(zhàn)略等如此廣泛的領(lǐng)域，彰顯了文化遺產(chǎn)對社會、經(jīng)濟、政治和環(huán)境的全面影響。數(shù)以千計的活動和節(jié)慶在整個歐洲、國家、地區(qū)和地方等各個層面舉行，另外已有的歐洲文化遺產(chǎn)行動也在其中成為主角，包括歐洲遺產(chǎn)日、歐洲遺產(chǎn)標(biāo)志、歐洲文化之都、歐盟獎項（文化遺產(chǎn)獎/Europa Nostra等），以及支持各項研究項目（見下文）。期間召開了首屆歐洲文化遺產(chǎn)峰會，主題為“共享遺產(chǎn)—共享價值”，其中分主題與文物開放密切相關(guān)，如共享遺產(chǎn)、遺產(chǎn)進(jìn)學(xué)校、青年參與、旅游與遺產(chǎn)、所有人的遺產(chǎn)等等。峰會發(fā)布《柏林行動倡議：歐洲未來的文化遺產(chǎn)》，號召制定歐洲文化遺產(chǎn)行動計劃，將遺產(chǎn)列為歐洲政策與資金支持重點，建立地方、國家與歐洲之間的橋梁，保護(hù)和傳承無可替代之遺產(chǎn)，推動遺產(chǎn)主導(dǎo)的高質(zhì)量區(qū)域改造，提升認(rèn)知和理解，加強資源整合等。已有超過1900個組織和個人簽署了《柏林行動倡議》。

意大利制定了《2017—2022年旅游發(fā)展戰(zhàn)略計劃》，其中包括“道路與線路”（Camminie Percorsi）項目，包括阿匹亞古道等文化線路。項目以推廣旅游文化服務(wù)、促進(jìn)地域范圍內(nèi)歷史景觀和景點互聯(lián)互通為目標(biāo)導(dǎo)向，通過線路連接區(qū)域內(nèi)或不同區(qū)域，通過軟流動性將價值不太高的遺產(chǎn)與高質(zhì)量文化遺產(chǎn)共同推廣，同時提倡慢速旅游。“道路與線路”是一個創(chuàng)新性聯(lián)盟項目，由意大利國有財產(chǎn)局發(fā)起，旨在推動針對公共建筑再利用的聯(lián)合行動。參與機構(gòu)包括意大利引進(jìn)外資及企業(yè)發(fā)展署、遺產(chǎn)、文化和旅游部、經(jīng)濟發(fā)展部、國防部、國有銀行意大利郵政儲蓄銀行、體育信貸銀行、意大利工業(yè)家聯(lián)合會、意大利國際文化藝術(shù)協(xié)會、意大利建筑商協(xié)會、意大利房地產(chǎn)業(yè)聯(lián)合會和其他相關(guān)公共和私營實體，以及各市、省、大區(qū)相關(guān)行政機構(gòu)。后面提到的意大利2014年第83號法案即屬于該計劃的配套法規(guī)。

在高調(diào)推動重大戰(zhàn)略行動的背后，其實還可以觀察到一系列圍繞文物開放而開展的體制改革、法規(guī)制定、財政重構(gòu)和學(xué)術(shù)體制的相應(yīng)變化。

機構(gòu)重組。機構(gòu)重組是行政體制改革的重要形式。近年來，為了更好適應(yīng)和促進(jìn)文物旅游融合開放和利用形勢，許多國家在文化遺產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了政府機構(gòu)改革，使行政管理體制更為順暢。例如，意大利中央政府的旅游管理職能與文化遺產(chǎn)管理職能分分合合，從中可見文化遺產(chǎn)與旅游的融合職能越來越廣泛。2013年，意大利旅游管理職能從總理辦公室調(diào)至文化遺產(chǎn)部，成立文化遺產(chǎn)、活動和旅游部（Ministero dei Beni e delle AttivitàCulturali e del Turismo，MiBACT），負(fù)有保護(hù)意大利文化遺產(chǎn)和發(fā)展旅游業(yè)的雙重職能。2018年意大利大選后，旅游管理職能從MiBACT轉(zhuǎn)移至農(nóng)業(yè)部。2019年，中央政府機構(gòu)再次調(diào)整，旅游重回MiBACT，不過增加了農(nóng)業(yè)旅游、飲食酒業(yè)旅游、農(nóng)業(yè)交易會和森林政策等管理職能。在機構(gòu)重組中，原來MiBACT內(nèi)部文化遺產(chǎn)管理職能也發(fā)生變化，其中博物館管理體制進(jìn)行了大幅調(diào)整。在中央層面，授權(quán)博物館在全國范圍內(nèi)實施發(fā)展戰(zhàn)略，推動與大區(qū)和地方政府聯(lián)合設(shè)立博物館中心（museum centers），活化利用文化機構(gòu)和文化場所，制定收費和服務(wù)導(dǎo)則。在大區(qū)層面，設(shè)立大區(qū)博物館綜合中心（regional museum poles）作為博物館總局駐地方分支機構(gòu)，負(fù)責(zé)MiBACT與大區(qū)政府合作協(xié)議的簽署，促進(jìn)中央博物館和地方博物館、國有博物館和私人博物館的合作，“實現(xiàn)其展示傳播、活化和利用工作等方面的公益服務(wù)”。

近年日本文化體制推行一系列重大改革，包括機構(gòu)調(diào)整和總部遷址。基于2017年修訂的《文化藝術(shù)基本法》，2018年日本文部科學(xué)省文化廳實行大幅度機構(gòu)改革，原文化廳和文化財廳合并為“新文化廳”，打破縱向分隔，以應(yīng)對綜合政策推進(jìn)等新要求，加強其在促進(jìn)文化藝術(shù)跨部門綜合政策實施中的核心地位。新文化廳的部門設(shè)置也徹底調(diào)整，原文化財廳的部門設(shè)置由傳統(tǒng)文化處、美術(shù)處、古跡遺址處、建造物處等4個處室，調(diào)整為文化財一處（可移動文物和非物質(zhì)文化財）和文化財二處（不可移動文化財），文化廳編制總額從231人增加到253人（從其他部委調(diào)配）。為“加強利用地方文化資源促進(jìn)旅游和擴大區(qū)域振興的措施，提高日本文化的國際傳播能力”，新文化廳11個處室中6個處室（包括文化財一處、文化財二處、文化資源利用處等）辦公總部將由東京遷至京都。

制定法規(guī)。原來的文物法規(guī)以保護(hù)為主，面對文物旅游融合和促進(jìn)利用的新形勢和參與主體的多元化，需要補充和完善文物法規(guī)相關(guān)內(nèi)容，在促進(jìn)開放的同時加強監(jiān)管，既確保文物保護(hù)責(zé)任的履行，又保障其他參與主體的合法權(quán)益。從其他國家法規(guī)中可以看出，文物開放并不僅僅是一項局部工作，而與文物保護(hù)管理的各個環(huán)節(jié)密切相關(guān)，如，既涉及認(rèn)定和規(guī)劃，也涉及經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等。例如2018年日本《文化財保護(hù)法》再次修訂，“日本文化遺產(chǎn)保護(hù)進(jìn)入了活用的時代”。修訂后的《文化財保護(hù)法》建立了新的非物質(zhì)文化財產(chǎn)和非物質(zhì)民間文化財產(chǎn)的登記制度，擴大了文化財產(chǎn)保護(hù)活用的基礎(chǔ)，以促進(jìn)地區(qū)文化遺產(chǎn)的計劃性保存活用以及強化地方文化遺產(chǎn)保護(hù)。同年，日本文部科學(xué)大臣簽發(fā)《重要文化財保存活用計劃認(rèn)證部令》，明確：1）（文化財）所有者的保護(hù)活用計劃;2）市政府文化財產(chǎn)保護(hù)活用區(qū)域計劃;3）指定文化財產(chǎn)保護(hù)活用支持小組資質(zhì)等需要向文化廳提交申請進(jìn)行認(rèn)證。部令對認(rèn)證的內(nèi)容、程序、變更和申請書格式進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

為配合2014年開始的一系列文化遺產(chǎn)領(lǐng)域改革，意大利頒布了《關(guān)于保護(hù)文化遺產(chǎn)、發(fā)展文化和振興旅游業(yè)的緊急規(guī)定》（2014年83號法案）。為促進(jìn)文化遺產(chǎn)的可用性，尤其是扶持次要目的地，意大利南部和內(nèi)部地區(qū)，鼓勵建設(shè)行人、自行車、馬匹、摩托車、內(nèi)河和鐵路線路，以及沿路房屋、收費站和鐵路或海運站、防御工事和燈塔，未被使用或其他不能用于機構(gòu)目的的公共不動產(chǎn)，規(guī)定可在回收時不進(jìn)行任何補償?shù)那闆r下，經(jīng)過環(huán)境可持續(xù)性、能源效率和旅游機會等方面的充分、公開評估招標(biāo)程序，向企業(yè)、合作社和協(xié)會免費授予特許使用權(quán)，由特許權(quán)獲得人進(jìn)行相應(yīng)的改造和完善，改造和維護(hù)費用由特許權(quán)獲得人承擔(dān)。考慮到投資成本，特許權(quán)的期限不能超過九年，到期后可再延期九年（第11條）。為配合特許權(quán)招標(biāo)，意大利國有資產(chǎn)管理局（Agenziadel Demanio）制定 “免費特許財產(chǎn)招標(biāo)指南”，詳細(xì)公告招標(biāo)條件、內(nèi)容和評標(biāo)規(guī)則。

學(xué)術(shù)體制。文物開放政策與學(xué)術(shù)研究是相輔相成的。以實踐經(jīng)驗為證據(jù)的學(xué)術(shù)研究有助于將經(jīng)驗上升為理論，從而為政策制定提供支撐。宏觀政策實施的導(dǎo)向性作用又有助于新的學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域的形成和發(fā)展。例如在歐洲，社會科學(xué)與人文研究到1994年才被納入第四個歐盟研究框架計劃，卻并不包括文化遺產(chǎn)及相關(guān)領(lǐng)域。從第五個框架計劃（1998—2002）開始，文化遺產(chǎn)相關(guān)研究領(lǐng)域逐漸出現(xiàn)在不同主題中，如環(huán)境、信息技術(shù)和社會經(jīng)濟與人文科學(xué)等，到“2020地平線”框架計劃（2014—2020）在數(shù)量上（文章篇幅和相關(guān)主題數(shù)量）更加重視遺產(chǎn)。但是，遺產(chǎn)研究仍十分分散，可見從學(xué)術(shù)體制角度來看，歐盟資助的文化遺產(chǎn)研究仍然支離破碎，受傳統(tǒng)學(xué)科分類影響劃分為物質(zhì)遺產(chǎn)、非物質(zhì)遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)、（虛擬）數(shù)字遺產(chǎn)等。對此，為配合歐洲文化遺產(chǎn)主題年，歐盟開展了旨在促進(jìn)融合歐洲文化遺產(chǎn)研究政策的專題研究。

科研機構(gòu)職能和大學(xué)學(xué)科設(shè)置也反映出文物開放理念引起的學(xué)術(shù)體制變化。許多文物專業(yè)機構(gòu)增加了專業(yè)知識傳播和推廣職能。例如法國《遺產(chǎn)法典》規(guī)定，“公共機構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保預(yù)防性考古活動的科學(xué)開發(fā)及其結(jié)果的傳播，有助于教育、文化傳播和考古學(xué)的推廣”。法國預(yù)防考古研究院（Inrap）于2002年成立，為公共科研機構(gòu)，受法國文化部和教育研究部雙重指導(dǎo)。該機構(gòu)確保受土地開發(fā)利用影響的考古遺址能夠開展正常考古勘察和考古研究。同時該機構(gòu)還有責(zé)任將其考古研究成果向?qū)W術(shù)界、教育和公眾傳播。2009年起，法國文化部開始舉辦國家考古日，由Inrap負(fù)責(zé)承辦。

高校學(xué)科設(shè)置也體現(xiàn)融合發(fā)展的趨勢。英國倫敦大學(xué)學(xué)院（University College London）設(shè)立了可持續(xù)遺產(chǎn)研究生院（Institute for SustainableHeritage），致力于為文化遺產(chǎn)現(xiàn)實問題提供解決方案，與遺產(chǎn)機構(gòu)合作為遺產(chǎn)界未來領(lǐng)袖提供突破性、跨學(xué)科研究和教學(xué)內(nèi)容，包括三個專業(yè)：建成環(huán)境—可持續(xù)遺產(chǎn)碩士（Built Environment：Sustainable Heritage MSC），文化遺產(chǎn)數(shù)據(jù)科學(xué)碩士（Data Science for Cultural Heritage），遺產(chǎn)證據(jù)、預(yù)測與政策碩士（Heritage Evidence，F(xiàn)oresight and Policy MSC）。

資金支持。政府的財政資金政策對文物工作具有重要引導(dǎo)作用，財政資金是文物工作經(jīng)費主要來源。近年來各國財政資金不僅支持文物保護(hù)，也越來越向文物開放工作提供資金支持。支持方向不僅包括開放設(shè)施建設(shè)，還覆蓋文物開放的研究、解說、品質(zhì)提升和社會力量參與等各個方面。例如，前面提到的意大利2014年83號法案在加強文化遺產(chǎn)保護(hù)措施同時，還重視旅游業(yè)的振興措施，包括追加每年全國基礎(chǔ)設(shè)施投資的3%配額用于支持文化遺產(chǎn)的投資支出，預(yù)算可用于以旅游為目的的干預(yù)措施（第7條）。

為配合日本文化遺產(chǎn)活用戰(zhàn)略，日本新文化廳對文化事業(yè)的19項補貼和支持制度中，除文化財維修補貼外，有11項補貼資金都用于文物活用（見表4）。這些補貼的范圍十分廣泛，涉及展覽、區(qū)域振興、生態(tài)、旅游、翻譯和非營利組織參與等。例如針對“非營利組織管理和利用文化財建筑”項目（管理利用項目）”，文化廳說明：“文物建筑的保護(hù)和利用以往主要由業(yè)主和政府部門進(jìn)行。但是，隨著文物建筑的數(shù)量增加和公眾的興趣增加，希望將文物建筑用作活動場所的同時為地區(qū)的發(fā)展作出貢獻(xiàn)的非營利組織和市民團體數(shù)量也在增加。因此，文化廳從 2011年開始實施管理利用項目。由特定的非營利組織和市民團體提出商業(yè)提案，旨在適當(dāng)維護(hù)和積極利用文物建筑，方案應(yīng)當(dāng)具有出色的可行性、具體性和財務(wù)穩(wěn)健性”。2011年實施4個項目，2012年實施6個項目，2013年實施6個項目，2014年實施6個項目。2015年申請27個，通過6個。

四、中國文物開放政策及比較分析

首先全面梳理中國文旅融合和文物開放相關(guān)的國家層面政策文件。自1993年至2021年6月，共計發(fā)布47個相關(guān)文件。發(fā)布文件的牽頭機構(gòu)分為中央、文化旅游部門、綜合部門和文物部門等四類。

從發(fā)布時間上看，2013年以前相關(guān)政策文件較少，之后在數(shù)量和發(fā)布時間密集度上都有較大提升（圖2）。

文物部門牽頭發(fā)布的政策文件在總體中數(shù)量偏少，時間偏晚。除中央發(fā)布的文件外，由政府部門聯(lián)合發(fā)布的文件有12個，政府部門單獨發(fā)布的文件17個。在聯(lián)合發(fā)布的文件中，由文化旅游部門牽頭發(fā)布的6個，綜合部門牽頭發(fā)布的4個，文物部門牽頭發(fā)布的僅2個。從發(fā)布文件牽頭機構(gòu)來看，中央和文化旅游部門數(shù)量最多，綜合部門次之，文物部門最少（圖3）。文物部門牽頭發(fā)布的文件在時間上也較為晚近，基本集中在近5年。

從政策內(nèi)容來看，下面結(jié)合前面文物開放政策類型——行政體制、法規(guī)、重大行動、資金和學(xué)術(shù)體制——進(jìn)行分析。

在重大行動方面，中國正在推動全域旅游、國家文化公園建設(shè)等國家戰(zhàn)略，對文化、文物和旅游的區(qū)域融合和部門聯(lián)合起到積極作用。僅大運河國家文化公園建設(shè)牽頭和參與部門就涉及發(fā)改、住建、自然資源、生態(tài)、交通、文旅、文物、教育等多個部門。

但在其他類型方面，我國文物開放政策的推進(jìn)并不均衡。

機構(gòu)改革方面，文物部門有弱化趨勢。在我國2018年后的機構(gòu)調(diào)整中，在中央層面，文化和旅游部門已經(jīng)合并，文物行政部門尚保持獨立;在地方層面，文化、文物和旅游部門基本全面合并（除極個別省、市、縣級文物部門獨立）。但由于合并時間尚短，文化和旅游部門“貌合神離”狀態(tài)尚且存在，地方文物部門在合并中更“有弱化趨勢”，國家文物局局長曾呼吁各地“高抬貴手”，關(guān)心和支持基層文物行政管理部門和隊伍建設(shè)。

法規(guī)建設(shè)方面，文物開放法規(guī)從層級到內(nèi)容都較滯后。大部分均屬于不具備法律法規(guī)性質(zhì)、缺乏法律效力的文件。在國家文化公園建設(shè)方案中，提出了修訂制定法律法規(guī)的任務(wù)，要求將“保護(hù)傳承利用協(xié)調(diào)推進(jìn)理念入法入規(guī)”，期待在文物開放立法方面有所突破。

在資金機制方面，國家文化公園仍按原資金渠道支持項目。中央文物保護(hù)專項補助資金仍只能用于文物本體維修和保護(hù)范圍內(nèi)的環(huán)境整治，不利于推動文物部門主導(dǎo)文物開放利用項目，容易發(fā)生類似英國哈德良長城因資金性質(zhì)而受負(fù)面影響的風(fēng)險。

在學(xué)術(shù)體制方面，據(jù)了解我國文物相關(guān)高校專業(yè)還沒有文物旅游融合或與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的交叉學(xué)科方向。文物行業(yè)內(nèi)專業(yè)機構(gòu)受職能定位和資金來源等因素影響，也較少涉及文物開放利用和公共服務(wù)的規(guī)劃設(shè)計、運營和政策研究業(yè)務(wù)。從前面的知識圖譜分析也可以看出，文物開放利用和文物旅游學(xué)術(shù)活躍度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于旅游和文化旅游，無法支撐文旅融合背景下的文物開放專業(yè)需求。

與國際文物開放歷程相對照，中國文物開放也經(jīng)歷從專業(yè)開放向被動開放階段的轉(zhuǎn)變，只是進(jìn)程稍晚，大概始于1980年代改革開放帶來的經(jīng)濟快速增長和旅游業(yè)的快速發(fā)展。目前，中國文物開放仍在被動開放階段徘徊探索，融合開放則剛剛邁出嘗試的腳步。這體現(xiàn)在幾個方面。在重大行動方面，國家文化公園建設(shè)等文物開放戰(zhàn)略啟動的時間與國際形勢基本同步。但作為更深層次的制度化建設(shè)方面，文物開放在行政體制、法律法規(guī)、資金機制和學(xué)術(shù)體制等方面的進(jìn)展仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于本國的文物保護(hù)制度，也落后于國際文物界文物開放的發(fā)展。例如，國家文物局及時發(fā)布了《古建筑開放導(dǎo)則》（試行）和《大遺址利用導(dǎo)則》（試行），但由于“以《文物保護(hù)法》為代表的法律法規(guī)體系缺乏文物利用方面的制度設(shè)計和明確要求”，因此兩個導(dǎo)則只能定位于“技術(shù)性的文件”。

五、文物開放成為新時代形勢特征

綜觀國際文物開放知識圖譜和政策概覽，描繪出文物正在全面融入全球經(jīng)濟、社會、生態(tài)和文化可持續(xù)發(fā)展潮流。文物開放已經(jīng)不限于參觀游覽含義，也不僅是文物工作的環(huán)節(jié)之一。文物開放構(gòu)成新時代文化遺產(chǎn)事業(yè)的核心特征，給全世界各國文化遺產(chǎn)事業(yè)賦予新的環(huán)境條件、價值原則、方針目標(biāo)，成為推動文化遺產(chǎn)事業(yè)體制改革、政策創(chuàng)新、學(xué)術(shù)爭鳴的主要動力，對保護(hù)維修、闡釋展示、使用管理、研究傳播等各個方面的工作提出新的要求。

前面分析的重大行動、體制、法規(guī)、資金和學(xué)術(shù)等五個方面中，后面四者都屬于制度層面。希望在我國文旅融合背景下，在文物開放的理念指導(dǎo)下，通過國家文化公園等文物開放的重大行動能夠帶動制度層面的全面提升，同時這也有助于重大行動產(chǎn)生更為長遠(yuǎn)和良好的效果和效益。

（責(zé)任編輯：孫秀麗）